Radicación n.° 70415 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado ponente STL242-2017 Radicación n.° 70415 Acta nº 01 Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte la impugnación presentada por el apoderado del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS en liquidación, contra la sentencia dictada el 24 de octubre de 2016, por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA, dentro de la acción de tutela que instauró NANCY DEL SOCORRO PÉREZ CRIADO contra el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, trámite al que fue vinculada la UNIDAD DE GESTIÓN DOCUMENTAL DEL P.A.R. I.S.S. I.
ANTECEDENTES La promotora de la acción, acudió al juez constitucional con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por las accionadas. Para fundamentar su queja indicó en síntesis, que el día 26 de julio de 2016, envió por correo certificado una petición al Ministerio de Salud y Protección Social, solicitando se expidiera una certificación en donde se le indicara, el salario devengado en el último año que laboró, en el liquidado Instituto de Seguros Sociales entre el 23 de junio de 2002 y el 23 de junio de 2004, así mismo, que se le indicara la calidad de servidor que ostentaba para el 1° de abril de 1994, sin que a la fecha haya recibido respuesta alguna.
Por lo anterior pidió que se ordene que en el menor tiempo posible « se produzca el acto administrativo que responda de fondo [su] petición ». II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA El Tribunal Superior de Cúcuta, por auto del 10 de octubre de 2016, admitió la acción y dispuso las notificaciones de rigor. Dentro del término del traslado, el Coordinador Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante escrito obrante a folios 27 a 29, manifestó que mediante Decreto No. 2013 de 2012, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales, proceso liquidatorio que fue prorrogado mediante los Decretos Nos. 2115 de 2013, 652 y 2714 ambos del 2014, hasta el 31 de marzo de 2015, fecha en que el apoderado general liquidador del ISS y el Ministerio de Salud y Protección Social, suscribieron la respectiva acta final; que la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. y el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, suscribieron contrato de fiducia mercantil de administración de pagos No. 015-2015 del 30 de marzo de 2015, la que en su cláusula 7ª, numeral 6°, contempla las obligaciones de la fiduciaria, específicamente, « (…) asumir y ejecutar las demás obligaciones a cargo del Instituto de los Seguros Sociales en liquidación posteriores al cierre del proceso liquidatorio recursos humanos (…), literal f, el P.A.R. I.S. S. en liquidación;
(…) Expedir las certificaciones laborales formatos tipo CLEP y remitir para la firma del funcionario competente en el Ministerio de Salud correspondientes a ex trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y de las Empresas Sociales del Estado escindidas ». Informó, que como resultado de la extinción jurídica de la entidad, el patrimonio autónomo es el administrador y custodio de los archivos del extinto Instituto de Seguros Sociales en liquidación; que la Unidad de Gestión Documental del P.A.R. I.S.S. en liquidación, procedió a proyectar para la firma del anterior Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, la comunicación con radicado interno Min Salud No. 201611100804181 del 29 de abril de 2016, respondiendo de manera parcial la petición presentada por la accionante, y la comunicación con radicado No. 201611101946431 del 14 de octubre de 2016, respuesta que fue despachada a la dirección indicada por la parte actora.
En consecuencia solicitó su desvinculación del presente trámite, por cuanto la proyección de las certificaciones laborales y formatos tipo CLEB, compete única y exclusivamente a la Unidad de Gestión Documental del P.A.R. I.S.S. en liquidación, con fundamento en el contrato de fiducia mercantil de administración de pagos No. 015-2015 de 30 de marzo de 2015, cláusula séptima, numeral 6, literal f, por lo cual, una vez allegada el respectivo proyecto de certificación laboral solicitada por la tutelante, el grupo de administración de entidades liquidadas, procederá en 3 días a la revisión y firma de la misma, y posteriormente a la remisión de la respuesta por correo certificado a la interesada.
