PAGE Radicación n.° 71085 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL2606-2017 Radicación n.° 71085 Acta 06 Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por los accionantes, contra la decisión del 14 de diciembre de 2016 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, dentro de la acción de tutela interpuesta por los Procuradores Judiciales 102 y 103 Penales II, quienes actúan como «responsables de la Agencia Especial n.° 13839 ordenada por el Procurador General de la Nación para el seguimiento al cumplimiento de lo establecido en la Ley 1709 del 2014 y en lo ordenado a través de las sentencia de tutelas T-388 del 2013 y T-762 del 2015 […] y de la Directiva N.° 001 del 09 de marzo de 2016», con el objetivo de verificar los derechos fundamentales y colectivos de las personas privadas de la libertad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA).
I.
ANTECEDENTES Clara Daysi Ubaque Roa y Edgar Alfonso Sáenz Alfaro, en calidad de Procuradores Judiciales 102 y 103 Penales II, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la salud, dignidad humana, y vida digna de los reclusos del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA), presuntamente vulnerados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Salud y Protección Social, Consejo Directivo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, Fiduprevisora, Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, Dirección General del INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios USPEC.
Refirieron que el Procurador General de la Nación a través de la Directiva n.° 001 del 9 de marzo de 2016 y la Agencia Especial n.° 13839 del 7 de abril del mismo año, dispuso realizar las intervenciones que fueran necesarias ante las autoridades administrativas, carcelarias y judiciales del departamento del Tolima, con miras al cumplimiento de lo establecido en la Ley 1709 de 2014 y a lo ordenado en las sentencias de tutela T-388 del 2013 y T-762 del 2015, y verificar los derechos de las personas privadas de la libertad; que en cumplimiento a dicha orden se han realizado varias visitas de seguimiento al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA), evidenciando de manera reiterada la falta de suministro de medicamentos básicos para la atención de urgencia dentro del penal.
Así como demora o ausencia en la entrega de estos a pesar de haber sido prescritos por los profesionales de la salud, circunstancia que genera grave y prolongado sufrimiento en los internos con diferentes padecimientos de salud; que el 24 de noviembre de 2016 la Procuraduría Regional del Tolima, en cabeza de su titular, realizó visita de seguimiento al establecimiento carcelario en la que observó serias irregularidades en el suministro de medicamentos y encontró 3645 solicitudes represadas, que la situación se ha hecho evidente con la información recaudada al interior del penitenciario ya que los reclusos no cuentan con interlocutor frente a la Fiduprevisora o las entidades contratadas para la entrega de los insumos, con el fin de que les solucione el problema; que a la fecha no se ha hecho entrega de las medicinas para el tratamiento de enfermedades crónicas, de alto costo, urgencias vitales y enfermedades generales con lo que se generó una emergencia carcelaria; que la Corte Constitucional en sentencias T- 388 de 2013 y T- 762 de 2015, declaró el estado de cosas inconstitucionales en el sistema carcelario en las que se impartieron órdenes concretas y complejas relacionadas con la prestación del servicio de salud de la población privada de la libertad; que esta emergencia se presenta a nivel nacional por la falta o deficiente suministro en los medicamentos y tratamientos requeridos; que se requiere de una acción inmediata para evitar un perjuicio irremediable de los que padecen las enfermedades y deben soportar padecimientos innecesarios, lo que puede generar en deterioro de la salud y poner en riesgo la vida de los internos. Por lo anterior solicitó se ordene a las accionadas la prestación continua, integral y eficiente de los servicios de salud de las personas privadas de la libertad.
(fols. 46 a 53) I. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 7 de diciembre de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, el INPEC adujo que la Ley 1709 de 2014 creo un nuevo esquema para la prestación del servicio en salud de la población privada de la libertad, que esa operatividad le fue asignada al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, y que esta actuará a través del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, siendo esta última la encargada de la contratación de los prestadores del servicio de salud ya sean privados, públicos o mixtos para la atención intramural o extramural, de baja, mediana y alta complejidad; que ese Instituto no tiene competencia para contratar prestadores del servicio de salud y tampoco para prestarlo de manera directa.
(fols. 70 a 74) Por su parte la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Consejo Directivo del Fondo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad, dijo que: […] es función de esta cartera efectuar el seguimiento y evaluación del impacto de las normas y directrices que regulan la operación y funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, atendiendo la finalidad del mismo […[ puede afirmarse que todas las cuestiones relacionadas con el tema de condiciones de la prestación de servicios al interior de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, incumbe única y exclusivamente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, sin que este Ministerio pueda intervenir en asuntos que claramente no son de su competencia, en la medida que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, pese a estar adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, cuenta con personería jurídica y con un patrimonio propio reconocido por la ley.
