CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 57391 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL2393-2015 Radicación n.° 57391 Acta 21 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil quince (2015). Previo a decidir lo pertinente, se acepta el impedimento manifestado por el Doctor RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO. La Sala resuelve las impugnaciones interpuestas por los accionados: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y MUNICIPIO DE MANIZALES y por los accionantes: MARTHA LUCIA SEPÚLVEDA HINCAPIÉ, NOHORA GARCÍA DE LOS RÍOS, BLANCA MARÍA QUINTERO DE SALGADO, MARÍA ALEIDA LOAIZA DE CAMARGO, MARTHA LUCIA SEPÚLVEDA DE MESA, MARÍA OLGA SALGADO GÓMEZ, ARNULFO DUQUE DUQUE, MARIO DUQUE TAMAYO, JOSÉ HELIBERTO GRAJALES GRAJALES, LUIS OVIDIO VANEGAS PULGARÍN, BERNARDO HENAO CEBALLOS, DARÍO OSSA AGUIRRE, MARÍA ZULMA SALGADO DUQUE, JESÚS ANTONIO VILLEGAS LÓPEZ, CONSUELO LÓPEZ GUZMÁN, BLANCA MARÍA QUINTERO GRISALES, MARÍA ALEYDA LOAIZA DE CAMARGO, quien actúa en nombre propio y también como agente oficiosa de BENILDA GIRALDO DE BURITICA, contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MANIZALES.

I.

ANTECEDENTES MARTHA LUCIA SEPÚLVEDA HINCAPIÉ, NOHORA GARCÍA DE LOS RÍOS, BLANCA MARÍA QUINTERO DE SALGADO, MARÍA ALEIDA LOAIZA DE CAMARGO, MARTHA LUCIA SEPÚLVEDA DE MESA, MARÍA OLGA SALGADO GÓMEZ, ARNULFO DUQUE DUQUE, MARIO DUQUE TAMAYO, JOSÉ HELIBERTO GRAJALES GRAJALES, LUIS OVIDIO VANEGAS PULGARÍN, BERNARDO HENAO CEBALLOS, DARÍO OSSA AGUIRRE, MARÍA ZULMA SALGADO DUQUE, JESÚS ANTONIO VILLEGAS LÓPEZ, CONSUELO LÓPEZ GUZMÁN, BLANCA MARÍA QUINTERO GRISALES, MARÍA ALEYDA LOAIZA DE CAMARGO, quien actúa en nombre propio y como agente oficiosa de BENILDA GIRALDO DE BURITICA, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental al mínimo vital, presuntamente vulnerado por el DEPARTAMENTO DE CALDAS, el MUNICIPIO DE MANIZALES, el MINISTERIO DE SALUD y el HOSPITAL GERIÁTRICO SAN ISIDRO DE MANIZALES.

Refirieron los accionantes que el 31 de diciembre de 1997, el Ministerio de Salud, el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales suscribieron el convenio interadministrativo No. 001186 de 1997, modificado en diciembre de 2008, por el cual concurrieron a la financiación del pasivo prestacional de los trabajadores y ex trabajadores del sector salud, entre ellos los del Hospital San Isidro; asimismo se comprometieron a aportar sumas de dinero destinadas a cubrir el pasivo prestacional que las entidades tenían con los funcionarios y ex funcionarios de varias instituciones del sector salud.

Señalaron que las demoras en el pago de las mesadas pensionales han sido reiteradas; que no ha habido solución por parte de la autoridad competente; que por ello, han presentado diferentes acciones de tutela e incidentes de desacato. Indicaron que en el año 2005, 35 ex funcionarios del Hospital referido, interpusieron acción de tutela debido a la mora en el pago de las mesadas pensionales; que dicha acción contó con fallo favorable del Juzgado Sexto Penal Municipal de Manizales con funciones de control de garantías; que también, en la sentencia T-418 de 2006 se realizó un pronunciamiento sobre la solicitud de amparo de derechos fundamentales por la mora del Hospital Geriátrico en el pago de la mesada pensional de un ciudadano; que, pese a los fallos en contra, nuevamente incurrieron en mora en el pago de las mesadas pensionales correspondientes a septiembre y octubre de 2014 y de la mesada catorce.

