CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 11001-02-05-000-2025-00020-00 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL2392-2025 Radicación n.°11001020500020250002000 Acta 3 Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Resuelve la Corte la acción de tutela presentada por SARINA INÉS MANJARRÉS MADARIAGA contra la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE MONTERÍA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE LORICA (CÓRDOBA).

I.

ANTECEDENTES La convocante demandó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. Del escrito de tutela y la documental aportada al plenario se extrae que Sarina Inés Manjarrés Madariaga, hoy accionante, promovió demanda ejecutiva laboral contra el municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba) (n.º2021 00331[footnoteRef:1]), en la que pretendió se librara mandamiento de pago por la suma de $22.871.404 por concepto de las prestaciones sociales y vacaciones que causó del 1 de enero de 2017 al 24 de febrero de 2020, con ocasión a la labor que prestó en favor de la ejecutada.

Obligación cuyo título base de ejecución fue la resolución n.°701 de 27 de mayo de 2020, modificada por la resolución n.°0879 de 11 de agosto de 2021, ambas suscritas por el alcalde municipal. [1: 23417310300120210033100/01] Así mismo, junto con el escrito demandatorio, la gestora arrimó la constancia de ejecutoria del precitado acto administrativo.

El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Lorica (Córdoba) que, por auto de 13 de octubre de 2021, libró mandamiento de pago contra el municipio ejecutado. Posteriormente, a través de auto de 12 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Lorica (Córdoba) avocó conocimiento del asunto, en cumplimiento del acuerdo n.°CSJCOA23-50 de 10 de mayo de 2023 [footnoteRef:2], ejerció control de legalidad, declaró la ilegalidad del auto que libró mandamiento de pago, para después, archivar el coercitivo. [2: “Por medio del cual se redistribuyen los procesos del Juzgado Civil del Circuito de Lorica para el Juzgado Laboral del Circuito de Lorica creado en virtud del Acuerdo N° PCSJA22-12028 de 19 de diciembre de 2022”] Lo anterior, con sustento en que: primero, el título ejecutivo soporte de la obligación carece de exigibilidad, porque adolece del certificado de disponibilidad presupuestal e « incluso el respectivo registro presupuestal », lo que, en su parecer, constituía un requisito para que el acto administrativo prestara mérito ejecutivo; y, segundo: el acto administrativo no señaló ser copia del primer ejemplar en los términos del numeral 4° del artículo 297 del CPACA, al considerar que el « sello [sic] » que contenía la resolución -que decía “ fiel y auténtica copia del original ”- no era válido.

Inconforme, la tutelante atacó en alzada el referido auto que, por proveído de 26 de junio de 2024, notificado por estado del día siguiente, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería confirmó por los mismos motivos. Acusó al fallador plural de defecto sustantivo, porque, en su criterio, entendió erradamente que para que un acto administrativo constituyera título ejecutivo se requería el certificado de disponibilidad presupuestal e incluso del registro presupuestal, desconociendo lo establecido en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.

Agregó que esta sala, en sentencia STL16391-2024 rad. n.°76468, estudió un asunto de contornos similares al aquí expuesto, en el que amparó el derecho deprecado tras encontrar probado un defecto sustantivo al exigirse el certificado de disponibilidad presupuestal en este tipo de procesos ejecutivos. Con base en lo anterior, solicitó tutelar los derechos fundamentales incoados para que, en consecuencia, se deje sin efecto la sentencia de segunda instancia, emitida por el Colegiado convocado.

Por auto del pasado 15 de enero de 2025 se admitió la acción de amparo incoada el 16 de diciembre de 2024, se vinculó a los estrados acusados y a las partes e intervinientes dentro del proceso ejecutivo laboral que originó la presente queja constitucional para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. En respuesta, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería compartió el auto censurado y defendió la razonabilidad de sus motivaciones.