Posteriormente, mediante proveído del 24 de octubre de 2016, el Tribunal Superior de Cúcuta, ordenó integrar al contradictorio a la Unidad de Gestión Documental P.A.R. I.S.S., con el fin de que informe al despacho, si « son los encargados de la proyección de la proyección de los certificados laborales y formatos tipo CLEB de los ex funcionarios del ISS y de la Empresas sociales del Estado escindidas, con fundamento en el contrato de fiducia Mercantil de administración de pagos Nº 015-2015 de 30 de marzo de 2015, cláusula 7ª núm. f; de ser afirmativo, se solicita informe acerca de la petición formulada por la accionante (…) ante el Ministerio de Salud y Protección Social el 26 de abril de 2016, a través del cual solicitó la certificación de los valores pagados en el último año, por los servicios prestados al ISS, es decir del 25 de junio de 2002 al 25 de junio de 2003, así como la calidad de servidor que ostentaba al 1º de abril de 1994 » (fl. 44 vto.).
En respuesta a tal requerimiento, el P.A.R. I.S.S, mediante escrito que milita a folios 70 a 73, manifestó que en virtud del contrato de fiducia mercantil 015 de 2015, la Unidad de Gestión Documental de ese patrimonio autónomo, es la competente para proyectar dichas certificaciones; que atendiendo el requerimiento relacionado con la información acerca de la petición incoada por la accionante, ante el Ministerio de Salud y Protección Social, pese a que el pasado 23 de septiembre, el área de gestión documental terminó la labor de consulta del inventario, del archivo correspondiente al fondo acumulado del extinto ISS, no fue posible lograr la consecución de las nóminas del período de junio y diciembre de 2002, solicitadas, que permita proyectar la certificación requerida, razón por la cual no era posible atender de manera favorable la petición; no obstante, solicitó al despacho, instar a la señora Pérez Criado « para que revise sus archivos personales y presente ante este patrimonio la evidencia documental que permita establecer o reconstruir la información laboral, salarial y prestacional solicitada.
Igualmente [indicó] que el cierre del proceso liquidatorio del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES se produjo el 31 de marzo de 2015, y como consecuencia de ello, tuvo lugar la extinción jurídica de la entidad, previa suscripción del acta final de liquidación y su publicación en el Diario Oficial (…) ». Por sentencia del 24 de octubre de 2016, el Tribunal Superior de Cúcuta, amparó los derechos fundamentales invocados por la accionante, y para lograr su efectividad ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social, « que en un término de48 horas contado a partir del de la notificación de la presente providencia, remita la petición elevada por la SEÑORA NANCY DEL SOCORRO PÉREZ CRIADO, el 26 de julio de 2016, a la UNIDAD DE GESTIÓN DOCUMENTAL DEL PAR ISS ”; así mismo, dispuso “ CONMINAR ” a dicha Unidad, para que en el término no mayor a 48 horas siguientes a la remisión por parte del ministerio, « elevada el 26 de julio de 2016, dé respuesta de fondo a lo solicitado por la actora, y en caso de no encontrarse los documentos solicitados, proceda a realizar la respectiva reconstrucción de los documentos, con base en lo establecido en el Acuerdo 007 de 2014 ».
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el P.A.R. I.S.S la impugnó; para el efecto insistió en los argumentos que expuso en el escrito de respuesta, y afirmó que « el Ministerio de Salud y Protección Social dio respuesta de fondo a la señora Pérez Criado, informándole que no era posible atender de manera favorable su petición, pues los registros documentales con los que se cuenta a la fecha no aparece la referida información, circunstancia que torna imposible la emisión de la misma », Subsidiariamente, solicitó nulidad de todo lo actuado, por no haber contado con la oportunidad procesal pertinente para ejercer su defensa en debida forma.
IV. CONSIDERACIONES Como en múltiples ocasiones lo ha indicado la Corte, la acción de tutela es una herramienta a la que se puede acudir en busca de la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o aún de los particulares, en los casos establecidos por la ley. De otra parte, el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, permite que todas las personas dirijan solicitudes respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, para obtener una pronta, oportuna y precisa respuesta que solucione de fondo el cuestionamiento planteado, debiéndose entender que no se trata de imponer la forma en la que debe resolverse el escrito formulado, sino que es obligación absolverlo en términos expeditos y sin dilación alguna para garantizar la comunicación efectiva al ciudadano. La esencia de la disposición comentada comprende entonces, que el escrito que dé respuesta a la petición debe cumplir con los siguientes requisitos: i) ser oportuno, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; ii) resolver de fondo, claro, preciso y de manera congruente con lo solicitado; y iii) ponerse en conocimiento al peticionario, en tanto de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.