Por lo anterior, solicitan que se ordene al Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Ministerio de Salud y al Hospital Geriátrico San Isidro el pago de las mesadas pensionales adeudadas. (fol. 2 a 18) TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 15 de octubre de 2014, el a quo admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionados con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. El Juzgado Sexto Penal Municipal de Manizales con funciones de control de garantías, allegó informe del trámite tutelar que adelantaron los accionantes; indicó que el fallo proferido por su despacho no fue impugnado y que dentro de la misma acción cursaron tres incidentes de desacato.

(fol. 126 a 150) El Municipio de Manizales declaró ser el administrador del convenio de concurrencia No. 1186 de 1997; informó que José Heliberto Grajales Grajales y Ofelia Ríos González son beneficiarios jubilados del convenio de concurrencia, a quienes ya les fue pagada la mesada de septiembre de 2014; refirió que el pago de las mesadas se efectúa mes vencido; que la mesada de octubre aún no se ha causado y que la mesada adicional de junio se encuentra pendiente de pago hasta tanto el empleador cancele su cuota parte.

Informó que los demás accionantes están reconocidos por el convenio de concurrencia en calidad de activos con derecho a bono pensional, pero que el Hospital Geriátrico en condición de empleador los pensionó erróneamente. Concluyó, que el pago de la cuota parte que le corresponde con cargo a las obligaciones contraídas en el convenio de concurrencia se ha cumplido, sin que le asista responsabilidad por el retraso del pago de mesadas.

(fol. 151 a 158). El Ministerio de Salud y Protección Social alegó que dentro de sus funciones no se encuentra la de reconocer pensiones de vejez o efectuar el pago de mesadas pensionales de los ex trabajadores del sector salud, ni la de concurrir de manera alguna en el pago de estas prestaciones; en ese orden solicitó su desvinculación de la acción interpuesta.

(fol. 241 a 245) El Hospital Geriátrico San Isidro E.S.E. manifestó que todos los accionantes son pensionados de la entidad; que las mesadas pensionales deben ser canceladas en un 66% por el fondo pasivo prestacional y el 34% restante por el Hospital, valores que son girados directamente a la Alcaldía de Manizales para que efectúe el pago.

Informó que se encuentra al día respecto al giro de los recursos de las mesadas de septiembre de 2014; señaló que a la fecha de presentación de la tutela, todavía no era exigible la mesada de octubre y que la mesada 14 aún no se había cancelado por dificultades económicas; alegó que en fallos anteriores, se consideró que la mesada adicional debía ser reclamada por la vía ordinaria por no representar una afectación del derecho al mínimo vital.

(fol. 246 a 256). El Departamento de Caldas expuso que es la Alcaldía de Manizales, como administradora del contrato de concurrencia, a quien le corresponde el pago de las mesadas pensionales; alegó que con el giro de los recursos al municipio había cumplido la totalidad de sus obligaciones. (fol. 305 a 307). Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 28 de octubre de 2014, tuteló el derecho fundamental invocado, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Gobernador del Departamento de Caldas y al Alcalde Municipal de Manizales que desembolsen los recursos para el pago de las mesadas pensionales atrasadas y las que ha futuro se causen; negó la pretensión relacionada con el pago de la mesada catorce y ordenó a las accionadas que procedan a ajustar el contrato de concurrencia acorde con lo expuesto en la parte motiva de la decisión. Para ello, estimó que la omisión del pago de las mesadas pensionales constituía una trasgresión del mínimo vital de los actores, quienes de allí derivaban su sustento.

Respecto a la mesada catorce, indicó que existía cosa juzgada, fundada en los fallos previos que determinaron que su pago tardío no significaba la vulneración del derecho al mínimo vital por tener un carácter adicional. Por otro lado, el Tribunal señaló que el contrato de concurrencia 1186 de 1997 y los otro sí modificatorios no se ajustaban a los parámetros legales y jurisprudenciales; que al obligar a la entidad hospitalaria a cubrir el pasivo pensional causado con posterioridad al 10 de agosto de 1991, se transgredió el art. 78 de la ley 1438 de 2011, que dispone: «al atribuirse a la Nación y las entidades territoriales el pago del pasivo pensional causado hasta el 31 de diciembre de 1993: “(…) se cumplirá con las leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.

(…)”». Que igualmente se contrarío el Decreto 700 de 2013 que estableció que «la financiación del pasivo pensional causado hasta el 31 de diciembre de 1993 es responsabilidad de la Nación y las entidades territoriales, debiendo asumir el porcentaje que se le había asignado a la entidad hospitalaria a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia», que en ese orden de ideas, son ellos «quienes deben asumir el pago de las mesadas pensionales de los demandantes en un porcentaje calculado no hasta el 10 de octubre de 1991 sino hasta el de diciembre de 1993».

