CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 52653 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL2688-2014 Radicación nº.52653 Acta nº. 7 Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por ELSA MAGDALENA GARCÍA RUIZ, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja el 28 de enero de 2014, dentro de la acción de tutela que instauró contra la Agencia Nacional de Minería. I.
ANTECEDENTES La accionante instauró acción de tutela con fundamento en los siguientes hechos: Que junto con otras personas, radicó por internet una solicitud de legalización de minería tradicional el día 21 de junio de 2012, correspondiéndole el número de placa NFL-14151, que el 28 de junio de 2012, allegaron a la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá la documentación suficiente, necesaria y reglamentaria «para dar cabal cumplimiento con lo normado».
Que el 30 de julio de 2012, la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá profirió la Resolución Nº 0368, notificándole el 18 de septiembre del mismo año que «el área solicitada presenta superposición con los Contratos de Concesión Nº. JDF-1 1071: GD1- 151. IGP-08091 vigentes al momento de la evaluación de la solicitud, pero no es necesario realizar recorte.
(…), de igual manera presenta superposición parcial con RESERVAS FORESTALES ZONA PROTECCIÓN-CORPOCHIVOR»; que aunque los solicitantes habían allegado la documentación comercial de acuerdo a lo establecido en el referido Decreto 2715 de 2010 artículo 5 literal a, los documentos generales de la solicitud y fotografías no cumplían con los requisitos del literal b del mismo artículo mencionado.
Que presentó recurso de reposición ante la Secretaría de Minas y Energía, que si bien era la autoridad competente para dicho caso, «cambió a partir del dos (2) de junio de 2012 ya que asumió las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional conferidas mediante el Decreto 4134 del 03 de noviembre de 2011 la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA».
Que el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, reglamentado mediante los Decretos 2715 de 2010 y 1970 de 2012, estableció todo lo relacionado con la minería tradicional, dejando claro que «para poder acceder al beneficio otorgado (…) tiene que cumplir con las pruebas técnicas y las pruebas económicas». Sin embargo, como mediante Sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, dicha ley fue declarada inexequible de manera diferida por 2 años, el Ministerio de Minas y Energía profirió el Decreto 0933 del 9 de mayo de 2013, manifestando en su artículo 2º, que se aplicaba para las actuaciones administrativas relacionadas con la solicitudes que se presentaron en vigencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y que se encuentran en trámite por parte de la autoridad minero nacional, además de que en su artículo 6º indicó que se tendrían en cuenta los documentos comerciales y técnicos para analizar las solicitudes presentadas durante la expedición del decreto.
Que la causal de rechazo ya fue subsanada, pues «a la luz del decreto (sic) 0933 del 9 de mayo de 2013 es necesario únicamente cumplir con los documentos técnicos o con los económicos», razón por la cual la solicitud de legalización de minería tradicional «ya cumplió con el requisito de ser acreditados los trabajos mineros con los documentos económicos presentados como lo expresó la Resolución 0368».
Que el 14 de mayo de 2013, entregó la escritura pública Nº 1087 de la Notaria Cuarta del Circulo de Tunja, con la cual se protocolizó el silencio administrativo por no habérsele respondido el recurso de reposición en el término pertinente; que el 16 del mismo mes y año, la Secretaria de Minas y Energía de Boyacá manifestó la improcedencia del silencio administrativo, toda vez que « el trámite de legalización se realizó al tenor del anterior Código Contencioso Administrativo», y que le fue comunicado que «…mediante Auto Nº. 0792 de fecha trece 13 de noviembre de 2012, ordenó la práctica de pruebas dentro de la Solicitud de Minería Tradicional Nº NEO-16021», siendo que su solicitud es la NFL-14151.
Que el 16 de mayo de 2013, también le informaron que el recurso de reposición había sido resuelto mediante Resolución Nº 00095 del 9 de mayo de 2013, de lo que concluyó que «no había sido notificada dentro de los preceptos legales establecidos para tal fin, al amparo del artículo 269 de la Ley 685 de 2001, e igualmente que la Ley 1382 de 2010 y sus artículos reglamentarios ya estaban totalmente declarados inexequibles y por ende la solicitud de legalización de minería tradicional NFL-14151 debe ser evaluada a la luz del Decreto 0933».
Que es evidente que si un acto administrativo «no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y con las demás condiciones previstas en la ley», no produce efecto jurídico alguno ni puede quedar ejecutoriado. Que el 17 de mayo de 2013, ante la Secretaria de Minas y Energía de Boyacá requirió la expedición de un certificado de trámite de solicitud de legalización, frente a la cual dicha entidad le informó que «no se puede expedir la certificación ni continuar con la explotación poniendo de antemano la Resolución Nº 00095 del 9 de mayo de 2013».
