Radicación n.° 71061 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente STL2901-2017 Radicación n.° 71061 Acta 6 Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por MARYURIS PIEDAD SUÁREZ ARRIETA, CÁNDIDA ROSA PÉREZ OLIVEROS, FERNANDO NARANJO TRIVIÑO, WILMER JAVIER VIDES FUENTES, JOSÉ LUIS SIERRA FLÓREZ, LENIS ROSA BECERRA FREILE, FABIOLA CARMELA MANJARRES RODRÍGUEZ, ABEL ANTONIO MONTERO BALAGUERA, NORMAN ALBERTO MUÑOZ DE LA CRUZ, YAMILE JUDITH BARROS MORENO, URIEL CORTÉS SOLANO, MELIDA ROSA COLÓN RODRÍGUEZ, CALIXTO JOSÉ LUNA BETIN, JUAN ALBERTO GÓMEZ PARDO, NURYS MARGARITA DE ARCÉ MARTÍNEZ, ROSMARY ARROYO BENÍTEZ, ROSA ELENA RODRÍGUEZ AISLANT, NELCY DEL AMPARO DE LA CRUZ MUÑOZ, LUZ ERLINDA TORRES BOLAÑO, EDDY BRIGADIER TORO SUCERQUÍA, MANUEL FRANCISCO MOLINA RODRÍGUEZ, MARÍA INÉS CASTAÑEDA RODRÍGUEZ, EZEQUIEL DAVID LUNA ARROYO, ARLIS ALICIA GARCÍA JULIO, CLAUDIA FIALLO PINZÓN, YARLEY JUDITH OLIVERA IBÁÑEZ, JAMAFER NARANJO DE ARCÉ, GLORIA NACY HERNÁNDEZ URIBE, YISED MEDINA LÓPEZ, CATALINA BEATRIZ MOLINA RAMÍREZ, PEDRO PERKI PÉREZ PÉREZ, LUZ HELENA AGUILAR TRUJILLO, ROSANA MARTÍNEZ GALVAN, EDISON VERGARA, LUZ STELLA VELÁSQUEZ POLO, ANDREA LUCILA CASTAÑEDA RODRÍGUEZ, NERVEZON BORRE PÉREZ, RUBÉN ARIAS TORRES, EDILSA BEATRIZ CARRASCAL PACHECO, CÉSAR AUGUSTO RÚA RAMOS, JORGE IVÁN POSADA GIRALDO, MARÍA DE LOS ÁNGELES GIRALDO POSADA, NORA STELA POSADA GIRALDO, ENGLER YOSUETT VARELA RINCÓN, JOSÉ MARÍA ARZUAGA URBINA, PATRICIA DEL CARMEN IGUARÁN ABELLO, contra la decisión proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA, el 19 de octubre de 2016, dentro de la acción de tutela promovida por la parte recurrente en contra de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE.
I.
ANTECEDENTES La parte impugnante instauró acción de tutela toda vez que considera que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre, les vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al mínimo vital. Para el efecto, manifestaron que el 20 de septiembre de 2016, se inició incendio en el mercado público de Santa Marta, el cual comprometió varios predios de la calle 11 y 12, y carreras 8 y 9, y que: …un dictamen Bomberos (sic) determinó que los puestos o kioskos de los vendedores informales del sector debían desalojar ese lugar por el riesgo de incendio por ya que (sic) la llama revivía y varios días duró este incendio, por lo tanto nos llamaron que (sic) debíamos desocupar los locales de los objetos de ventas calzados ropas y mercancía varias y accesorios, y que podíamos desocupar los lugares pero la sorpresa que nos llevamos es que una máquina retroexcavadora destruyo(sic) los kiosko(sic) y lo chata riso (sic).
