República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 63785 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL275-2016 Radicación no 63785 Acta no 1 Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte la impugnación interpuesta por ROCÍO DEL CARMEN BARRERA PEREIRA contra la sentencia proferida por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MONTERÍA el 12 de noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela que promovió la recurrente contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA y la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA.

I.

ANTECEDENTES La accionante solicitó el amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y a la propiedad privada. Manifestó que la Gobernación de Córdoba, en su calidad de oferente del proyecto urbanización Villa Melisa, ha ejecutado 914 soluciones de vivienda de las 2.045 que contempla el proyecto en mención, y dentro de las que se encuentra como « beneficiario mi núcleo familiar ».

Explicó que a través de la resolución No. 0950 de 2011, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le adjudicó un subsidio de vivienda por valor de $11.783.200 para aplicar al referido proyecto, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva. Acotó que acudió a la Gobernación de Córdoba a efectos de conocer del estado del proyecto, en donde le informaron que « la Resolución por medio de la cual me adjudicaron el subsidio sería cobrado en la modalidad de cobro contraescritura, es decir, que una vez el constructor me entregara mi vivienda, el Ministerio realizaría el desembolso total del subsidio», pese a ello, el 8 de octubre de 2015 fue informada en la referida Gobernación, que una vez constatado en la página web del Ministerio de Vivienda, se observaba que el subsidio había expirado, situación que imposibilitaba la entrega a su favor de una vivienda en la urbanización Villa Melisa.

Afirmó que no es responsable de las demoras en la ejecución del proyecto, por lo que la decisión adoptada constituye una vulneración a sus derechos fundamentales, más aun cuando el subsidio se mantiene vigente para otras personas. Por lo anterior, solicitó al juez de amparo, que se ordene a las accionadas el «REINTEGRO Y/O DEVOLUCION DEL SUBSIDIO OTORGADO A MI NÚCLEO FAMILIAR mediante Resolución Nro. 950 de 2011, para aplicarlo a una vivienda en la Urbanización Villa Melisa».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 4 de noviembre de 2015, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la accionadas y vinculó al trámite a la Caja de Compensación Familiar COMFACOR, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. El Fondo Nacional de Vivienda adujo que aun cuando a la accionante le fue reconocido un subsidio para la adquisición de vivienda, este se encuentra vencido desde el 30 junio de 2015 por no haber hecho uso dentro del término de su vigencia, toda vez que «no tramitó el cobro del subsidio y la movilización del mismo, tal como se le indicaba al respaldo de la carta de asignación, donde se encuentran las instrucciones para hacer efectivo el pago del subsidio asignado».

Agregó que tales recursos no se encuentran a disposición de la entidad, por lo que solicitó la negativa del amparo. La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó que para el proyecto Villa Melisa se asignaron un total de 2.098 subsidios, legalizándose a la fecha 884, sin embargo, en atención a que han transcurrido 4 años desde la asignación de los subsidios, ante el bajo rendimiento de obra, el desconocimiento de los compromisos pactados y el incumplimiento de la Gobernación de Córdoba como oferente del proyecto, 787 subsidios se vencieron a partir del 1º de julio de 2015.

Por su parte, la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba expuso que la determinación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de no ampliar la vigencia del subsidio de la actora desconoce el derecho a la igualdad, por cuanto dejó vigentes 413. Así mismo, que resulta contrario al principio de la confianza legítima, toda vez que desconoce que pese a que su vencimiento inicial era el 22 de mayo de 2012 fue prorrogado sucesivamente hasta el 30 de junio de 2015.

Adujo que « la demora en la ejecución de dichos proyectos es consecuencia de las reglas que ha establecido el ministerio», por cuanto si bien en un principio los subsidios fueron desembolsados mediante la modalidad de cobro anticipado al oferente (artículo 56 del Decreto 2190 de 2009), ello solo se efectuó respecto de 826 viviendas, por cuanto la aseguradora que expidió la póliza de cumplimiento entró en liquidación, sin que ninguna otra aseguradora amparara tal modalidad, situación que obligó, ante la falta de cumplimiento de los requisitos fijados en la ley para la entrega del subsidio mediante el mecanismo de cobro anticipado, a que el desembolso pasara al de contraescritura.

Agregó que el ejecutor de las obras manifestó no contar con el capital necesario para continuar con el proyecto, por cuanto el pago del bien se efectúa una vez el inmueble es entregado y registrado, por lo se sustituyó al constructor, situación que, a su vez, en atención a que el valor de la oferta por este realizada superaba en la suma de $2.490.373 el subsidio otorgado por Fonvivienda, llevó al ente territorial a realizar un aporte complementario en relación con cada uno de los subsidios otorgados.

Finalmente dijo que en mayo de 2015 se inició la etapa VI del proyecto y en julio se solicitó licencia de construcción para las viviendas restantes. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2015, denegó el amparo. Expuso el juez colegiado, que como en el presente asunto la inconformidad de la tutelante surgía en razón de la decisión adoptada por el Ministerio accionado a través de la Resolución 521 de junio 30 de 2015, consistente en no prorrogar la Resolución No. 950 de 2011 de la cual es beneficiaria, tal asunto, en atención a la residualidad del mecanismo constitucional, debía ser debatido ante el juez administrativo y a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tramite en el cual cuenta con la « posibilidad de pedir la medida cautelar conducente, para que, desde la misma fase inicial del proceso contencioso, el juez administrativo competente le proteja temprana y transitoriamente sus derechos hasta su amparo definitivo con la sentencia que corresponda».

III. IMPUGNACIÓN Inconforme la peticionaria con la anterior decisión, la impugnó sin aducir las razones de su desacuerdo. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

No es desconocido que el Gobierno Nacional ha implementado una serie de programas y ayudas tendientes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. La forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.

En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011. Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.

En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes  49  de 1990,  3ª  de 1991,  388  de 1997,  546  de 1999,  789  de 2002 y  1151  de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.

Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.

Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.

Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.

En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.

Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.

Informó el ente territorial « que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización», quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio « prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento », listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.

De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.

Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.

Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MONTERÍA el 12 de noviembre de 2015, dentro de la acción instaurada por ROCÍO DEL CARMEN BARRERA PEREIRA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA y la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA y, en su lugar, CONCEDER el amparo constitucional a la accionante.

SEGUNDO: ORDENAR a LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, que en el término máximo de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar las actuaciones necesarias para que se prorrogue el subsidio otorgado a la señora ROCÍO DEL CARMEN BARRERA PEREIRA a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13