República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado No. 42200 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL265-2016 Radicación no 42200 Acta no 1 Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil dieciséis (2016). Se pronuncia la Corte sobre la acción de tutela interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA.

I.

ANTECEDENTES La peticionaria presentó acción de tutela en contra de la autoridad judicial accionada, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el «principio de Sostenibilidad Financiera del Sistema Pensional». Para el efecto manifiesta, y en lo que interesa al trámite tutelar, que el señor Eduardo Enrique Bustamante Ramos nació el 9 de noviembre de 1943; que prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desde el 9 de julio de 1960 hasta el 30 de mayo de 1994, siendo su último cargo el de Chofer IV.

Expone que mediante Resolución N° 005069 del 1º de julio de 1994 el Instituto Nacional de Vías le reconoció al señor Bustamante Ramos una pensión de origen convencional temporal, « en la cual impuso un tope de tiempo en el reconocimiento, textualmente de 4 años, 9 meses y 8 días », esto es, hasta el 9 de marzo de 1999; que con posterioridad, y a través del acto administrativo No. 013833 del 25 de noviembre de 1999, Cajanal le concedió la pensión de vejez, condicionada su ingreso a nómina a demostrar el retiro del servicio y el cese del pago de la pensión convencional.

Relata que mediante Resolución N° 27773 del 9 de junio de 2004, CAJANAL negó por improcedente la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez. Expresa que el pensionado inició un proceso ordinario laboral, asunto del cual conoció el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, quien dictó sentencia el 21 de mayo de 2004 y absolvió al Instituto Nacional de Vías –INVIAS de la totalidad de las pretensiones, consistentes en obtener el pago del mayor valor dejado de percibir entre la pensión convencional y la reconocida por CAJANAL; sin embargo, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, condenó al INVIAS al pago de las diferencias causadas entre la pensión de origen convencional que disfrutaba y la legal, ello a partir del 9 de marzo de 1999, determinación con la que desconoció abiertamente el carácter temporal de tal prestación. Indica que en cumplimiento del mentado fallo, mediante Resolución N° 07451 del 23 de diciembre de 2009, INVIAS reconoció y ordenó el pago mensual de forma vitalicia del mayor valor causado en virtud de la pensión convencional.

Aduce que tanto las obligaciones a cago del INVIAS como de CAJANAL le fueron trasladadas, asumiendo la defensa judicial de la primera a partir del 29 de diciembre de 2014 conforme se estableció en el Decreto 2350 de 2014. Así mismo que se agotaron los medios de defensa judicial al alcance de la Unidad, por cuanto para dicha fecha ya había concluido el proceso ordinario y estaba precluído el término para interponer el recurso de revisión; y que el requisito de inmediatez se encuentra superado conforme lo expuesto en la sentencia CC T-835/14, por cuanto la acción, en atención a la sucesión procesal y la necesidad de estudio de la totalidad de expedientes de afiliados y pensionados, se inicia en un término prudencial.

Concluye que la presente acción constitucional tiene la finalidad de preservar el erario, el que está siendo transgredido con la decisión adoptada por la autoridad accionada que se tornan irregular al ordenar el pago de una prestación de forma vitalicia, cuando las partes de manera libre y voluntaria acordaron su temporalidad. Por lo anterior, solicita la tutela de sus derechos fundamentales invocados y, como consecuencia de ello, se deje sin efecto el fallo proferido el 9 de diciembre de 2004 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, ordenando en su lugar que se dicte una providencia ajustada a derecho, en la que se nieguen las pretensiones de la demanda.

Mediante auto del 13 de enero de 2015, esta Sala de la Corte admitió la acción tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas, informar a los demás intervinientes en el proceso que originó la presente acción. Dentro del término de traslado las accionadas solicitaron que se negara el amparo. II. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta que la tutela fue establecida como un mecanismo de defensa judicial, subsidiaria, preferente y sumaria dirigida a la protección inmediata de los derechos fundamentales de los asociados de los abusos de las autoridades y por excepción, de los particulares. Ahora bien, en principio, la acción constitucional puede desplegarse en cualquier momento y aunque si bien no existe una restricción de índole legal respecto de su uso en el tiempo, se ha decantado jurisprudencialmente que en virtud del principio de la inmediatez que rige el impulso de la tutela, su ejercicio deberá efectuarse en un término prudente que proporcione la protección perentoria y urgente de los derechos fundamentales que sean deprecados.

