CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 11001-02-03-000-2024-04991-01 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL2617-2025 Radicación n.° 11001-02-03-000-2024-04991-01 Acta 4 Bogotá D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el MUNICIPIO DE BAJO BAUDÓ contra la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2024 por la Sala de Casación Civil, Rural y Agraria de esta Corporación, dentro de la acción de tutela que promovió el recurrente contra la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE QUIBDÓ y el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE ISTMINA, trámite al cual se vinculó a las demás partes e intervinientes dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 273613103001200800442-01 I.
ANTECEDENTES El gestor del presente mecanismo lo promovió con el fin de obtener la protección sus derechos fundamentales al «debido proceso y seguridad jurídica», presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales convocadas. Del escrito de tutela y la documental aportada al plenario, en lo que interesa al trámite, se extraen los siguientes hechos relevantes: Ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía Solano, la A.R.S. Asociación Mutual de Barrios Unidos de Quibdó promovió demanda ejecutiva en contra del aquí accionante, en la que pretendió obtener el pago del saldo insoluto de los contratos No. 437 y No. 70076-1.
Proceso en el que la autoridad judicial el -9 de diciembre de 2004- libró mandamiento en favor de la ejecutante por el valor de $193.612.555, siendo suspendido el trámite con posterioridad el 27 de junio de 2005, por cuanto se allegó un acuerdo de pago al plenario. Luego, el 8 de octubre del 2007, el despacho decretó el embargo del 28% de la cuenta bancaria denominada «Propósitos Generales», de la cual es titular el ente ejecutado.
Ulteriormente, por auto de 25 de julio de 2008, en cumplimiento del Acuerdo PSAA07-4298 de 2007, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, el despacho remitió el expediente al Juzgado Civil del Circuito de Istmina, que, en últimas reactivó el proceso el 16 de enero de 2023, por cuanto el término establecido en el acuerdo de pago se encontraba vencido.
El 5 de julio de 2023, la autoridad judicial ordenó seguir adelante con la ejecución por el total de las obligaciones relacionadas en el mandamiento de pago, comoquiera que «el mandamiento de pago fue notificado personalmente, según constancia secretarial el 13 de diciembre de 2004, al señor JOSE ELEIGIO MOSQUERA TORRES, en calidad de alcalde municipal, sin que se propusieran excepciones o recurso».
Por memorial allegado el 12 de julio de 2023, la Asociación solicitó medidas cautelares, de manera que, con ocasión a ello, el 2 de agosto siguiente el despacho decretó como medidas de embargo y retención el «30% de los dineros que el Municipio de Bajo Baudó, tenga o llegue a tener en sus cuentas» por concepto de: i) «recursos provenientes del Sistema General de Participación, correspondiente únicamente al porcentaje del RUBRO A LA SALUD»; ii) «Impuesto de Industria y Comercio, Impuesto Predial e Impuesto Predial de Territorios Colectivos de Comunidades Negras, Impuesto Resguardo Indígenas, Impuesto Alumbrado público […]»; iii) «las Cuentas denominada SISTEMA GENERAL DE PARTICIÓN – SECTOR SALUD»; y iv) el remanente que se generara de los procesos judiciales tramitados ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina bajo radicados No. 273613103001200800031-00 y 273613103001201400056-00.
Y, por último, aprobó la liquidación del crédito por cuantía de $1.233.558.637. Inconforme con lo anterior, el Municipio ejecutado interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, habida consideración de que el juzgador no tuvo en cuenta la suspensión del proceso, término durante el cual no se causaron intereses, sustento al que agregó, que tampoco era posible decretar las medidas de embargo sobre los recursos provenientes de los impuestos prediales, de los resguardos indígenas y del alumbrado público, por ser estos inembargables.
