República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 64637 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL2674-2016 Radicación 64637 Acta no 6 Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte la impugnación interpuesta por INGRID PAOLA JHONSON CERPA contra la sentencia proferida por la SALA CIVIL – FAMILIA - LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MONTERÍA, dentro de la acción de tutela que promovió contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA y la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, trámite al cual fue vinculada la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA – COMFACOR.

I.

ANTECEDENTES INGRID PAOLA JHONSON CERPA solicitó el amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la IGUALDAD y VIVIENDA DIGNA, los cuales estimó vulnerados por las entidades accionadas. Para sustentar sus pretensiones adujo que la Gobernación de Córdoba ha ejecutado 914 soluciones de vivienda de las 2.045 que contempla el proyecto de urbanización Villa Melisa; que dentro de dicho proyecto resultó favorecido su núcleo familiar, toda vez que mediante la resolución n° 0950 de 22 de noviembre de 2011 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le adjudicó un subsidio familiar por valor de $11.783.200 para la adquisición de vivienda nueva en la referida urbanización. Aseguró que desde entonces ha indagado ante la Gobernación de Córdoba acerca de la fecha de entrega del proyecto y sobre las razones de la demora en el mismo; que dicho ente le informó que el subsidio sería cobrado en la modalidad de «contraescritura, es decir que una vez el constructor me entregara mi vivienda el Ministerio realizaría el desembolso total del subsidio porque no se había podido tramitar la póliza de cumplimiento exigida por la ley para la movilización de los subsidios».

Informó que en estos momentos hay más de 150 viviendas en la Urbanización Villa Melisa, que serán entregadas a los beneficiarios que tengan subsidio vigente de la resolución n° 0950 de 2011 y que, según ha informado la Gobernación de Córdoba, a medida que vayan entregando iniciarán nuevas etapas de construcción hasta culminar el proyecto en su totalidad.

Manifestó que el 6 de noviembre de 2015, luego de consultar la página web del Ministerio de Vivienda, se dio cuenta que el subsidio había expirado, situación que imposibilita la entrega a su favor de una vivienda, dado que «la resolución 0950 del 2011 fue vencida parcialmente, es decir hay subsidios vigentes a los cuales la Gobernación de Córdoba podrá construirles y entregarles su vivienda y otros, como mi caso, fueron vencidos por lo que ya no haremos parte del Proyecto de vivienda».

Se duele la peticionaria de las decisiones tomadas por las accionadas, pues asegura no ser la responsable de las dilaciones y problemas administrativos que se han dado en la ejecución del proyecto, por lo que tales actos constituyen una vulneración a sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar, sobre todo porque el subsidio se mantiene vigente para otras personas.

Con base en lo anterior, acudió a la vía excepcional a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales y, para su efectividad, pidió se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, así como a Fonvivienda, incluirla nuevamente en la lista de beneficiarios del subsidio familiar para la urbanización Villa Melisa. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 12 de noviembre de 2015, la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal de Montería admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas y vinculó al trámite a la Caja de Compensación Familiar - Comfacor, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. En el término concedido para el traslado, el Departamento Administrativo de Planeación de Vivienda, en nombre de la Gobernación de Córdoba, pidió que se excluya su responsabilidad en este asunto, en tanto no es la encargada de ordenar la inclusión de la accionante en la lista de beneficiarios del Proyecto Villa Melisa, porque ello compete al Ministerio de Vivienda.

Agregó la convocada: «se constató que el estado del subsidio del accionante es “Apto con subsidio vencido” desde el 30 de junio de 2015, cuando el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al proferir la resolución Nro. 0521 del 30 de junio de 2015 “POR LA CUAL AMPLÍA LA VIGENCIA DE UNOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL PARA ÁREAS URBANAS”, no incluyó la prórroga de la resolución Nro. 950 de 2011 de la cual es beneficiario (sic) la peticionaria».

Con fundamento en lo anterior, señaló que es el Ministerio en cita el que ha desconocido los derechos de la interesada, cuando el 30 de junio de 2015 decidió vencer su subsidio junto con otros 777, sin tener en cuenta los esfuerzos económicos que ha realizado la Gobernación de Córdoba para la ejecución de dicho proyecto y en abierta violación al derecho a la igualdad de la tutelante, pues en teoría, todos los subsidios reconocidos mediante la resolución 950 de 2011 debieron vencer; no obstante, lo cierto es que «dejaron vigentes 413».