Agregaron que no han recibido ayuda; que hacen parte del proceso de acción popular; y que en dicho trámite la administración entregó un cronograma de trabajo, en donde se expresó que los módulos estarían terminados el 15 de octubre de 2016. Consideraron que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, les vulneró sus derechos fundamentales: al debido proceso, por no tener medidas para disminuir las condiciones de riesgo existente y futuras en el siniestro «a fin de reducir la amenaza la exposición y la vulnerabilidad de las personas los medios de subsistencia los bienes la infraestructura y los recursos ambientales expuestos a daños y pérdidas en caso de producirse evento físico peligroso. – además los apoyos de rehabilitación y reconstrucción efectiva»; al de igualdad, pues solo se reunieron con los vendedores formales y dueños de inmuebles; al mínimo vital, toda vez que alegan que no han podido retomar sus actividades laborales y algunos de los accionantes, no alcanzaron a desalojar los cubículos por lo que sus mercancías fueron destruidas.
Solicitaron por tanto que se les protejan los derechos constitucionales que consideran vulnerados, en tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no los incluyó en el procedimiento previsto en caso de siniestros «INCENDIO», y al dejar de trabajar carecen de ingresos para atender las necesidades de sus familias. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 6 de octubre de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la accionada, y vinculó al alcalde del Distrito de Santa Marta, al coordinador del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastre y al capitán del Cuerpo de Bomberos de Santa Marta, o quienes hagan sus veces.
En auto de 18 de octubre de 2016, se decretó prueba de oficio, y en consecuencia, se solicitó a la Alcaldía Distrital de Santa Marta la remisión del censo realizado a los vendedores ambulantes del mercado público, especialmente los de la calle 11 y 12, carrera 8 y 9, « igualmente deberá informar si los accionantes se encuentran dentro del censo realizado; si el Distrito está adelantando un plan de reubicación y en caso afirmativo a cuántos de ellos han reubicado».
Para los efectos, el secretario de Gobierno de Santa Marta, junto con el director de la Dirección Distrital de Gestión del Riesgo, allegaron certificación con la información requerida. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 19 de octubre de 2016, negó la protección procurada, para lo cual hizo un estudio del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, consagrado en la Ley 1523 del 2012, estableciendo las definiciones legales de calamidad pública, desastres y emergencia, señalando en qué consistía la gestión de riesgo, las responsabilidades y las acciones que dicho proceso implica.
De conformidad con el artículo 18 de la ley ibidem, expuso el Tribunal que «la UNIDAD PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, tendría entre sus funciones las de articular los niveles nacional y territorial del sistema; así como articular los intervinientes privados, las organizaciones sociales y organizaciones no gubernamentales», mientras que el artículo 12 dispone que los gobernadores y alcaldes son los conductores del sistema nacional en su nivel territorial, y que el artículo 14 establece que el «alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción».
Por lo que concluyó, que a las entidades de orden nacional sobre gestión del riesgo de desastres, entre esas la accionada -Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres-, solo les corresponde las funciones de articulación, coordinación y asesoría, y que es el alcalde al que le compete «no solo para la implementación de los proceso de gestión del riesgo; sino para el adelantamiento de las acciones tendientes al conocimiento de los riesgos, reducción de los mismos, y el manejo de desastres».
Al respecto, expuso el fallador en primera instancia que: Adicionalmente a lo anterior se tiene que por parte del Distrito de Santa Marta la Certificación expedida por el DIRECTOR DISTRITAL DE GESTIÓN DEL RIESGO Y PREVENCIÓN DE DESASTRES donde se hace constar que los accionantes han sido objeto de actuaciones e intervenciones sociales dentro de sus competencias, haciendo referencia a la identificación del vendedor, en relación con: Su nombre, número de identificación, censo, otorgamiento de módulo o puesto por sorteo para reubicación, actividad comercial, traslado a galería comercial.
Además se señala que en ayuda humanitaria se le hizo entrega de Kits de alimentos no perecederos, y que las actividades y ayudas sociales son proporcionales a la realidad social de los accionantes, por cuanto hay personas que no están en el censo no pueden ser objeto de beneficio. A dicha certificación se acompañó copia del censo donde aparecen prácticamente todos los accionantes, la (sic) excepción de MELIDA COLÓN RODRÍGUEZ, salvo error en la verificación. Allí se relacionan la cédula, el número del censo, el número del puesto, el número de la cédula, la actividad, y en algunos casos si fue traslado y si recibió ayuda humanitaria.