Que mediante edicto Nº 03150-2013 el Grupo de Información y Atención al Minero de la Agencia Nacional Minera, publicó el contenido de la Resolución 00095, fijándolo en un lugar visible, por 5 días hábiles a partir de las 8:00 a.m. del 22 de agosto de 2013, hasta las 5:00 p.m. del 28 del mismo mes. Que en el caso del señor Wilson Farfán Ruiz, la Agencia Nacional de Minería, mediante Resolución Nº 004371, resolvió revocar la Resolución Nº SCT Nº. 001890, al considerar que «el motivo de rechazo ya había sido subsanado al cobrar los efectos la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 y sus decretos reglamentarios, según lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional C-366 del 11 de mayo de 2011; al entrar en vigencia el Decreto 0933 del 9 de mayo de 2013, concediéndole el derecho a continuar explotando.
Que se le vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, por lo que solicitó ordenar a la Agencia Nacional de Minería revocar la Resolución Nº 00095 del 9 de mayo de 2013, requerirle a quien corresponda «revocar el artículo primero de la Resolución 0368 de 30 de julio de 2012 (rechaza y archiva la solicitud de minería tradicional NFL-141521) y dejar en firme la acreditación de los trabajos mineros al tenor los documentos económicos aprobados mediante esta Resolución 0368…», así como viabilizar la solicitud de legalización de minería tradicional NFL-14151, «ya que se han cumplido con la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 6 y 7 del decreto (sic) 0933 del 9 de mayo de 2013», y que «se ordene a la entidad demandada y/o a quien corresponda que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo (…); se expida el certificado de trámite correspondiente» sobre el pago, informándole a la Procuraduría Delegada para los Asuntos Mineros, a las alcaldías de Ventaquemada, Samacá y Tunja, y a las Corporaciones Autónomas Regionales de Chivor –Corpochivor- y Boyacá –Corpoboyacá-.
II. TRÁMITE Mediante proveído del 15 de enero de 2014, el Tribunal Superior de Tunja avocó conocimiento y ordenó notificar a la entidad accionada para que hiciera uso del derecho de defensa. La apoderada especial de la Nación –Ministerio de Minas y Energía-, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es la encargada de realizar el trámite administrativo para la suscripción del contrato de concesión, además de que «no existe un vínculo contractual ni extracontractual (…), dado que las funciones del Ministerio de Minas y Energía, están dadas en el Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012».
Por su parte, la apoderada de la Agencia Nacional de Minería manifestó que la expedición de la Resolución Nº 00095 del 9 de mayo de 2013 expedida por la Secretaría de Minas y Energía, tuvo su sustento en las disposiciones contenidas en el ordenamiento minero y demás normas aplicables, «Por lo tanto, los actos administrativos proferidos por las autoridades públicas (pertenecientes a la Administración) gozan de todo el rigor del principio de legalidad, pues se presume que son expedidos bajo las facultades, competencia y funciones establecidas en la ley», además de que «si el accionante considera que con las decisiones administrativas se le ha vulnerado derechos por parte de esta autoridad minera, existen otros mecanismos o medios de defensa judicial a los cuales estos pueden acudir por no considerarse como mecanismos transitorios por no probarse el perjuicio irremediable».
III. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia del 28 de enero de 2014, el Tribunal Superior de Tunja negó el amparo solicitado manifestando que: En el presente caso la parte accionante manifiesta que por los mismos hechos y circunstancias, se le concede seguir ejerciendo la explotación al amparo de minería tradicional al señor Wilson Farfán Ruiz y otros, situación que de manera anticipada encuentra la Sala no obedece a la realidad pues la petición del citado señor Farfán Ruiz se resolvió conforme al Decreto 0933 del 9 de mayo de 2013, teniendo en cuenta que la inexequibilidad de la Ley 1382 del 9 de mayo de 201º cobró efectos el 12 de mayo de 2013 según la sentencia C-3666/11, mientras que al momento de resolver la petición de la accionante todavía se encontraba en plena vigencia la Ley 1382 de 2010.
(…) …no se vulnera el derecho al debido proceso, pues al protocolizar el silencio administrativo positivo el 14 de mayo de 2013 (fls.26 a 34), no se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para hacerlo cumplir, lo que ocasionó que por omisión de la misma accionante lo dejara caducar, pues al tenor del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, tenía un tiempo de 4 meses para ejercer la acción. Por otro lado los actos administrativos se expidieron, siguiendo los procedimientos legales, pues se hicieron las evaluaciones y estudios, es así que la Resolución 0095 del 9 de mayo de 2013 expresa “que la autoridad minera delegada, mediante auto Nº 0792 de fecha 13 de noviembre de 2012, ordenó la práctica de pruebas dentro de la solicitud de minería tradicional Nº NFL-14151, previa resolución del recurso y solicitó la reevaluación técnica” más adelante indica mediante concepto técnico de fecha 5 de marzo de 2013, el Analista Técnico de la Secretaría de Minas, determinó que efectuada la reevaluación, nuevamente se confirma que los solicitantes allegan documentos de aspectos generales de la solicitud de legalización y fotografías anexas, el cual NO cumple con el decreto 2715 de 2010, artículo 5 literal b. no se puede tomar como una prueba técnica de antigüedad, en razón a que no demuestra una continuidad en el desarrollo de la explotación (…)”.