Así, la mora en la utilización de la acción de tutela, la inhabilita como mecanismo inmediato para conjurar la amenaza o violación de los derechos fundamentales, de tal manera que su invocación debe hacerse dentro de un plazo suficientemente razonable para con ello lograr la efectiva protección constitucional como medio expedito y único ante la supuesta trasgresión de los derechos suplicados.

Es por eso que al intentar conseguir la protección constitucional después de transcurridos más de 11 años de ocurrida la presunta vulneración, como quiera que los hechos que motivaron la presentación de esta acción se remiten al 9 de diciembre de 2004, data en la que el Tribunal accionado profirió la sentencia de segunda instancia dentro del referido proceso ordinario laboral, y en la que revocó la del a quo para en su lugar «CONDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS –INVIAS a pagar al señor EDUARDO BUSTAMANTE RAMOS el mayor valor dejado de devengar entre la pensión convencional y la reconocida por Cajanal, a partir del 9 de marzo de 1999 …» (fls. 38 a 41 del cuaderno de tutela), se desconoce el principio de inmediatez tantas veces mencionado, pues esta corporación ha considerado como un plazo prudencial y razonable para hacer uso de esta acción constitucional, el de seis (6) meses luego de proferida la decisión cuestionada o de ocurridos los hechos de los cuales se deriva la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.

En este mismo orden de ideas, es preciso señalar que tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad, porque el Instituto Nacional de Vías -INVIAS no interpuso el recurso extraordinario de casación y mucho menos intentó el recurso de revisión contra dicha decisión judicial, concluyéndose que no agotó los medios judiciales de defensa que se encontraban a su alcance para cuestionar la legalidad del fallo.

Ahora bien, la accionante sostuvo que los requisitos de inmediatez y subsidiariedad deben flexibilizarse y entenderse cumplidos, considerando que la UGPP sólo asumió la defensa judicial de los procesos a partir del 29 de diciembre de 2014, por lo que a pesar de que la sentencia cuestionada data del 9 de diciembre de 2004, el término dentro del cual interpuso la acción de tutela resultaba racional y proporcionado, aunado al hecho de que se trata de una prestación periódica.

Frente al argumento expuesto por la parte actora, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso de similares contornos al que ahora se estudia, pues si bien se hace referencia a la situación acaecida con CAJANAL, sus razonamientos resultan aplicable al presente asunto. Así en sentencia CSJ STL8235-2014, manifestó: Frente al primer argumento, relativo al estado de cosas inconstitucional que se declaró en la sentencia T-068 de 1998, debe precisar la Sala que la Corte Constitucional ordenó que en el término de 6 meses se corrigieran las fallas de organización que afectaban «la pronta resolución de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones».

La decisión se motivó en la necesidad de que se adoptaran medidas tendientes a garantizar que la Caja Nacional de Previsión Social no continuara trasgrediendo sus obligaciones frente a los afiliados. Así mismo, en la sentencia T-1234 de 2008, las medidas que se adoptaron fueron por causa de la incapacidad estructural de la entidad para cumplir los términos legales de respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos. En ese orden, se infiere que si bien es cierto, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional, su finalidad no fue otra que impulsar medidas tendientes a evitar que los derechos fundamentales de los afiliados, pensionados y usuarios de CAJANAL continuaran siendo vulnerados, por la desatención de sus peticiones.

Por tanto, no puede la entidad accionante valerse de este argumento, para justificar las omisiones o falencias que tuvo CAJANAL en la defensa de los procesos judiciales que estaban a su cargo, pues tal aspecto no fue cubierto por el mencionado estado de cosas inconstitucional; debe resaltarse que una cosa era la función de atención y respuesta a los usuarios y otra era la actividad de defensa procesal de la entidad, aspectos éstos que no pueden confundirse para darle los mismos efectos; razón por la que, a juicio de la Sala, no resulta plausible la justificación esgrimida.