En cuanto al desalojo y a la destrucción de los quioscos por parte de los bomberos, el Tribunal analizó la Ley 1572 del 2012, por medio de la cual se establece la ley general de Bomberos de Colombia, y expuso que en tratándose de una situación de incendio, esta entidad es la encargada de atender los rescates en todas sus modalidades, en especial con materiales peligrosos, contemplando las contingencias de este riesgo en los bienes muebles e inmuebles.
En este sentido, y de conformidad con lo expuesto por los accionantes, señaló que el desalojo y la destrucción de los quioscos, se dio por parte de la autoridad competente para ello, esto es, los bomberos, y que dicha medida de emergencia respondió a la necesidad de preservar la vida y salud de la comunidad, especialmente de los propios vendedores y de evitar la propagación del fuego, y por lo tanto, no se desconoció el principio de confianza legítima.
Resaltó que las medidas tomadas «desalojo» y « destrucción de kioskos » no se tomaron con ocasión de la implementación de una política pública. Así las cosas, determinó el Tribunal que la entidad nacional accionada y las autoridades distritales, no violaron los derechos fundamentales de los accionantes. III. IMPUGNACIÓN Inconformes los peticionarios con la anterior decisión, interpusieron recurso de impugnación. Para el efecto exponen que algunos no han sido reubicados, que las ayudas humanitarias que les dieron fueron unos mercados entregados por «UNDECO» y «SODA ESTÉREO», mas «la ALCALDÍA no nos ha hecho entrega de ninguna ayuda humanitaria por el INCENDIO».
Reclaman que la administración no les ha dado el formulario único de reclamación de indemnización por siniestro eventos y catastróficos para la gestión de riesgo, por los días dejados de elaborar y las pérdidas ocasionadas, y solicitan que se respete el principio de confianza legítima. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Descendiendo al caso que nos ocupa, se habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto se expuso que «no podría considerarse por un lado, que los organismos nacionales accionados violaron los derechos señalados por los actores por no haber adoptado medidas para disminuir las condiciones de riesgo existente. Y tampoco podría pregonarse la violación alegada por los accionantes en relación con los derechos fundamentales por ellos señalados».
En efecto, los recurrentes solicitaron que se les proteja los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al mínimo vital, que consideran vulnerados por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres al no incluirlos en el procedimiento previsto en caso de siniestros «INCENDIO », y que al dejar de trabajar, se vieron afectados los alimentos necesarios y congruos de sus familias, los pagos de los proveedores y los de los bancos.
Al respecto, se debe indicar que según el artículo 4° del Decreto 4147 de 2011, la unidad accionada tiene como objetivo «dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD.», por lo que sus funciones están encaminadas a la orientación, dirección, apoyo técnico y coordinación del sistema, pero no son los responsables de la implementación o ejecución de procesos de riesgo en caso de desastres, como el incendio, pues la Ley 1523 de 2012 «Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposicione s», en el artículo 14 le otorgó dicha responsabilidad a los alcaldes, en lo relacionado con el municipio o distrito de su jurisdicción, de suerte que son ellos los llamados a tomar las medidas respectivas en los caso.
De conformidad a lo anterior, no se advierte que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, haya violado los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y al mínimo vital de los vendedores que fueron desalojados con ocasión del incendio del mercado público de Santa Marta, pues el responsable en el manejo de los desastres ocurridos en un municipio o distrito, es el alcalde de dicha entidad territorial, quien por disposición legal, es el competente para implementar y adelantar las actividades necesarias para responder en caso de emergencia. Por su parte, tampoco se observa que la alcaldía haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes, pues en lo que atañe al debido proceso, los tutelantes indicaron que no se tomaron las medidas para disminuir las condiciones de riesgo existente y futuras en el siniestro, a fin de reducir la amenaza.
