República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 64431 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL2461-2016 Radicación n.° 64431 Acta 6 Bogotá, D.C. veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por FABIÁN ENRIQUE GRANADOS CODINA contra la sentencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA, dentro de la acción de tutela que promovió contra LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR y MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA.

I.

ANTECEDENTES El promotor instauró la acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la CONSULTA PREVIA y a la « libre determinación, participación de las comunidades indígenas », presuntamente vulnerados por las accionadas. Expuso que en Colombia existen 56 áreas protegidas por el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, las cuales son administradas por la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia.

Indicó que el 4 de junio de 2013, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asocio con la referida Unidad Administrativa, expidieron la Res. 531/2013 por medio de la cual se adoptaron directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Cuestionó que para la expedición del acto administrativo no se agotó el procedimiento de la consulta previa a las comunidades originarias que habitan los territorios comprendidos por dicho sistema.

Afirmó la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que se presentó con el fin de « cesar los efectos de la Resolución, norma que está rigiendo y cuyas medidas se están ejecutando como si tuvieran plena validez y vigencia jurídica, aun cuando se omitió el procedimiento de consulta a las comunidades originarias». Con base en los anteriores hechos, el accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y para su efectividad, pretendió que se deje sin valor y efectos la Res. 531/2013 por medio de la cual se «adoptan las directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales» expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de manera conjunta con la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, por no haberse cumplido con la consulta previa de las comunidades ordinarias que habitan territorios comprendidos dentro de las áreas protegidas por dicho sistema.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 12 de noviembre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas. La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, manifestó que en el presente caso el accionante no cuenta con legitimación para actuar, toda vez que no acreditó la calidad de agente oficioso de las comunidades tradicionales de la nación, quienes están conformadas por asociaciones legalmente constituidas.

Agregó, que el petente no demostró que forme parte de alguna de las etnias tradicionales. Respecto del contenido de la Res. 0531/2013, informó que no estaba sujeto al procedimiento de consulta previa, toda vez que era un instrumento de planificación y ordenamiento de cada área protegida y, contrario a ello, es el plan de manejo, el que debe y será objeto de dicho trámite ante las comunidades étnicas específicas que hacen uso y habitan el área correspondiente, al ser este el instrumento que las afectaría directamente.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, indicó que el accionante no demostró la condición de miembro de alguna de las comunidades originarias que se vean afectados o amenazados con la expedición del acto administrativo que se pretende dejar sin efectos. Refirió que el acto administrativo « en ningún momento (…) limita el derecho de participación de las comunidades étnicas en lo relacionado con el derecho fundamental de la consulta previa, sin que por el contrario reitera que en cumplimiento del deber constitucional, la autoridad ambiental que desee realizar procesos de ecoturismo, deberá en el marco del plan de manejo determinar si las comunidades pueden resultar afectadas (positiva o negativamente), y en ese momento deberá surtir el mecanismo de la consulta previa atendiendo los lineamientos que se han establecido en la normatividad y jurisprudencia vigente».

La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en providencia de 26 de noviembre de 2015, negó el amparo invocado. Para arribar a tal determinación, consideró que el petente no demostró el interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo constitucional, toda vez que no es miembro o representante de ninguna comunidad indígena o grupo étnico.

En lo atinente a la consulta previa, expuso que es un derecho fundamental que tienen las comunidades originarias cuando se adoptan medidas administrativas, legislativas o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, en aras de garantizar su derecho a la participación, integridad cultural, social y económico.

Para tal efecto, procedió a realizar un estudio al contenido de la Res. 0531/2003 y concluyó que tal acto administrativo: (…) establece de acuerdo a la normatividad que en Colombia se (sic) regulan las actividades permitidas en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de manera general y abstracta [,] las directrices que se deben adoptar para la planificación y el ordenamiento de cualquier actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en ningún momento el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia, está adoptando medidas legislativas y administrativas, o está realizando proyectos, obras o actividades dentro de territorios habitados por determinada comunidad indígena o grupo étnico, es decir que la citada resolución no especifica o determina en qué parque nacional o qué tipo de proyecto se va a ejecutar.

Y el parágrafo del artículo 4 de la Resolución No 0531 de 2013, señaló que la aplicación de las directrices establecidas en la resolución se materializará para cada área del Sistema de Parques en el proceso de formulación y ajustes de los respectivos planes de manejo en las áreas que cuenten con presencia de comunidades indígenas, negras o raizales, o las que hagan uso regular o permanente de los recursos naturales, para ello deberá hacerse la consulta previa (…).

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión el petente la impugnó, para lo cual indica que la Corte Constitucional ha considerado que « los derechos de las comunidades indígenas pueden ser defendidos por sus dirigentes o sus miembros, puesto que estos gozan de legitimidad para reclamar en sede de tutela la protección de los derechos fundamentales de los cuales goza su comunidad.