Desde tal punto de vista, y con sustento en lo que se acreditó en el trámite, tal como lo consideró el juez de tutela de primer grado, se vislumbra la vulneración al derecho fundamental de petición de la accionante por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Gestión Documental del P.A.R. I.S.S.. En efecto, en el sub examine, es claro que la queja constitucional tiene fundamento en la inconformidad de la reclamante, al habérsele brindado respuesta a la petición que presentara ante el citado Ministerio el 26 de julio de 2016, con el fin de obtener certificación en la que se le indicara, el salario devengado en el último año que laboró en el liquidado Instituto de Seguros Sociales, entre el 23 de junio de 2002 y el 23 de junio de 2004, y así como la calidad de servidor que ostentaba para el 1° de abril de 1994.
Revisadas las pruebas allegadas al plenario para su estudio y valoración, se observa que aunque el Ministerio de Salud y Protección Social refirió en el escrito de contestación que a través de las comunicaciones con radicados internos « 201611100804181 del 29 de abril de 2016 » y « 201611101946431 del 14 de octubre de 2016 », dio repuesta a la petición presentada por la accionante y que fue despachada a la dirección por ella indicada, lo cierto es que en el contenido de la misma se advierte lo siguiente: En atención a sus comunicaciones citadas en el asunto, damos alcance al oficio No. 201611101362791 de 27 de julio de 2016, mediante la cual le habíamos remitido "Certificación Relación Categoría Laboral" No. 0436, con acumulados de los valores devengados por usted entre enero de 2003 y Junio de 2003, también informado que de acuerdo al Contrato de Fiducia Mercantil de Administración de Pagos No. 015-2015 de 30 de marzo de 2015, la obligación contractual para la proyección de las certificaciones laborales y formato de tipo CLEB correspondientes a ex servidores públicos del Instituto de Seguros Sociales y de las Empresas Sociales del Estado Escindidas es de la Unidad de Gestión Documental del P.A.R. I.S.S., igualmente la sociedad Manejo Técnico de Información S.A., MTI, entidad encargada de la depuración. consolidación, unificación y organización del archivo del extinto instituto de Seguros Sociales, indicaba que aún no había terminado el inventario y que sólo hasta el 26 de agosto de 2016, se tendría certeza si la información se encontraba en el Fondo Documental Acumulado del Instituto de Seguros Sociales; al respecto, respetuosamente [e informamos: Esta Cartera Ministerial se permite ofrecer excusas por no haber dado respuesta de fondo y oportuna a su solicitud y los inconvenientes que pudieran causarse.
Lo anterior obedeció al hecho de que para contestar de fondo su petición era necesaria la consulta previa a su hoja de vida, que el extinto ISS tuviera registrada en sus archivos documentales, toda vez que esta clase de información, esto es, la relacionada con los más de 43.000 exservidores públicos de planta del Instituto durante su existencia, no se encontraba centralizada, organizada ni sistematizada.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el archivo del extinto ISS. Ascendía a más de 351.308 cajas, remitidas sin ningún criterio de organización archivística por las Seccionales al Nivel Central de la entidad liquidada, el manejo y custodia de la referida documentación debió ser adjudicado a un tercero, empresa Manejo Técnico de la Información S.A..
MTI, para que adelantara las labores de centralización, custodia, consulta y elaboración de un inventario estructurado del archivo entregado. Teniendo en cuenta su magnitud, el 23 de septiembre del año 2016, fue terminada la labor de consulta del inventario del archivo correspondiente al fondo acumulado del extinto lSS, no fue posible lograr la consecución de las nóminas del periodo de junio y diciembre de 2002 como usted lo requiere; de esta manera, es importante aclarar que en su hoja de vida no encontramos documentos suficientes para certificar dicho periodo.
Así las cosas, y pese a la reiteración, gestión y búsqueda diaria efectuada tanto por la referida empresa, como por la Unidad de Gestión del P.A.R.I.S.S. en cada una de las fuentes de información consultadas, (…) podemos decir que no se encontró la información, que permita expedir la correspondiente certificación. De este modo, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, actualmente carece de los insumos necesarios para proceder a consultar y/o entregar la información solicitada y así, proyectar la respuesta que debe dar el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que no es posible atender de manera favorable su petición pues se reitera que en los registros documentales con los que se cuenta a la fecha no aparece la referida información, circunstancia que torna imposible la emisión de la misma.