(fols. 89 a 96) La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA) y Fiduprevisora, contestaron después de proferido el fallo de primera instancia (fols. 33 a 39) La Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2016, negó el amparo solicitado para lo que consideró que: […], advierte la Sala que no se pretende desconocer el déficit de medicamentos que presenta el Establecimiento Carcelario y Penitenciario del Municipio de Ibagué “COIBA”, pues, incluso, la precaria situación sobre el sistema de salud dentro de los Establecimientos Carcelarios fue reconocida por la Corte Constitucional en las sentencias estudiadas previamente, en donde enseñó en concreto que: […] No obstante, corresponde enfatizar que la problemática carcelaria y penitenciaria del país, estudiada y diagnosticada por la misma Corte Constitucional, impide que las entidades competentes, tales como el INPEC, Establecimiento Carcelario y Penitenciario del Municipio de Ibagué “COIBA” o USPEC, cumplan las disposiciones legales que protegen los derechos fundamentales de los reclusos.
Tal es así que, como se reseñó, actualmente se presenta en las prisiones y en el Sistema Penitenciario y Carcelario un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) que impide a la Sala emitir órdenes como las que solicitan los accionantes, pues, la satisfacción de los derechos fundamentales de los internos, se ha visto impedido, precisamente, por la configuración del Estado de Cosas Inconstitucional.
(fols. 97 a 101) II. IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, los representantes del Ministerio Público, la impugnaron; para lo cual reiteraron lo dicho en el escrito inicial y agregaron que, en relación con los medicamentos e insumos medicoquirúrgicos, el «6 de abril pasado» Cafam envió el pedido de estos pero llegó incompleto, que: […] no hay regente de farmacia ni auxiliar de farmacias contratadas por lo que solo funciona un único punto de farmacia en el bloque 5 y fue necesario disponer de un auxiliar de enfermería y medio tiempo de un higienista oral para el manejo del servicio farmacéutico. […] Tenemos 252 pacientes diagnosticados con hipertensión arterial, 61 con diabetes, 18 pacientes con diabetes insulinodependiente, 12 con enfermedades respiratorias crónicas y 19 con epilepsia que viene recibiendo los controles de manera normal, sin embargo en algunos casos han visto interrumpido su tratamiento farmacológico debido a la insuficiencia de los medicamentos enviados por el nuevo proveedor. […] 28 internos Diagnosticados (sic) VIH desde el pasado 21 de Enero (sic) no reciben medicamentos ni atención integral y especializada para su patología. El 6 de abril lleg[ó] TARV incompleto ABACAVIR/LAMIVUDINA y ATAZANAVI quedando pendientes los demás solicitados […] Por lo anterior, solicitan el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, vida y salud de las personas recluidas en el establecimiento COIBA, derechos que son intocables «sin que por ninguna razón jurídica sea viable bajo el pretexto del cumplimiento de régimen disciplinario o drástica limitación de derechos fundamentales encaminados a lograr la resocialización de los reclusos, las medidas disciplinarias pueden llegar a constituir un trato cruel, inhumano o degradante».
(fols. 280 a 291) III. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Para desatar la impugnación propuesta, nos remitimos a lo dicho por esta Corporación en un caso parecido al que nos ocupa, en sentencia STL6730-2016, del 18 de mayo de 2016, radicado n.° 66063: Procederá la Corte a desatar el recurso de alzada, principiando por destacar que si bien existe un estado de cosas inconstitucional respecto de las condiciones de las cárceles del país que actualmente se encuentran afectadas por altos niveles de sobrepoblación e insalubridad, debe precisarse que dicha problemática únicamente se conjura mediante la creación de nuevos centros de reclusión y la implementación de una política criminal que favorezca la descongestión de los centros de detención, medidas que no pueden adoptarse vía tutela, no sólo por la falta de competencia del juez constitucional en tales esferas, sino porque la solución implica un esfuerzo mancomunado de quienes conforman el sistema penitenciario y una considerable afectación al presupuesto del Estado, que se encuentra regido por el principio de legalidad del gasto público y, por tal motivo, no es factible disponer de él en este escenario ius fundamental.
Así las cosas, dado que la construcción adecuación y mantenimiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios sólo es posible mediante acciones conjuntas entre el INPEC, el USPEC, el Gobierno Nacional y los entes territoriales, lo cual puede tomar un tiempo considerable, acompaña la Sala las consideraciones del Tribunal que lo llevaron a abstenerse de emitir órdenes relacionadas con el traslado de internos a otros centros de reclusión, pues tales lugares se encuentran en similares condiciones de sobrecupo que el Coped «El Pedregal», además que ello agravaría la problemática de otro correccional y generaría un efecto dominó que, de ninguna manera, puede avalar esta Sala, máxime cuando no puede promoverse el beneficio de algunos internos, a expensas del correlativo perjuicio de otros, que ostentan iguales derechos y padecen similares condiciones de hacinamiento. […] Sobre este tema debe decirse que ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional al señalar la necesidad de otorgar a la población carcelaria un trato digno, dada su especial condición de sujeción frente al Estado y a que «las personas privadas de la libertad, bien lo sean en cumplimiento de una detención preventiva o en cumplimiento de una condena por sentencia judicial, están a cargo directamente del Estado, lo que genera una relación especial entre los internos y las autoridades.