Así mismo ha admitido que pueden hacerlo organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo ». Agrega el impugnante que lo pueden hacer «incluso, terceros cuando los hechos así lo demanden». Refiere que el art. 10 del D.2591/1991 facultó al agente oficio para representar a quienes no estén en condiciones de promover su propia defensa.

Por otra parte, expone que en la Res. 531/2013 se « establecieron las condiciones para la planificación, ordenamiento y manejo de actividades ecoturísticas y las condiciones para el desarrollo de la tales actividades en el Sistema de Parques Nacional Naturales, a pesar de tratarse de una resolución que, como se desprende de su propio contenido, condiciona el desarrollo de actividades dentro de su territorio y en consecuencia las afecta sustancial y directamente ».

Manifiesta que el referido acto administrativo « afecta directamente elementos que conforman la identidad particular de las comunidades ordinarias que habitan en territorios que hacen parte de los parques naturales, en tanto (i) reglamenta las condiciones de desarrollo de la actividad ecoturística (artículos 3, 5 y 6), lo que implica la explotación de los recursos naturales, principalmente el suelo y agua, dentro del área de influencia directa o indirecta de su territorio, (ii) impone acciones para las condiciones establecidas en la misma, e incluso, (iii) mediante el otorgamiento a PNNC de facultades de acompañamiento gradual de los grupos originarios en materias como “conocimiento sobre el Sistema de Parques Nacionales Naturales el manejo de áreas protegidas, manejo ambiental en la prestación de los servicios ecoturísticos”, da la posibilidad de reconvertir las prácticas de los grupos originarios en dichas materias, lo que puede ir en contra de sus propias costumbres, que caracterizan su individualidad ».

Reitera que la ausencia de consulta previa a las comunidades originarias, implicó «haberles impuesto medidas que nunca fueron informadas o debatidas previamente, en detrimento de sus derechos fundamentales a la libre determinación, participación y autonomía». IV. CONSIDERACIONES El art. 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.

Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Pues bien, sea lo primero señalar que el art. 10 del D. 2591/1991, frente la legitimación e interés en la interposición de la acción de tutela, señala: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Así las cosas, la legitimación en la causa por activa como presupuesto procesal de la acción de tutela, exige que quienes formulan peticiones dentro de una acción de esta índole, deben tener un interés legítimo en la declaración que persiguen, es decir que, conforme a la ley, puedan formular las pretensiones de la demanda.

De ahí que, los llamados a interponer acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones administrativas, son únicamente los involucrados dentro de dicho trámite, salvo, la intervención a través de la agencia oficiosa, tal como lo refiere la norma citada en precedencia. En el sub judice, la situación que se estima lesiva de los derechos fundamentales de quien la promueve, Fabián Enrique Granados Codina, se refiere a la actuación administrativa adelantada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales, al interior de la expedición de la Res. 531/2013, por medio de la cual se « adoptan las directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales», sin que adelantara la consulta previa ante las comunidades originarias.

De lo expuesto, surge evidente la improcedencia del amparo excepcional solicitado, toda vez que, en realidad, no es el accionante el titular de los derechos fundamentales debatidos, sino que tal calidad radica en cada comunidad indígena y grupo étnico quienes estarían legitimados a través de su representante para peticionar el amparo respecto de los derechos que estime conculcados con ocasión de la citada actuación administrativa.

En consecuencia, no es posible colegir que el petente, sin que haya acreditado actuar en calidad de representante o pertenecer a dichas comunidades, esté legitimado para invocar en nombre propio el amparo superior; de ahí que al no ser el accionante directo titular de los derechos fundamentales hoy reclamados, la tutela resuelta improcedente ante la ausencia de legitimación, tal y como lo estableció el a quo.

Ahora bien, para que sea procedente agenciar derechos ajenos en materia específica de acción de tutela, es necesario además de realizar la manifestación concreta en el escrito inicial, acreditarse debidamente la causal que imposibilita al agenciado para acudir directamente en la protección de sus derechos fundamentales. Sin embargo, en el presente caso el peticionario no indicó las razones por las cuales las comunidades originarias se encuentran imposibilitadas para iniciar las acciones tendientes al amparo de sus derechos fundamentales, menos aun cuando en Colombia existe diversidad de comunidades indígenas y grupos étnicos que se encuentran dentro de los parques naturales que son debidamente representados por quien se haya registrado ante el Ministerio del Interior como tal, razón por la que, tampoco se encuentra acreditada la calidad de agente oficioso que le permitiera interponer la acción ante la imposibilidad del grupo indígena.