Por lo que, a su turno, presentó -solicitud de control de legalidad-, puesto que a su juicio el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina carecía de jurisdicción y competencia para conocer del asunto. Al resolver el recurso, por auto de 25 de septiembre de 2023, el juzgado cognoscente no repuso el proveído impugnado y concedió la apelación para ante la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, magistratura que, al resolver, el 11 de septiembre de 2024 modificó el numeral tercero del auto «en el sentido que no se decretará el embargo y retención de los dineros que por concepto de impuesto de alumbrado público percibe el municipio de Bajo Baudó» y confirmó en lo demás. El accionante censuró que con el trámite impartido se incurrieron en varias vías de hecho, dado que, en su sentir, el despacho judicial carecía de competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, de manera que el competente para conocer el proceso era el juez administrativo según lo consagrado en los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011.
Sostuvo que el título base de la ejecución no contenía una obligación clara, expresa y exigible, ya que los contratos presentados con la EPS Asociación Barrios Unidos de Quibdó, para que pudieren ser tenidos como título ejecutivo era necesario que estuvieran acompañados por otros documentos. Manifestó, que las providencias sobre las cuales solicita el presente amparo constitucional son las siguientes: i) respeto a la emitida por el Juzgado Promiscuo de del Circuito de Bahía Solano sería el pronunciamiento del -8 de octubre de 2007- que decretó el embargo del 28% de la cuenta bancaria denominada «Propósitos Generales» y, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina, las emitidas el -5 de julio de 2023- que ordenó seguir adelante con la ejecución, la proferida el -2 de agosto de 2023- en donde el despacho decretó medida de embargo y retención y la adiada el -25 de septiembre de 2023- en la que juzgado cognoscente no repuso el proveído impugnado y concedió el recurso de apelación. ii) respecto a las actuaciones surtidas ante el Tribunal Superior sería el auto del -11 de septiembre de 2024- que modificó el numeral tercero del auto apelado respecto a una sola medida cautelar y confirmó en lo demás. Con base en tales supuestos fácticos, solicitó se deje sin efecto el auto de -9 de diciembre de 2004- proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina, que libró mudamiento ejecutivo y, en consecuencia, «se revoquen y dejen sin efectos las demás decisiones proferidas dentro del proceso ejecutivo» y, en el caso de haber sido embargadas las cuentas, se proceda con la liberación de estas y la devolución de los dineros.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La presente acción fue radicada el 8 de noviembre de 2024 y, luego de ser inadmitida y subsanada la demanda, por auto de 22 del mismo mes y año, la Sala Civil, Agraria y Rural de esta Corte admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los estrados convocados y demás vinculados e intervinientes, para que ejercieran su derecho de defensa.
Dentro del término concedido, la Sala Única del Tribunal Superior de Quibdó manifestó que no incurrió en irregularidad alguna con la que se pudieran ver afectados los derechos fundamentales invocados por la tutelante. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina luego de realizar un recuento de las actuaciones surtidas en esa instancia, informó que aún se encuentra «pendiente de dar trámite a la solicitud de control de legalidad presentada el 7 de septiembre de 2024, por quien fungió apoderado judicial del ejecutado».
Por último, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó la concesión del presente resguardo al considerar que se encuentran acreditadas varias vías de hecho como los son: i) el defecto orgánico, en tanto que la jurisdicción ordinaria no es la competente para conocer procesos ejecutivos derivados de la ejecución de contratos estatales; ii) defecto fáctico, debido a que los documentos objeto de cobro no cumplen con los requisitos sustanciales para ser considerados un títulos ejecutivo; y iii) defecto sustantivo, por la inembargabilidad de recursos a los cuales no les aplican las excepciones.
No se aportaron pronunciamientos adicionales dentro del término concedido para tal efecto. Surtido el trámite de rigor, por sentencia de 4 de diciembre de 2024, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional de primer grado negó el amparo incoado luego de considerar que: i) frente a los autos dictados el 9 de diciembre del 2004 y 5 de julio del 2023, por los Juzgados Promiscuo del Circuito de Bahía Solano y el Primero Civil del Circuito de Istmina, consideró que la tutela no cumplía con los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, por cuanto entre las fechas de las providencias y la formulación de la tutela trascurrieron más de 6 meses y el gestor omitió interponer recursos en contra de las mentadas providencias.