No se aportaron más pronunciamientos dentro del término concedido para tal efecto. En sesión de 22 de enero del año en curso no se alcanzó el quórum decisorio, por lo que se ordenó que por Secretaría se llevara a cabo el respectivo sorteo de dos conjueces. El expediente reingresó al despacho el 4 de febrero siguiente y el 5 de idéntico mes y año el asunto se discutió en sala con conjueces.

CONSIDERACIONES En el sub-lite la accionante acusa la providencia de 26 de junio de 2024, proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería, de defecto sustantivo, porque, en lo medular, consideró que el título base de ejecución - resolución n.°701 de 27 de mayo de 2020, modificada por la resolución n.°0879 de 11 de agosto de 2021 - no era exigible por adolecer del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro presupuestal.

La Sala procederá a estudiar de fondo las vías de hecho reclamadas, comoquiera que se encuentran acreditados los requisitos generales de procedibilidad, especialmente, los de subsidiariedad e inmediatez, pues nótese que respecto del primero, no se predican recursos que resulten legalmente procedentes para atacar la decisión reprochada tratándose de un auto que resolvió el recurso de apelación; y, en lo concerniente al segundo, se cumple el plazo de seis (6) meses que la jurisprudencia constitucional ha considerado prudencial para interponer esta acción, pues el auto que se censura se notificó el 27 de junio de 2024 y la tutela fue presentada el 16 de diciembre siguiente.

Prontamente se advierte que la solicitud de amparo está llamada a prosperar, pues revisado el auto censurado se avizora que el fallador plural incurrió en la vía de hecho que la promotora le endilgó, como pasa a explicarse. Para ello, debe memorarse que la litis planteada en alzada se circunscribió a definir la « ilegalidad » del auto que libró mandamiento de pago contra el municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba) por la obligación contenida en la resolución n.°701 de 27 de mayo de 2020, modificada por la resolución n.°0879 de 11 de agosto de 2021, suscritas por el alcalde municipal, a través de la cual, en suma, reconoció el pago de sendas acreencias laborales en favor de la gestora por los servicios que allá prestó; acto administrativo que, desde el líbelo genitor, contó con certificado de ser primera copia auténtica y constancia de ejecutoria.

Para mejor proveer, se ilustra la referida documental contenida en el expediente de marras, precisándose que la constancia de ser primera copia del original se replicó en todos los folios de los mentados actos administrativos: En efecto, para el Tribunal convocado, conforme con lo expresamente previsto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de Presupuesto, la referida resolución de 17 de mayo de 2020 - título base de ejecución - no era exigible al tratarse de un título ejecutivo complejo que para su exigibilidad requería el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal; requisitos que no concurrieron en el asunto de marras.

Así lo dijo el juez plural: Así las cosas, para predicar la exigibilidad de las obligaciones contenidas en actos administrativos, no basta la firmeza de estos, porque, los artículos 100 del CPT y de la SS y 99 del CPACA, han de interpretarse armónicamente con el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) […] Ahora bien, el presupuesto para librar el mandamiento de pago es la existencia de un documento o conjunto de documentos que conformando una unidad jurídica reúnan las calidades de un título ejecutivo, pues así, lo dispone el artículo 430 del C.G.P, aplicable por remisión expresa de los artículos 100 y 145 del C.G.P […] En el caso sub examine, de la revisión exhaustiva del expediente y al tenor de lo que viene expuesto, se advierte que el título ejecutivo complejo base de recaudo – Resolución N° 701 del 27 de mayo de 2020, modificada por la Resolución N° 0879 del 11 de agosto del 2021, no está debidamente integrado, ello por cuanto se advierte la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal, del referido acto administrativo mediante el cual se le reconocieron por parte del municipio las acreencias laborales a la parte ejecutante; coligiéndose así, la indebida integración del citado título ejecutivo complejo, es decir, la no existencia del mismo.