Ahora, si hipotéticamente se aceptara que el hoy accionante está facultado para adelantar el amparo impetrado en el entendido que los derechos fundamentales de las comunidades indígenas puedan ser defendidos por terceros, ello a nada conduciría conforme a lo expuesto en los siguientes puntos. Pues bien, importa recordar que, ciertamente, el derecho el derecho fundamental a la consulta previa se sustenta en la adopción de medidas especiales, en favor de grupos vulnerables o personas en condición de debilidad manifiesta (art. 13 C.N.); en la diversidad étnica que prescribe el respeto de las diferencias culturales (art. 7 C.N.) y en el mandato que rechaza la imposición de la forma de vida mayoritaria (art. 70 C.N.); así como en los arts. 6º del Convenio 169 de la OIT y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales, de acuerdo con los cuales tal figura procede frente a cualquier medida de carácter legislativo o administrativo que las afecte.

Así mismo, el bloque constitucional y las normas internacionales establecen los parámetros mínimos de protección y, en tal sentido, la jurisprudencia colombiana ha ampliado el alcance de la obligación «al plantear que la consulta procede frente a medidas de cualquier índole, incluyendo normas, programas, proyectos o políticas públicas que afecten directamente a las comunidades originarias o afrodescendientes».

Igualmente, por virtud del Convenio 169 de la OIT, que tiene carácter obligatorio, se adquirió el compromiso de consultar a las colectividades sobre las decisiones que los afectan de forma material; es decir, una simple reunión informativa, en la que no existe la posibilidad de influir en lo que se decida, no puede estimarse que satisface dicho instrumento.

De tal forma, corresponde a las entidades públicas en todos los niveles garantizar el respeto por las comunidades que puedan verse afectadas por cualquier proyecto que se realice en su territorio; de allí que debe existir concertación y diálogo que propenda por los derechos de todos, de manera efectiva. Es así como para la aplicación del proceso de consulta, no solo se debe informar a la población del proyecto a desarrollar, sino que su propósito de efectiva participación se cumple garantizando a los habitantes en general un pleno conocimiento de los recursos naturales que se van a explorar o explotar, que se encuentran en los territorios que ocupan o de los que son propietarios, así como de los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución, la posible afectación económica que podría generarse y, por ende, los medios para su subsistencia como grupo humano con características singulares, la valoración de las ventajas y desventajas frente al proyecto presentado y la posible solución a las inquietudes y pretensiones, relacionados con la defensa de sus intereses; ello con el fin de que la comunidad tenga una participación activa en la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser concertada; el desconocimiento de esos parámetros constituye una vulneración a los derechos a la participación, la integridad étnica, cultural, social y económica y el debido proceso.

No debe ignorarse que el reconocimiento de la comunidad comprende, entre otros, su ocupación tradicional de la tierra, su uso comunitario, al margen de que posean o no un registro oficial; para ello, el Convenio 169 da cuenta de diversas medidas para establecerlo, en tanto está edificado como salvaguarda de dichos pueblos, para que no sean desplazados de sus lugares tradicionales.

Además, el bloque de constitucionalidad exige promover la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales, el respeto de la identidad social y cultural, las costumbres, tradiciones e instituciones. Eso, entre otras cosas, implica que deban ser protegidos contra la violación de sus derechos y asegurar que accedan a procedimientos legales que les permitan garantizarlos.

Pues bien, en el presente asunto se plantea la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa, en tanto que, afirma el petente que tal actuación no se surtió con la expedición de la Res. 531/2013, por medio de la cual se adoptaron las directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

No obstante, observa la Sala que en el acto administrativo censurado no se tomaron medidas específicas para la práctica de proyectos, obras o actividades dentro de un determinado territorio que afecte a una comunidad indígena o grupo étnico, pues en realidad, dicha resolución tuvo por objeto la de establecer las condiciones, en que Parques Nacionales Naturales de Colombia llevaría a cabo la planificación, ordenamiento y manejo de actividades ecoturísticas, como actividad permitida en las Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

En tal sentido, se establecieron las directrices y condiciones para el desarrollo de actividades que se debían ejecutar en las áreas comprendidas en los parques naturales, sin que ello implicara la práctica de un determinado proyecto en territorio habitado por una comunidad indígena o grupos étnicos. Ahora, no se puede pasar por alto que se marcaron unas pautas frente al ecoturismo en área protegida; sin embargo, se tuvo la prevención que en estos casos sería sometido a un análisis de los criterios biofísicos y socioeconómicos que se definirían en el momento de elaborar el componente de ordenamiento del respectivo « plan de manejo», para garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación, cuidado y protección, oportunidad en la cual, sí estaría llamada surtir la consulta previa, ello porque vincularía determinadas áreas pobladas por la comunidad originaria.

De ahí que la actuación administrativa, en realidad no estaba sujeta a la consulta previa, en tanto que, solo estableció un marco de planificación, ordenamiento y manejo de actividades ecoturísticas, que en el evento de ejecutarlas a través del plan de manejo, sí vincularía a las comunidades indígenas o grupos étnicos que se encuentren dentro de las áreas protegidas, caso en el cual es necesaria agotar dicha figura.

Por los anteriores motivos, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria del fallo de primer grado, se impone forzoso proveer su confirmación. V DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, de conformidad con las motivaciones que anteceden. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 4