A lo que agregó, que aún si se flexibilizaran los requisitos generales de procedencia, la Sala tampoco podría adelantar el estudio de tales críticas por cuanto el 7 de septiembre de 2023 la parte solicitó control de legalidad bajo los mismos argumentos que hoy se elevan, solicitud que a la fecha no había sido resuelta, por lo que sería prematuro pronunciarse al respecto. ii) en cuanto a los reproches endilgados a las medidas cautelares decretadas, advirtió que si bien se habían proferido distintas providencias el – el 8 de octubre del 2007, el 02 de agosto y el 25 de septiembre del 2023-, lo cierto era que el debate sobre el decreto fue dirimido en auto del 11 de septiembre de 2024 por parte del Tribunal Superior, decisión que finalmente, al ser estudiada consideró era razonable al margen que se compartiera o no. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó, y en sustento de ello, adujo que, respecto al requisito de inmediatez, el mismo se cumplía ya que existían otras circunstancias que habilitaban ejercer la presente acción a pesar de que hubiesen transcurrido más de seis meses desde la ocurrencia de los hechos, como lo era que la vulneración de los derechos era permanente en el tiempo.
Ahora, que en relación con la subsidiariedad reprochó que por parte del municipio se contaron en sus debidos momentos procesales con los mecanismos necesarios para atacar las decisiones que se adoptaron por las autoridades judiciales, por lo que se realizaron todas las actuaciones pertinentes dentro del proceso ejecutivo para que la medida fuera revocada.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Previo a resolver la cuestión planteada, esta Sala se permite precisar que se hará un estudio únicamente de los reparos de la acción de tutela, toda vez que, el impugnante expresó los motivos de inconformidad con el fallo de primer grado, los que principalmente se enfilan hacia el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, respecto de las providencias del 9 de diciembre de 2004 que libró mandamiento de pago y la emitida el 5 de julio de 2023 que ordenó seguir adelante con la ejecución. Luego entonces, al respecto la Corte Constitucional desarrolló una doctrina sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, orientada a procurar un equilibrio entre dos elementos fundamentales del orden constitucional: la primacía de los derechos fundamentales y el respeto por los principios de autonomía e independencia judicial.
El Alto Tribunal Constitucional en sentencia CC SC-590-2005, buscó hacer compatible el control de las decisiones judiciales por vía de tutela, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judiciales y seguridad jurídica; para ello, identificó algunos requisitos específicos que se deben cumplir para que proceda la tutela en contra de providencia judiciales, que los dividió en requisitos formales de procedibilidad y causales especiales de procedencia. Indicó, específicamente, que antes de examinar si se incurrió en alguna de las causales de procedencia, es decir, en un defecto específico, se debe constatar el cumplimiento de los siguientes requisitos formales de procedibilidad, a saber: (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional;
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales;
(v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible y (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela. De esta manera, cumpliendo lo adoctrinado por el precedente constitucional se analizará si, en el presente caso, tal y como dijo el convocante en su escrito impugnativo, los mencionados requisitos se cumplen, empezando con el de inmediatez.
Si bien, la acción de tutela no tiene un término de caducidad, por vía jurisprudencial se ha definido que ese requisito es, a la vez, un principio consustancial a la protección que brinda la acción, que debe regir su ejercicio y que, en tal contexto, la petición de amparo debe presentarse dentro de un tiempo adecuado y razonable que resulte acorde con las medidas perentorias y urgentes que demandan los derechos fundamentales cuya salvaguarda se requiere.
Tratándose de tutelas contra providencias, la Corte Constitucional ha establecido que el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez debe ser más exigente, pues permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia, puede afectar el principio de seguridad jurídica y el de cosa juzgada.