Comfacor informó que aunque el hogar representado por la tutelante resultó beneficiado con un subsidio por valor de $11.783.200 en la modalidad de adquisición de vivienda nueva para la Urbanización Villa Melisa, dicho subsidio venció el 30 de junio de 2015, por lo que no es posible acceder a su solicitud, especialmente porque dicha Caja de Compensación carece de facultades para reactivar el beneficio, pues aquello compete a Fonvivienda.

Los demás convocados guardaron silencio. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 26 de noviembre de 2015 denegó el amparo deprecado por considerarlo improcedente ante la existencia de otros mecanismos judiciales efectivos para controvertir la resolución n° 521 de 30 de junio de 2015, a través de la cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dejó sin prórroga el subsidio de vivienda reclamado.

Señaló el juez de primer nivel que la parte actora debió activar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que cuestiona, mecanismo con el que pudo solicitar una medida cautelar para que el juez administrativo competente hubiese protegido transitoriamente sus derechos hasta la adopción de la decisión definitiva.

Agregó que en caso de que dicha acción ya no proceda, la tutela sería igualmente improcedente, en razón a la incuria de la peticionaria. III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión anterior, Ingrid Paola Jhonson Cerpa impugna mediante nota que consta al reverso del folio 54. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Por regla general, la jurisprudencia de esta Sala ha estimado improcedente la acción de tutela contra actos administrativos porque estos pueden ser cuestionados mediante el ejercicio de las acciones judiciales previstas por el legislador, y por tratarse de asuntos reservados al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, el presupuesto de subsidiariedad no es absoluto, sino que debe examinarse en cada caso concreto, al punto que es posible que ceda cuando se advierte la vulneración de derechos fundamentales que no pueden ser restablecidos efectivamente mediante las vías ordinarias, pues de no concederse el amparo, se consumaría un daño irreparable.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, se advierte que la inconformidad de la petente tiene su origen en la decisión adoptada mediante la resolución n° 521 de 30 de junio de 2015, por la cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio amplió la vigencia de algunos Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Fondo Nacional de Vivienda, pero dejó por fuera de tal prórroga, el subsidio que le fue otorgado en el año 2011 a través de la resolución n° 950, lo que implicó el vencimiento de dicha dádiva.

Pues bien, debe tenerse en cuenta que la pérdida de vigencia del beneficio obedeció al paso de un período prolongado de tiempo sin que se hiciera efectivo, lo que de ninguna manera puede ser imputable a la favorecida, sino muy por el contrario, fue producto de las vicisitudes contractuales y de las demoras de tipo administrativo que se presentaron en la ejecución del proyecto Villa Melisa; luego, no deviene razonable privar del derecho a una vivienda digna a la tutelante, cuando tanto Comfacor como la Gobernación de Montería sostienen al unísono que la accionante se postuló al subsidio, cumplió los requisitos para acceder a él, agotó todo el procedimiento pertinente y desde el año 2011 se encuentra a la espera de que le adjudiquen la unidad habitacional que le fue prometida.

En un asunto de contornos similares, esta Sala sostuvo[footnoteRef:1]: [1: CSJ - STL275-2016.] Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.

Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.

Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.

En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.

Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.

Informó el ente territorial «que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización», quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio «prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento», listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.

De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.

(…) De esta forma, la decisión de la entidad accionada de no prorrogar el subsidio que confirió a Ingrid Paola Jhonson Cerpa, socava sus garantías de orden superior y además frustra su expectativa legítima de acceder a una vivienda, pues la tutelada sin mayores contemplaciones procedió a derogar tácitamente el subsidio que le otorgó, lo que adicionalmente atenta contra el principio de buena fe que debe imperar en la actuación administrativa e implica un trato discriminatorio para la accionante, ya que mientras a ésta se le tuvo por vencido el subsidio sin ninguna razón, a otras 413 personas se les mantuvo vigente, pese a que también fueron declarados beneficiarios en virtud de la resolución 950 de 22 de noviembre de 2011.

A partir de lo anterior, esta Sala considera que el amparo es procedente, por lo que revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar tutelar los derechos a la igualdad y a una vivienda digna de la promotora, y ordenará a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a ampliar la vigencia del subsidio que le otorgó a Ingrid Paola Jhonson Cerpa a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido por la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, dentro de este trámite y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la igualdad y a una vivienda digna de Ingrid Paola Jhonson Cerpa.

SEGUNDO: ORDENAR a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término máximo de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a realizar las actuaciones necesarias para ampliar la vigencia del subsidio otorgado a la señora Ingrid Paola Jhonson Cerpa, a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 1 3