Frente al segundo argumento, referente a que sólo hasta el 12 de junio de 2013, la UGPP asumió la defensa judicial de los procesos, la Sala considera que tampoco resulta admisible, pues si en gracia de discusión, se partiese de esa fecha para verificar el requisito de inmediatez, a la fecha de la interposición de esta acción han transcurrido más de 9 meses, superando el mínimo de 6 meses, que esta Corte estima como prudente y razonable para ejercer la acción. En este caso específico, respecto del argumento de que la UGPP solo asumió la defensa judicial de los procesos de INVIAS a partir del 29 de diciembre de 2014, con el cual pretende disculpar la tardanza en la defensa de los derechos presuntamente conculcados, es preciso advertir que no es recibo, porque aun si se tuviere en cuenta dicha fecha para el cumplimiento del requisito de inmediatez, lo cierto es que entre esa data y el 16 de diciembre de 2015, que fue cuando se interpuso el amparo constitucional, transcurrieron más de once (11) meses.

Aunado a todo lo anterior, es preciso indicar que la acción de tutela no resulta procedente, porque la entidad accionante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo, como es acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para atacar la legalidad de los actos administrativos con los cuales dio cumplimiento a las providencias que considera violatorias de derechos fundamentales.

Al respecto esta Sala, en un asunto donde también la UGPP mostraba su inconformidad frente a providencias judiciales que ordenaron la reliquidación de una pensión de vejez, en fallo CSJ STL5239-2015, expresó: Ahora bien, aun cuando se admitiera que el recurso a la constitución fue formulado en tiempo, éste no tiene vocación de prosperidad, pues, una de las principales características de este dispositivo constitucional es su residualidad, que lo convierte en la última herramienta de la que pueda hacer uso una persona para proteger los derechos que cree desconocidos, presupuesto que aquí, se itera, no se encuentra satisfecho.

En efecto, la entidad convocante tiene a su alcance las acciones ordinarias que la ley consagra para efectos de controvertir la resolución UGM 015810 de 31 de octubre de 2011, solicitar su nulidad, e incluso, obtener la suspensión provisional de su propio acto administrativo, en los estrictos términos de la L. 1437/2011, art. 230 y ss. Las acciones contencioso administrativas son idóneas y eficaces para alcanzar el cometido perseguido por la actora, que no es otro que obtener la invalidez de la resolución citada a través de la cual se dio cumplimiento a los fallos que tilda de «irregulares», para lo cual el Legislador ha previsto la vía descrita en el art. 97 ibídem:

ARTÍCULO

97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. De ahí, se tiene que la parte interesada puede hacer uso de los mecanismos legales y acudir a la jurisdicción correspondiente para que se dirima la controversia por medio del agotamiento de las formas propias del proceso que la Ley ha consagrado.

En cuanto al argumento planteado por la parte actora acerca de la existencia de un perjuicio irremediable al erario que, en su sentir, justificaría la intervención excepcional del juez de tutela y que tornaría inocuo el agotamiento de la vía ordinaria, dado el perjuicio que se le ocasiona al patrimonio del Estado al pagar una pensión más elevada a la que tiene derecho el particular, debe resaltar la Sala que tal planteamiento entraña un debate jurídico que no puede ser ventilado en esta sede ius fundamental, además que tal situación no implica per sé que deban tomarse medidas impostergables y de extrema urgencia, pues aquel, puede ser restablecido eventualmente, si así se llegase a probar en el curso del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa.

De este modo, el amparo deprecado no puede prosperar, ni siquiera como mecanismo transitorio, ya que corresponde a la entidad competente y a la jurisdicción contenciosa administrativa, determinar, con apego a la Ley que gobierna el asunto, si le asiste o no razón a la accionante respecto de la revocatoria de su propio acto administrativo, pues está claro que lo que se encuentra en discusión es si la resolución n° UGM del 31 de octubre de 2011 es o no legal, punto que no puede entrar a decidir de fondo el juez constitucional en sede de tutela, pues ello implicaría una usurpación a las competencias de quien por ley ha sido designado para ello.

En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, no hay lugar a conceder el amparo constitucional implorado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR por los motivos expuestos, la acción de tutela interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 9