En esa misma línea, respecto al certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal echados de menos, es del caso resaltar que el primero es el expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia fiscal; y el segundo, a diferencia del certificado de disponibilidad presupuestal, que afecta provisionalmente la apropiación existente, la afecta en forma definitiva, lo que implica que los recursos financiados mediante este registro no podrán ser destinados a ningún otro fin, constituyéndose en requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos, máxime en tratándose de un acto administrativo emitido en el año 2021.

Luego, en orden de reforzar su postura citó sendas providencias de esta Sala de Casación Laboral y de la homóloga Penal - todas que datan del 2021 - en las que se dispuso « como presupuesto de exigibilidad de las obligaciones de entidades públicas » la exigencia del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro presupuestal, respectivamente; así como precedentes propios de su previo conocimiento en sede de apelación. No obstante, para la mayoría de la Sala ha sido incuestionable que en estos asuntos - donde lo pretendido es el cobro coactivo de una obligación laboral reconocida en un título ejecutivo contenido en un acto administrativo - debe atenderse a lo expresamente previsto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y, por aplicación analógica conforme lo dispuesto en el artículo 145 ibídem, al artículo 422 del Código General del Proceso; normativas que pasan a citarse a continuación, respectivamente: Artículo 100.

Procedencia de la ejecución: Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.

(negrillas de esta sala) Artículo 422. Título Ejecutivo: Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. (negrillas de esta sala) Y, con mayor relevancia, a lo establecido en el numeral 4.° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, comoquiera que, como se dijo, la ejecución se originó de un acto administrativo.

Precepto que dispuso que constituyen títulos ejecutivos: Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.

(negrillas de esta sala) En ese contexto, notorios resultan los requisitos que, en estos asuntos, el acto administrativo debió satisfacer en orden de que el juez librara mandamiento de pago, a saber: la autenticidad de este; la fuerza de ejecutoria; que emanara directamente del deudor; que contenga una obligación clara - identificando a las partes, la naturaleza y los factores de cuantificación de la obligación - expresa y exigible, último que supone que la obligación no esté sujeta a condición o plazo alguno. Todos presupuestos que, en el sub-lite, se atendieron, pues la ejecutante presentó la resolución n.°701 de 27 de mayo de 2020, modificada por la resolución n.°0879 de 11 de agosto de 2021, en la que el municipio de San Bernardo del Viento reconoció y autorizó « el pago de prestaciones sociales », la cual: i) constituye título ejecutivo contenido en un acto administrativo. ii) cuenta con constancia de ser primera copia auténtica. iii) tiene constancia de ejecutoria. iv) contiene una obligación clara, expresa y exigible, a saber: la primera, porque reconoce determinadas acreencias laborales en favor de los actores; la segunda, porque en ella yace una obligación expresamente declarada por su deudor; y, la tercera, porque es pura y simple: no sujeta a plazo o condición. Y es que, revisada la documental adosada, para la Sala - contrario a lo estimado por las autoridades judiciales accionadas - el acto administrativo objeto de ejecución, incluido aquel que la modificó, sí cumplió ampliamente con el requisito previsto en el numeral 4.° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la constancia de copia auténtica del original, pues nótese que: primero, todos sus folios contaron con la misma constancia seguida de la firma de la funcionaria del municipio ejecutado (Eliany Palencia F.), que no sólo elaboró la liquidación de las acreencias laborales, sino que también proyectó la mentada resolución; segundo, la normativa no exige que la constancia de copia auténtica del original sea per se un « sello [sic] », de ahí que quede en discreción de la entidad la forma o la manera en cómo realizará tal constatación, que, como aquí quedó acreditado, ocurrió con la suscripción de su funcionaria en todos sus folios; y, tercero, en el asunto de marras no se observa que el municipio ejecutado emitiera oposición alguna referente a la validez de tal constancia, ni siquiera cuando se le notificó en dos oportunidades el auto que libró mandamiento de pago, teniendo la posibilidad de hacerlo.