(fol. 347 a 371). IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, tanto accionantes como accionados la impugnaron. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que (…) en el caso particular del Municipio de Manizales se financió solamente el pasivo causado hasta el 10 de agosto de 1991, dado que con la expedición del Decreto No. 488 de 1991 por parte del Alcalde de Manizales, se reestructuró la beneficencia de Manizales convirtiéndola en Empresa Municipal de Salud EMSA, la que tenía por objeto la obtención de recursos y el recaudo de las cotizaciones de empleadores y trabajadores del sector salud, teniendo a su cargo el pago de las cesantías y pensiones de las personas que laboraban en los Hospitales Geriátrico San Isidro y Caldas de Manizales.

(…) con posterioridad a esa fecha ya no podía hablarse de pasivo prestacional, debido a lo cual en el cálculo que se hizo para establecer el valor del pasivo, solo se consideró el causado hasta el 10 de agosto de 1991. En ese sentido (…) EMSA debe responder por la totalidad de la deuda prestacional de sus afiliados cuya fecha de ingreso sea posterior al 10 de agosto de 1991 y tiene a su cargo la responsabilidad total sobre el pasivo que corresponda en relación con quienes se encontraban vinculados desde la citada fecha hasta el 31 de diciembre de 1993, por lo que solo la porción del pasivo causado en el período anterior al 10 de agosto de 1991 está a cargo de la Nación, el Departamento y el Municipio en concurrencia, para lo cual se suscribió el contrato No. 1186 de 1997.

Se refirió a los casos específicos de Carolina López Mesa, quien no fue certificada por el entonces Ministerio de Salud como beneficiaria del extinto fondo de pasivo prestacional del sector salud, que por ello, a la Nación no le correspondía colaborar en la financiación del pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993; con relación a los señores Benilda Giraldo Buritica y Darío Ossa Aguirre, quienes fueron certificados como pensionados para el 31 de diciembre de 1993, mencionó que a través del modificatorio Nº 3, el Ministerio giró la suma de $9.45.417.399 a la reserva pensional de jubilados con la que se pagan las mesadas pensionales de las personas certificadas como pensionadas; por dichas razones, pidió revocar la sentencia de primera instancia en lo que atañe al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su desvinculación del proceso.

(fol. 419 a 432). El Municipio de Manizales manifestó que no hay mesadas pensionales atrasadas; que la cuota parte del empleador por concepto de la mesada adicional ya se realizó, que por tanto se está adelantando el trámite para su pago; que el convenio de concurrencia de las entidades hospitalarias de Manizales, sólo reconoce obligaciones hasta el 10 de agosto de 1991, ya que a partir de esa fecha se creó el fondo de prestaciones de EMSA, lo que hace inexistente el pasivo.

Solicitó que se revoque o modifique la fecha definida por el Tribunal y en su lugar se establezca hasta el 10 de agosto de 1991, fecha en la que el Municipio debe concurrir en el porcentaje respectivo. (fol. 433 a 434). Los accionantes manifestaron que «la mesada adicional es parte integrante de los ingresos de carácter pensional que constituyen la fuente del mínimo vital de un pensionado luego los efectos de la determinación del derecho fundamental cuya protección se ha ordenado debió hacer alusión a la mencionada mesada adicional para efectos de pago dado que es un derecho que ya fue reconocido y cuyo pago no se ha efectuado en la presente vigencia»; por consiguiente, solicitaron que se reforme el fallo del 28 de octubre de 2014 y, para tal efecto, se revoque el punto cuarto que negó la solicitud del pago de la mesada catorce.

(fol. 435 a 440). El Hospital Geriátrico San Isidro, allegó memorial en el que informó que el 28 de octubre de 2014, consignó la cuota parte por concepto de la mesada adicional de junio; recordó que el 10 de octubre del mismo año canceló la cuota correspondiente al pago de la mesada de septiembre y, por tanto, se encontraba al día el pago de sus obligaciones.

(fol. 440). CONSIDERACIONES La queja de los actores radica fundamentalmente en que las autoridades accionadas no han cancelado las mesadas pensionales de septiembre, octubre y adicional de junio de 2014, sostienen que la tardanza en el pago de las mesadas es reiterada y que en anteriores acciones de tutela se ha ordenado a las convocadas que adopten decisiones con el fin de que tales situaciones no se repitan.

