CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 60557 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL2691-2015 Radicación n.° 60557 Acta 6 Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil catorce (2014). Se pronuncia la Corte sobre la impugnación formulada por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, dentro de la acción de tutela que en su contra y del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN instauró ROCÍO BELTRÁN GALLEGO, trámite al que se vinculó al Ministerio de Trabajo y a la Defensoría del Pueblo.
I.
ANTECEDENTES La señora ROCÍO BELTRÁN GALLEGO, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al TRABAJO, a la IGUALDAD, al MÍNIMO VITAL y la SEGURIDAD SOCIAL, presuntamente vulnerados por la accionada. Refirió que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, dio apertura a la licitación pública LP-AMP-021-2014, con el propósito de seleccionar los proveedores de un acuerdo marco de precios para la contratación del servicio integral de aseo y cafetería. Afirmó que el anexo 3 del pliego de condiciones es violatorio de los derechos fundamentales de los trabajadores, dado que establece como requisito mínimo para los cargos de operario de aseo y cafetería, operario auxiliar y operario de mantenimiento, una escolaridad mínima de quinto grado de primaria.
Argumentó que las labores de aseo son una opción de trabajo para las personas que carecen de escolaridad, lo que les permite a quienes están en dicha situación, garantizar el ingreso mínimo vital de sus familias; que por tratarse de trabajos manuales su desarrollo no requiere más que su experiencia, y que el requisito establecido en el pliego de condiciones es restrictivo y excluyente y vulnera su derecho al trabajo, porque le impide a las empresas contratar mano de obra no calificada.
Señaló que al no poder emplearse en lo que ha venido siendo su actividad, lleva a sumarse a la lista de desempleados con la consiguiente afectación de su mínimo vital; que quienes vienen desempeñándose como operarios de aseo en su gran mayoría son mujeres cabeza de familia que se encuentran en condición de vulnerabilidad. Que acude a esta acción constitucional como mecanismo transitorio, con el fin de que se suspenda el proceso de licitación pública LP-AMP021-2014 adelantado por la entidad accionada, hasta tanto se pronuncien, mediante concepto vinculante, el Ministerio de Trabajo y la Defensoría del Pueblo; que se ajusten los pliegos de condiciones a las indicaciones que dé el ente Ministerial, « y se eliminen todos los requisitos que sean excluyentes, restrictivos y vulneratorios de los derechos de quienes venimos prestando los servicios de aseo y cafetería para las empresas que los prestan a favor de las diferentes empresas del sector público ».
Solicitó vincular a este trámite constitucional al Ministerio citado y a la Defensoría del Pueblo, para que emitan concepto sobre el pliego de condiciones criticado. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 19 de septiembre de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción de tutela y ordenó vincular al Ministerio de Trabajo, a la Defensoría del Pueblo y notificar a las autoridades accionadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción Al interior del trámite, el Departamento Nacional de Planeación adujo que no es la entidad que adelanta el proceso licitatorio del que deriva la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante; que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente- es una entidad diferente al Departamento Nacional de Planeación, « pues cuenta con capacidad para responder por sus propios actos dado que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuesta y financiera».
Dijo que si bien es cierto la acción está dirigida en su contra, ninguna de las imputaciones de la demanda, ni sus pretensiones involucran materialmente a esa entidad. Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- se opuso a la prosperidad de las pretensiones, en razón a que el pliego de condiciones es un acto general ya que tiene esencialmente un contenido normativo, goza de presunción de legalidad y es de obligatorio cumplimiento para la administración y para quienes participan en el proceso; que al ser un acto administrativo la tutela desconoce el requisito de procedibilidad que tiene que ver con la subsidiaridad.
Agregó que no puede colegirse que como resultado del proceso de contratación LP-AMP-021-2014 la tutelante se queda sin trabajo; que no hay afectación a su mínimo vital por la disposición contenida del pliego de condiciones. La Defensoría del Pueblo, allegó el concepto emitido en el marco de sus competencias por el Defensor Delegado para asuntos Constitucionales y Legales, frente a la exigencia de un grado de escolaridad específico en la licitación pública del asunto.
El Ministerio de Trabajo estimó « que quienes demuestren y acrediten que tienen los conocimientos, aptitudes, valores, destrezas, habilidades, actitudes y experiencia para desempeñar en forma competente una ocupación, labor u oficio, que de conformidad con las disposiciones normativas, no exigen títulos ni otros requisitos, podrán ser contratados para desarrollar dichas actividades, previa presentación de las certificaciones de experiencia laboral que así lo acrediten ».
Argumentó que existen mecanismos judiciales y procesales ordinarios para resolver las controversias que se susciten con motivo de los actos proferidos antes de la celebración del contrato, de acuerdo a lo dispuesto en el « artículo 141 del CPACA ». Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 1º de octubre de 2014, tuteló los derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de ejercer una profesión u oficio de la accionante y, como consecuencia, dejó « sin efecto “la exigencia de estudios mínimos de 5to de primaria, certificados mediante constancia de estudios expedida por una institución educativa reconocida por la Secretaría de Educación del Municipio (sic) aplicable”, contenida en el anexo 3 del pliego de condiciones de la licitación pública LP-AMP-021-2014 ».Ordenó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, « que en el evento que la accionante sea vinculada laboralmente en forma directa, o por algún proveedor del Acuerdo Marco de Precios, con el fin de prestar el servicio en los cargos Operativos de Aseo y Cafetería u Operario Auxiliar, inaplique el anterior al momento de evaluar su perfil ».