(…) En el caso que se estudia, (…), simplemente se exigen una serie de requisitos para legalizar la actividad de la minería y que esta no se convierta en una actividad ilícita, pues las autoridades administrativas como en este caso es la Agencia Nacional de Minería, deben actuar como entes de control, es decir, se deben ceñir a lo estipulado en la ley, y si la persona que solicita la legalización de minería tradicional, no cumple con el mínimo de requisitos, es apenas lógico que se niegue la misma y se ordene el cese de actividades de manera inmediata, sin que implique este hecho una prohibición arbitraria del derecho al trabajo, pues con ello se busca la protección al medio ambiente así como asegurar que las condiciones de trabajo sean seguras y saludables, en este caso la accionante no probó que le cierre de la mina implicara un menoscabo en su situación económica debido a no poder trabajar en la misma.
(…) Ahora bien, sobre las causales de rechazo de la solicitud de la legalización de minería, las mismas están consagradas en el artículo 12 Decreto 2715 de 2010, de la cual se trae a colación únicamente la contenida en el numeral 8 que indica. “cuando no se allega la documentación ante la autoridad minera competente en la jurisdicción, dentro del término establecido en el artículo 3º, parágrafo 3º del presente Decreto o que los mismos no sean aprobados por la autoridad minera competente”.
Por lo tanto es evidente que la actora debía cumplir con estos requisitos, pues la inexequibilidad de la norma citada entraba en total vigencia hasta el 13 de mayo de 2013, según sentencia de la Corte Constitucional C-366 de 2011, por lo tanto antes de esta fecha, debía reunir los requisitos de la citada norma, máxime si tiene en cuenta que la solicitud la presentó el 21 de junio de 2012, es decir, cuando la norma estaba vigente y se debían cumplir los requisitos que dicha ley exigía; por otra parte no obran pruebas dentro del expediente de los requisitos que presentó y no fueron tenidos en cuenta por la Agencia Nacional de Minería, por lo que se torna difícil emitir un concepto de si se presentó alguna irregularidad en los actos administrativos expedidos por dicha autoridad. …la parte accionante tenía a su disposición otros mecanismos de defensa como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la de simple nulidad, mas aún si ya había protocolizado el silencio administrativo positivo mediante escritura pública… Concluyó que «no se causó un perjuicio irremediable, pues de haber sido así, hubiese interpuesto los diferentes mecanismos de defensa que tenía a su disposición, o (…) la acción de tutela, si consideraba que por el cierre de la mina se le estaba ocasionando un menoscabo económico para ella y su familia, por el contrario, no probó tal perjuicio y dejó pasar un tiempo prolongado ».
IV. LA IMPUGNACIÓN Alega que lo decidido «no obedece a la realidad», pues aunque la proyección de la Resolución Nº 0095 del 9 de mayo de 2013, estaba dentro de la vigencia de la Ley 1382 de 2010 y de sus decretos reglamentarios, la notificación personal fue recibida el 16 de mayo de 2013, además de que «la actitud de la Agencia Nacional de Minería constituye conducta irregular y arbitraria, objeto de investigación de toda índole, consistente en dejar pasar el tiempo, para después alegar infructuosamente, imposibilidad de actuar por vencimiento de los plazos».
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Para el caso en comento, considera la Sala que es pertinente prohijar la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Tunja por las siguientes razones: El mecanismo judicial consagrado en el artículo 86 de la Carta Política se caracteriza por la subsidiariedad, que consiste en que no puede acudirse a él cuando el interesado tenga a su alcance otro medio judicial para la defensa del derecho conculcado, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Lo primero que se advierte es que ante la existencia de otro mecanismo judicial idóneo para controvertir la determinación adoptada por la Secretaría de Minas y Energía, quien mediante Resolución No. 00095 del 9 de mayo de 2013, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nº 0368 del 30 de julio de 2012, la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, dado que frente al mencionado acto administrativo no presentó acción alguna ante la jurisdicción contencioso administrativo.
Por otro lado, las pretensiones de la accionante implican la existencia de un conflicto que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, dado que ello significaría pronunciarse sobre la titularidad de un derecho de rango legal, pues al tener la Agencia Nacional de Minería una regulación especial respecto a la legalización de minería tradicional, dicho asunto escapa de la órbita de la acción constitucional, más aun cuando no se evidencia la presencia de un perjuicio irremediable, pues tal como lo consideró el juez colegiado «le correspondía a la accionante presentar elementos probatorios que demostraran de manera fehaciente que la labor que realizaba en la mina, constituía su único medio de subsistencia para ella y su familia y, que por haberse suspendido esas actividades se estaba afectando su mínimo vital».
Así las cosas, el amparo deprecado resulta improcedente, máxime cuando la peticionaria no logró demostrar la existencia de un perjuicio, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención que no se hubiera podido retrotraer a través de los mecanismos ordinarios de defensa. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado. SEGUNDO.-NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.-REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 15