Al respecto, considera la Sala que no existe duda que esta acción constitucional sólo procede cuando no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual evidencia su carácter eminentemente excepcional y subsidiario. En ese sentido, su ámbito se encuentra restringido frente al reconocimiento y pago de prestaciones económicas, pretensiones que deben perseguirse por conducto de las acciones judiciales diseñadas por el legislador para tales efectos, salvo que se configure la vulneración del derecho al mínimo vital, en cuyo caso resulta factible dispensar la protección tutelar.

Bajo esa orientación, debe recordarse que el reconocimiento de la pensión de vejez, como parte del derecho a la seguridad social, tiene como finalidad garantizar un medio digno de subsistencia en favor de quienes, después de varios años de trabajo arriban a una edad en la que su capacidad laboral se ve disminuida, impidiendo o dificultando el ejercicio de una actividad productiva; por consiguiente, puede considerarse que, en principio, su sustento depende de la mesada pensional que reciben, de allí que la omisión o el pago tardío de esta prestación puede significar una transgresión del derecho al mínimo vital y a la dignidad humana.

En el presente caso, puede apreciarse que los accionantes, personas de la tercera edad, a lo largo de tiempo se han visto enfrentados a las continuas demoras en el pago de la pensión de vejez, lo que en efecto, los ha conducido a instaurar acciones de tutela cada vez que se presenta incumplimiento por parte de las entidades que tienen a cargo el pago de la prestación. En ese orden, sin que puede desconocerse la existencia de un trámite administrativo previo o posibles dificultades de índole presupuestal, lo cierto es que tales aspectos no pueden ir en detrimento de los derechos fundamentales de los pensionados, lo que conduce a confirmar el amparo dispensado por el juez constitucional de primera instancia en este punto, máxime que aunque el Municipio de Manizales y el Hospital Geriátrico San Isidro de Manizales sostuvieron que se había cancelado la obligación, no aportaron medios de prueba, tales como certificados de nómina, que permitieran corroborar tal afirmación. Empero, no se estima procedente amparar el pago de mesadas pensionales causadas a futuro, en tanto la finalidad de este recurso constitucional es la protección de derechos fundamentales que resulten vulnerados o amenazados y no para prevenir situaciones anticipadas e inciertas, de tal manera que no puede colegirse sobre una base cierta y verificable que se dejaran de cancelar las mesadas pensionales en la posteridad en detrimento del derecho al mínimo vital de los actores.

Asimismo, considera la Sala que los términos de los convenios de concurrencia suscritos entre el Ministerio de Hacienda, el Municipio de Manizales y el Hospital Geriátrico San Isidro ESE, además de haber sido ajenos al debate, comportan una discusión de índole legal con implicaciones presupuestales que resulta ajena a la competencia del juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que se encuentran reservadas a otras autoridades, por consiguiente, se revocará el numeral tercero del fallo impugnado, en cuanto ordenó a las accionadas que iniciaran los trámites y gestiones para ajustar el contrato de concurrencia 1186 de 1997.

En relación con la mesada adicional de junio reclamada por los accionantes en la impugnación, la Sala considera que por su misma naturaleza, no representa una afectación del mínimo vital, pues éste se garantiza con las mesadas pensionales ordinarias, en consecuencia, no se accederá a la pretensión de los impugnantes de ordenar su pago, puesto que éste debe ser reclamado por otra vía judicial.

Conforme a las anteriores consideraciones, se confirmará el numeral primero del fallo impugnado, en cuanto amparó el derecho al mínimo vital de los accionantes. Se modificará el numeral segundo, en el sentido de ordenar al Hospital Geriátrico San Isidro ESE y al Municipio de Manizales que, si aún no lo han hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, procedan dentro del marco de sus competencias, a girar los recursos y cancelar efectivamente las mesadas ordinarias adeudadas a los accionantes.

Finalmente, se revocará el numeral tercero del fallo impugnado que ordenó ajustar el contrato de concurrencia y se confirmará en lo restante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero: Confirmar el numeral primero del fallo impugnado en cuanto amparó el derecho al mínimo vital de los accionantes. Segundo: Modificar el numeral segundo, en el sentido de ordenar al Hospital Geriátrico San Isidro ESE y al Municipio de Manizales que, si aún no lo han hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, procedan dentro del marco de sus competencias, a girar los recursos y cancelar efectivamente las mesadas ordinarias adeudadas a los accionantes.

Tercero: Revocar el numeral tercero del fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa. Cuarto: Confirmar en lo restante el fallo impugnado. Quinto: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 15