De esta manera damos por atendida de fondo su petición, sin que pueda accederse de manera favorable, con fundamento en las anteriores consideraciones. No obstante, amablemente le invito a revisar sus archivos personales y presentar ante el P.A.R.I.S.S., evidencia documental que permita establecer o reconstruir la información laboral, salarial o prestacional por usted afirmada y solicitada.
En ese orden, la discusión se contrae en establecer si la ausencia del registro documental a que alude el ministerio accionado, constituye razón suficiente para no responder la totalidad de las peticiones realizadas por la promotora del amparo. Al respecto, se debe precisar que cuando una entidad tenga dificultades para suministrar la información solicitada, ya sea porque se extravió, porque no aparece o simplemente no se tuvo la precaución de guardar esta información, esta deberá realizar un esfuerzo por suministrar la solicitado de acuerdo con los archivos que tiene bajo su custodia, y si fuere el caso deberá intentar reconstruir los documentos del solicitante; si definitivamente le resulta imposible suministrarle dicha información deberá indicarle al peticionario la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la información.( sentencia T-926/13).
Bajo ese contexto, es deber de quienes tienen bajo su custodia documentos, ordenar su reconstrucción, en caso de que aquellos sean objeto de destrucción o perdida, en tanto, disponen de la información contenida en archivos y bases de datos, necesaria para acceder al goce efectivo de otros derechos fundamentales, que en este caso son de carácter laboral.
Sobre el deber de las entidades públicas de conservar y custodiar los documentos su cargo, la Corte Constitucional en sentencia T-558 de 2007, precisó lo siguiente: Es deber legal de toda entidad pública la conservación, guarda y custodia de los documentos que ella misma produce, para la Sala es claro que el desorden y descuido administrativo con que se mantengan los archivos documentales, no puede constituirse en justificación razonable para impedir el ejercicio del derecho que tiene una persona a que la entidad ante la cual reclama una prestación pensional le dé respuesta de fondo a su petición, como una clara manifestación de la resolución definitiva de su solicitud.
No obstante, sin restarle validez a lo afirmado por la accionada, respecto a la imposibilidad de suministrar completamente la información solicitada por la peticionaria, en razón a que los registros documentales con los que cuenta a la fecha no aparece dicha información, ello no la exonera de cumplir con su obligación de realizar las gestiones pertinentes para poder proporcionarla, pues, en tal caso, lo pertinente sería informar a la interesada el plazo en que se podría reconstruir el referido expediente.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 594 de 2000, que establece que las autoridades que se encuentren a cargo de los archivos públicos son responsables de su organización y conservación y el artículo 27 del mismo estatuto estipuló que: «Todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley»; y al Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, expedido por el Archivo General de la Nación, publicado el 23 de octubre del mismo año, que reguló el proceso de reconstrucción de los expedientes que deben seguir las entidades del Estado y que, según su artículo 3, aplica para aquellos que «se han deteriorado, extraviado o se encuentran incompletos, para lograr su integridad, autenticidad, originalidad y disponibilidad».
Y ello es así, por cuanto es deber del Estado garantizar el acceso a la información, salvo que se encuentre sometida a reserva legal u otra excepción autorizada en la ley; y, en los casos en que ésta ha sido objeto de destrucción, tal contingencia obliga a las autoridades, al agotamiento previo de un procedimiento reglado para solventar su pérdida, de tal manera que para satisfacer el derecho reclamado, lo procedente es ordenar que se surta la actuación en la forma señalada por el a quo.
Finalmente, cumple precisar que existen recientes pronunciamientos de esta corporación en el mismo sentido, en asuntos similares, concretamente en las sentencias CSJ STL13466-2016, rad. 68665 14 de sep., y la STL14544-2016, rad. 68745, 28 sep., ambas del 2016. En consecuencia, la Sala comparte en lo considerado por el juez constitucional de primer grado, en cuanto a la normativa aplicable para la reconstrucción de los documentos, razón por la cual, se confirmará el fallo impugnado ya que según pronunciamientos reiterados por esta Sala, cuando se omite la respuesta oportuna, clara y precisa de los requerimientos presentados ante cualquier entidad, la garantía de quien lo pretende queda insatisfecha, como evidentemente sucedió en el presente asunto.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados, telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 14