No obstante, la Alta Corporación también ha establecido que ese presupuesto puede flexibilizarse si la tardanza en el ejercicio de la tutela estuvo mediada por circunstancias jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, tales como la existencia de una situación de debilidad manifiesta, interdicción, incapacidad física, minoría de edad u otra en la que se halle el actor.
Frente al particular, entre otras, en sentencias CC SU-108-2018, explicó que el juez debe analizar si se presenta alguna de las siguientes circunstancias: (i) La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. […] (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que 'el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
En el asunto bajo estudio, tal y como lo manifestó el a quo constitucional los pronunciamientos que se reprochan datan del -9 de diciembre de 2004- y -el 5 de julio de 2023- en donde se libró mandamiento de pago y que ordenó seguir adelante con la ejecución. Mientras que la acción de tutela fue promovida el 8 de noviembre de 2024, lo que significa que, entre las fechas anteriores y la interposición del mecanismo residual, transcurrieron más de 6 meses, inclusive, años, término que supera el tiempo razonable establecido por esta Colegiatura para la promoción de la acción de amparo.
Asimismo, se resalta que ni en el escrito de tutela ni en el acervo probatorio se identificó la ocurrencia de un hecho que configurara fuerza mayor o caso fortuito que impidiera la presentación de la acción de tutela en un término razonable. Por otra parte, en cuanto al cumplimiento del requisito de subsidiaridad exige que, previa la promoción de la acción de tutela, las partes agoten las herramientas jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, si estiman que persiste la vulneración, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida.
Por eso el uso de la acción constitucional es excepcional y debe analizarse según las circunstancias particulares de cada caso. Así, la razón de ser del requisito de subsidiaridad no es otra que la de equilibrar la discusión jurídica entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de instrumentos idóneos, puesto que los procedimientos, en cada una de las disciplinas del derecho, tienen como finalidad otorgar la salvaguarda a los interesados para exponer sus argumentos y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución Política; en otras palabras, ese carácter supletorio o residual obedece, específicamente, a la necesidad de preservar las competencias jurisdiccionales y la organización procesal, en consonancia con los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, escenarios en los que tiene cabida igualmente la salvaguarda de derechos de naturaleza constitucional, inclusive los denominados fundamentales, como quiera que uno de los fines esenciales del estado es «garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución» (Art. 2° CP).
De esa manera, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional dejó claro que, si la acción de tutela no se presenta con apego estricto al principio de subsidiariedad, se estaría desconociendo: (i) que el proceso ordinario ha sido dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle, así como para proteger derechos fundamentales;
(ii) la autonomía e independencia de las autoridades judiciales y (iii) los principio de cosa juzgada y seguridad jurídica. Se sigue de lo expuesto, que en el caso que ocupa la atención de la Sala, es claro que respecto al presente requisito igualmente le asiste razón a la homóloga Sala Civil al concluir que en el mismo no se satisface el presupuesto de subsidiariedad, pues, de considerar que se cometió alguna arbitrariedad con los autos reprochados, cierto es, que este tuvo a su alcance los correspondientes recursos contras las mentadas providencias, pero, por el contrario, no se observa que haya agotado el mecanismo defensivo ante el funcionario judicial, pues tanta así fue la omisión de la parte, que se denota del plenario que ni siquiera presentó excepciones de mérito en el término de traslado de la demanda, así como tampoco atendió el requerimiento realizado sobre el cumplimiento del acuerdo de pago.
Por lo que se infiere que la presente queja constitucional se formula no solo como remedio para enmendar su propio descuido, sino también como alternativa judicial para obtener la resolución de su caso, proceder que de ocurrir desbordaría los cimientos de instituciones de gran relevancia como la seguridad jurídica, usurpando de paso la competencia de quien fue designado por el legislador para dirimir la discusión jurídica planteada, finalidad que está lejos de adecuarse al objetivo de la tutela.
Lo anterior resulta suficiente para confirmar la decisión impugnada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. SCLAJPT-12 V.00 4 SCLAJPT-12 V.00