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad tutelada la impugnó. Adujo que a la fecha se han presentado veintiuna acciones de tutela contra el proceso de contratación. Reiteró el carácter subsidiario del amparo constitucional; y que en este caso no se presentan los elementos del perjuicio irremediable. Alegó falta de legitimación en la causa por activa y adujo que prohijaba los argumentos expuestos por el Tribunal de Bogotá en la tutela 0020140091301 sobre el tema bajo estudio.
Finalmente explicó la imposibilidad que tiene para dar cumplimiento al artículo tercero del fallo impugnado, dado que, de conformidad con las funciones que desarrolla, no administra los procesos de contratación de las entidades de Estado, pues únicamente tiene competencia para « desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas orientadas a la organización y articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado».
Así, solicitó que se revoque el fallo. IV. CONSIDERACIONES El art. 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. No obstante, de conformidad con lo normado expresamente en el citado canon superior, no puede acudirse a tal medio excepcional de protección cuando se cuente con otros medios ordinarios defensivos, en atención a su carácter residual, a menos que con la actuación u omisión del funcionario público o del particular se cause al administrado un perjuicio irremediable, situación ésta que torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
No es, entonces, una figura de la cual pueda abusarse y pretender con su empleo sustituir las vías naturales diseñadas por el legislador para tales fines. En el sub judice, el juez de primer grado concedió el amparo a los derechos fundamentales de la accionante y dejó sin efecto la exigencia de estudios mínimos de quinto grado de primaria, certificados mediante constancia de estudios expedida por una institución educativa reconocida, contenida en el anexo 3 del pliego de condiciones de la licitación pública.
También ordenó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, que en el evento de que la actora presentara su hoja de vida para vincularse laboralmente en forma directa, o por algún proveedor del Acuerdo Marco de Precios, con el fin de prestar el servicio en los cargos Operativos de Aseo y Cafetería u Operario Auxiliar, no tuviera en cuenta tal exigencia. El reproche contra dicha decisión por parte de la accionada Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se centra principalmente en que la parte actora tenía a su alcance las acciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir los actos administrativos proferidos en desarrollo de la licitación pública LP-AMP021-2014, por cuanto no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
De cara a la situación expuesta, se advierte la improcedencia de la acción de amparo promovida, por ser la determinación sobre la viabilidad de las pretensiones que aquí se reclaman, asunto que en manera alguna compete definir al juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que le han sido atribuidas a otras autoridades, sino que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones o recursos conducentes, donde sea el juez natural el que indique si le asiste o no la razón a la peticionaria y, en este orden de ideas, mal podría predicarse vulneración de derecho fundamental alguno. Con mucha más razón, atendiendo que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para ordenarle a las entidades Públicas en qué sentido deben elaborar los pliegos de condiciones cuando abren sus procesos de licitación, como aquí se pretendió y se ordenó mediante el fallo impugnado, máxime que se trata de asuntos que se encuentran totalmente reglados y cuyo incumplimiento compete resolver a los jueces naturales.
Por lo demás, no se advierte que la inclusión del requisito de escolaridad de quinto grado de primaria contenido en el pliego de condiciones aquí discutido, afecte directamente a la tutelante quien no demostró que esté vinculada laboralmente a proveedor alguno de los que participan en la licitación del Acuerdo Marco de Precios, y que por la exigencia del citado requisito corra el riesgo de quedarse sin trabajo.
Conforme lo indicado en precedencia, se reitera, que no es la tutela el medio indicado para que la peticionaria presente sus inconformidades con la aludida licitación, por tratarse de aspectos cuya definición está atribuida a las autoridades judiciales contenciosas administrativas y, en ese sentido, contrario a lo resuelto en la sentencia de primer grado, no es válido que por vía de tutela se sustituya a la autoridad judicial competente, en asuntos de su exclusivo resorte.
Aunado a lo expuesto, no puede para la Sala pasar inadvertido que el a quo pese a que concedió el amparo de los derechos fundamentales, nada dijo sobre cómo la decisión de la accionada de incluir el requisito de escolaridad en el pliego de condiciones de la licitación pública LP-AMP-021-2014, vulneraba o amenazaba sus derechos fundamentales de la actora; tampoco indicó qué situación urgente y manifiesta hacía necesaria la intervención del juez constitucional sobre un debate eminentemente legal, en donde además, se itera, contaba la accionante con otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión censurada.
De acuerdo a los motivos expuestos en precedencia, al no existir razón plausible que motivara la concesión del amparo de los derechos fundamentales, se revocará la decisión de primer grado, para en su lugar denegar el amparo. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la decisión impugnada y, en su lugar, denegar el amparo pretendido.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado en la acción de tutela referida, a partir del auto del 19 de septiembre de 2014, inclusive, conforme las razones antes expuestas. En consecuencia, la secretaría de esta Sala remitirá con prontitud el expediente a los Juzgados de Circuito de Bogotá – Reparto, para que avoquen el conocimiento, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y a los interesados en la forma prevista en los artículos 16 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13