Conforme con lo expuesto, el Tribunal accionado incurrió en el defecto sustantivo enrostrado, lesionando severamente las prerrogativas iusfundamentales incoadas, al exigir equivocadamente la conformación de un título ejecutivo complejo para su exigibilidad, pues con ello inobservó los preceptos normativos citados con anterioridad, cuyos requisitos legales - sin duda alguna - se acreditaron en la resolución base de ejecución, conforme ya se explicó. De este modo, emerge con claridad para esta Sala que, al menos en esta oportunidad, no existe una razón suficiente que justifique que, para el caso del reclamo ejecutivo de acreencias laborales reconocidas a través de un acto administrativo, sea dable exigir como elementos integrantes del título ejecutivo el certificado de disponibilidad presupuestal y/o el registro presupuestal, cuando para el asunto de marras, se insiste, del título base de ejecución emerge su claridad y exigibilidad.

Pero lo anterior no denota suficiente para derruir la decisión censurada, pues ya esta Sala de Casación Laboral, en sentencia STL16179-2023 rad. n.°72320 de 25 de octubre de 2023, había decidido recoger el criterio que previamente había defendido en estos precisos asuntos, - reiterado en STL2501-2024, STL13503-2024, STL16391-2024 (rad. n.°76468) y en STL17754-2024 (rad. 77280) -; precedente obligatorio, salvo su razonado y fundado apartamiento, que aquí irrefutablemente no se acreditó; donde estableció que los requisitos contemplados en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto corresponden a meras formalidades de tipo presupuestal para el perfeccionamiento de los actos administrativos, que no pueden afectar la exigibilidad de la obligación contenida en el título ejecutivo e imponerle así una carga al acreedor.

En relación con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia T-207 de 2021, al analizar los requerimientos de un título ejecutivo, indicó: […] Sin perjuicio de lo anterior, la Corte encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elemento integrante del título ejecutivo, el certificado de disponibilidad presupuestal.

Este se define como “el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos”. Conforme a ello, tal instrumento únicamente da cuenta de la existencia de disponibilidad de recursos, pero no tiene la virtualidad -al menos en principio- de afirmar o negar la existencia de la obligación. El hecho de que su expedición preceda al acto administrativo particular, según parece desprenderse de la descripción del segundo paso del trámite de homologación y nivelación salarial, no constituye una razón suficiente para que su acreditación en el proceso ejecutivo deba ser requerida.

De ahí se colige que cosa diferente es que, para la legalidad y validez del acto administrativo, se requiera el cumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal, indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos, todo lo cual está a cargo de la entidad. La teleología del proceso ejecutivo no es revisar la legalidad del acto administrativo, sino hacer efectivo un derecho declarado o contenido en un título que goza de presunción de legalidad.

En esa medida, el trámite compulsivo no es el escenario idóneo para cuestionar dicho aspecto, ya que este se debate por los medios ordinarios legalmente establecidos (CE Rad.62114-2023). Al respecto, el Consejo de Estado en su jurisprudencia más reciente ha indicado que ni el certificado de disponibilidad presupuestal ni el registro presupuestal tienen que ver con la exigibilidad de la obligación y que la sanción por el incumplimiento de los requisitos de naturaleza presupuestal comprende una esfera que debe analizarse desde el ámbito penal o disciplinario.

Al respecto indicó: El registro presupuestal no tiene que ver, entonces, con la exigibilidad de la obligación. Dicho registro garantiza la existencia de la apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Por ello, es posible que la obligación sea exigible, aunque la entidad no haya tramitado el registro presupuestal y, por ende, no se haya reunido un presupuesto para la ejecución del contrato.

Es igualmente posible que la entidad haya tramitado el registro presupuestal y que la obligación no sea exigible, por estar sujeta a un plazo o sometida a una condición. La Sala no avala con ello el incumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos. La sanción para esta irregularidad está prevista en el ámbito penal o disciplinario.