Sin embargo, de lo señalado por los propios quejosos se establece que sí hubo intervención de los bomberos en la gestión y control del incendio, y que precisamente para evitar la extensión del fuego, por determinación de dicha entidad, se tomaron las medidas emergentes de desalojo. Ahora bien, según el certificado allegado por el director de la Dirección Distrital de Gestión del Riesgo y el secretario de gobierno de Santa Marta, en cumplimiento de lo solicitado por el Tribunal en auto de 18 de octubre de 2016, así como el registro fotográfico aportado por la Alcaldía de Santa Marta en la contestación de la acción de tutela y lo expuesto por los accionantes en el escrito de tutela e impugnación, se observa que no se vulneraron los derechos a la igualdad y al mínimo vital, toda vez que la entidad territorial de esa ciudad, ha venido realizando una serie de actos tendientes a garantizar los derechos fundamentales de las personas perjudicados con el incendio, así por ejemplo, en materia de ayuda humanitaria, se adelantó la campaña de «MERCADOTON», en compañía con la Undeco, Fenalco y otros, por medio de la cual se entregó kits de alimentos no perecederos a los afectados (folio 203 del cuaderno principal); por otro lado, se inició la reubicación de las personas ubicadas en la calle 11 y 12, en la Galería Comercial, construida por el gobierno distrital.
Igualmente, se hizo un estudio de identificación de la población afectada, en la que se relacionó los nombres y apellidos, el número de identificación, la actividad comercial, el número de formulario del censo o muestra censal, y se indicó si la persona ya había sido sujeto de reubicación o no. En consecuencia, no se advierte la violación al derecho de la igualdad que alegan los peticionarios cuando expusieron que «solo se reunieron con los vendedores formales y dueños de inmuebles », y al mínimo vital, por cuanto indicaron que «desde el día del siniestro no ejercemos nuestras actividades laborales porque quedamos sin lugar de trabajo», mientras que en la impugnación reconocen que «algunos ya fueron reubicados» y que «un kits de alimento no cubre las pérdidas que tenemos hoy día los puesto (sic) donde fuimos reubicados cuando llueve se inundan y no están terminados».
En cuanto al principio de confianza legítima, se debe confirmar la determinación del Tribunal, al considerar que no fue desconocido, pues «es claro que la desocupación de los KIOSKOS y su demolición en tales condiciones no estuvo sometida a un programa de política pública de recuperación del espacio público por ocupación de los vendedores estacionarios, sino a una medida de emergencia tendiente a preservar la vida y salud de la comunidad, especialmente de los propios vendedores estacionarios, que tenían allí el asiento de su actividad».
De otra forma, en lo que respecta a la indemnización por siniestro eventos y catastróficos para la gestión de riesgo, se debe indicar que la acción de tutela no se consagró para garantizar los derechos de contenido patrimonial, pues aquellos tienen, en caso de verse transgredidos, suficiente protección a través de los recursos administrativos y de las acciones judiciales consagradas por el legislador para el efecto, de manera que resulta fallido recurrir al amparo constitucional, reservado de manera exclusiva para la protección de los derechos fundamentales.
Cumple recordar, que al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, resulta improcedente acudir a la acción de tutela cuando los interesados cuentan con la posibilidad de acudir a otros mecanismos de defensa judicial, dada la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela. Y ello es así, por cuanto las pretensiones de los accionantes llevan implícita, la existencia de un conflicto de carácter eminentemente jurídico que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, a quien no le es dable declarar derechos en cabeza de los ciudadanos, pues se itera que tales pronunciamientos deben ser emitidos por el juez competente, quien, tras debatir el asunto en el escenario procesal que garantice debidamente el derecho de defensa y contradicción de las partes, decida si les asiste o no razón en sus pedimentos.
Tampoco es dable conceder el amparo como mecanismo transitorio, pues no se demostró en este preciso caso, la existencia de un perjuicio con el carácter de irremediable que así lo justifique. En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 5