La Corte Constitucional ha sostenido entonces, que los internos se encuentran vinculados con el Estado por una especial relación de sujeción, que consiste en que éste puede exigirles dentro del establecimiento carcelario reglas mínimas de conducta para preservar el orden y la seguridad carcelaria, siempre y cuando estas medidas sean razonables y proporcionales.
Correlativamente el Estado debe garantizarles a los internos el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que no han sido suspendidos y el disfrute parcial de los que han sido restringidos» (C.Const., T-764/2012). Así, encuentra esta Sala que los retenidos al quedar bajo la tutela del Estado, pueden exigir de los establecimientos de reclusión y demás autoridades competentes, el respeto de sus derechos fundamentales, pese a las restricciones que resultan inherentes al cumplimiento de las medidas privativas de la libertad que les han sido impuestas y al margen de la crisis carcelaria que afronta el país, pues así lo establece la Constitución, el derecho internacional y la legislación interna, caso del art. 3º C.P.P., cuando expresa que « toda persona a quien se le atribuya la comisión de un hecho punible, tiene derecho a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano», y el art. 408 del mismo compendio que establece a favor de las personas privadas de la libertad el derecho a «recibir en el lugar de reclusión un tratamiento acorde con el respeto de los derechos humanos, como los de no ser víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos».
Descendiendo al caso que nos ocupa, tenemos que el derecho reclamado por los procuradores de los detenidos, es el fundamental a la salud, el que posee una relevancia constitucional especial, en la medida que se encuentra estrechamente relacionado con el derecho a la vida y a la dignidad humana y requieren un tratamiento especial en procura de su protección por parte del Estado; por ello las entidades que tienen a su cargo la prestación de estos servicios para la población privada de la libertad, no pueden sustraerse de cumplir su obligación y menos perder de vista los principio rectores del Sistema Integral de Seguridad Social.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-127 de 2017: El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo.
De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
Y siguió diciendo: Esta Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos reales. En palabras de la Corte, “los afiliados no deben ver afectados sus derechos fundamentales por la negligencia y falta de previsión de la entidad prestadora del servicio de salud, como tampoco pueden asumir por cuenta de la imprevisión administrativa la obligación de desarrollar una serie de procedimientos con el fin de obtener autorización para el suministro de medicamentos o tratamientos médicos que requieran con urgencia o con ocasión de una enfermedad ruinosa o catastrófica”.
En esa medida, la liquidación de la EPS Caprecom no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población privada de la libertad a los servicios de salud. Lo mismo sucede con la introducción del nuevo modelo de atención en salud, con mayor razón si se tiene en cuenta que el mismo fue creado con el propósito de superar la crisis de salubridad y de acceso al sistema de salud en el sector carcelario.
Por ese motivo, su implementación debe ser gradual, de tal forma que durante el proceso de transición la prestación de los servicios de salud no sufra traumatismos ni se vea limitada de manera injustificada. 1.1. Con todo, las personas privadas de la libertad, que de por sí están sujetas a bastantes limitaciones para acceder a los servicios de salud con la misma facilidad que lo haría otra persona que no se encuentre en esa condición, no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa ni los cambios de las autoridades competentes de asumir la prestación de ese servicio.
Las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, concederá la protección del derecho fundamental a la salud de la población privada de la libertad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA) y ordenará a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- como entidad sobre la cual recae la obligación principal de prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad y al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privada de la Libertad (PPL) para que de manera inmediata inicie las actuaciones que correspondan, a través de la EPS que esté prestando el servicio de salud en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario señalado, a fin de que se garantice la atención integral y necesaria en salud de la población carcelaria y suministre los medicamentos y el tratamiento médico necesario para las patologías que los aquejan.
De igual forma, se ordenará a la dirección del referido Establecimiento Penitenciario y Carcelario que disponga de lo necesario para que a la población carcelaria les sea prestado el servicio de salud de manera oportuna, adecuada y eficaz; en atención a que los reclusos no pueden verse afectados por decisiones administrativas o cambio de las autoridades competentes y encargadas de asumir la prestación de ese servicio.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela impugnado, y en su lugar se CONCEDE el amparo del derecho fundamental a la salud de la población privada de la libertad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA). En consecuencia se ORDENA a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, como entidad sobre la cual recae la obligación principal de prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad y al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privada de la Libertad (PPL), para que de manera inmediata inicien las actuaciones que correspondan, a través de la EPS que esté prestando el servicio de salud en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario señalado, a fin de que se garantice la atención integral y necesaria en salud de la población carcelaria, y suministre los medicamentos y el tratamiento médico necesario para las patologías que los aqueja.
De igual forma, se ORDENA a la Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Ibagué (COIBA), que disponga de lo necesario para que a la población carcelaria le sea prestado el servicio de salud de manera oportuna, adecuada y eficaz, en atención a que los reclusos no pueden verse afectados por decisiones administrativas o por cambio de las autoridades encargadas de asumir la prestación de ese servicio.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN � Sentencia T-681 de 2014.
Sobre este asunto pueden consultarse además las sentencias T-170 de 2002, T-270 de 2005, T-169 de 2009, T-194 de 2010, entre otras. PAGE 2