En todo caso, la ausencia de estos requisitos no afecta la exigibilidad de las obligaciones pactadas por las partes. De lo contrario, la exigibilidad de las obligaciones quedaría a voluntad de la entidad condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil (art. 1535 CC). (CE 67563-2023) De lo dicho, se concluye que en el sub-examine el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal, no son requisito de exigibilidad de la obligación, ni hace parte de un título ejecutivo complejo, por el contrario, corresponden a meras formalidades de tipo presupuestal de las entidades públicas, ligadas al debido perfeccionamiento de los actos administrativos, los cuales, gozan de presunción de legalidad.

Desconocer lo anterior implicaría inminentemente que la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal o del registro presupuestal, por omisión propia de la entidad municipal, se le traslade al acreedor en el marco de un proceso ejecutivo, imponiéndole una carga complejísima de cumplir al tratarse de un asunto de competencia única de la primera, más aún, tratándose de acreencias laborales que fueron reconocidas - previa y expresamente - por su deudora; lo contrario implicaría que la exigibilidad de las obligaciones quede a voluntad de la entidad, condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil.

Por todo lo expuesto, se concederá el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la accionante y se dejará sin valor ni efecto el auto emitido el 26 de junio de 2024 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería. En consecuencia, se ordenará a dicha Sala que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta providencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de SARINA INÉS MANJARRÉS MADARIAGA.

SEGUNDO: DEJAR sin valor ni efecto el auto emitido el 26 de junio de 2024 en el proceso ejecutivo laboral n.°2021 00331 y, en virtud de lo anterior, ORDENAR a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala Salvo voto VÍCTOR JULIO DÍAZ DAZA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JUAN PABLO LÓPEZ MORENO OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Salvo voto MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO Radicación n.°11001020500020250002000 SCLAJPT-11 V.00 11 SCLAJPT-11 V.00 SALVAMENTO DE VOTO LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente Tutela n.º 11001-02-05-000-2025-00020-00 Como lo exterioricé en la sesión donde se debatió el fallo de tutela de la referencia, de manera respetuosa manifiesto mi disentimiento del mismo y, por tanto, considero oportuno salvar mi voto bajo las breves motivaciones que explico a continuación. En el presente caso, se concedió el amparo al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante, por considerar que resultaba arbitrario exigir el certificado de disponibilidad presupuestal como elemento integrante del título ejecutivo, determinación de la cual me aparto totalmente.

Lo anterior, toda vez que considero que no resultaba desacertado dicho requerimiento máxime que en el presente caso objeto de controversia, lo que pretendió la parte demandante era la ejecución de un acto administrativo en virtud del cual el Municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba) le reconoció a la quejosa el pago unas sumas de dinero por concepto de cesantías, vacaciones, primas y bonificaciones, lo que denota la necesidad del certificado presupuestal dado que se trata del reconocimiento de unas prestaciones económicas.

En ese orden, reitero que no advierto ningún desatino en la decisión de la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería en virtud de la cual confirmó la decisión del juez de primer grado que negó el mandamiento de pago con fundamento en que el acto administrativo que se aportó como título ejecutivo no contenía una obligación exigible contra el ente territorial demandado habida cuenta de que no se aportó el certificado de disponibilidad y registro presupuestal, toda vez que la autoridad convocada examinó los supuestos fácticos y jurídicos del proceso puesto a su consideración, así como todo el material probatorio recaudado en el plenario, consignando en la decisión que motivó la presentación de esta acción constitucional, las razones que tuvo para tomar tal decisión, así como la interpretación que dio a los hechos y las pruebas del proceso, sin que en la misma se advierta una actuación subjetiva y arbitraria del operador judicial.

Por lo antes señalado, debió negarse la solicitud del amparo implorado por la parte quejosa. En los anteriores términos quedan expuestas las breves razones de mi salvamento de voto. Fecha ut supra. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR 2