República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 64453 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL2362-2016 Radicación n° 64453 Acta 06 Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el apoderado del SINDICATO GREMIAL DE LA GUARDIA DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO SIGGINPEC, contra el fallo dictado por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 28 de septiembre de 2015, dentro de la acción de tutela que interpuso contra la DIRECCIÓN GENERAL DEL INPEC trámite en el que se dispuso la vinculación de la ASOCIACIÓN SINDICAL DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIOS Y CARCELARIO COLOMBIANO UPT y ASEINPEC I.
ANTECEDENTES La parte accionante fundamentó el amparo invocado en los siguientes hechos: Que el Sindicato Gremial de la Guardia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario SIGGINPEC es una organización de primer grado y de gremio, inscrita mediante Resolución # 000111 del 21 de enero de 1997, que se rige por la Constitución Política, la legislación laboral y sus estatutos, debidamente depositados en el Ministerio del Trabajo; que el artículo 58 estatutario establece que para decretar la disolución del sindicato se requiere la aprobación de por lo menos 2/3 partes de los afiliados, en tres sesiones de asamblea, verificadas en días distintos y con lapso de tiempo entre una y otra de seis meses, debidamente acreditadas en actas firmadas por los asistentes[footnoteRef:1]; que las causales de disolución, de acuerdo con el artículo 59 de sus Estatutos son: la terminación del INPEC, una sentencia judicial, la reducción del número de afiliados a menos de 25 y el acuerdo cuando menos de las 2/3 partes de los miembros de la organización; que en fecha reciente, la junta directiva de SIGGINPEC no ha convocado a Asamblea General de Delegados con fines de disolución o liquidación. [1: Art. 377 Código Sustantivo del Trabajo ] Que en octubre de 2011 se fundó en el INPEC un sindicato denominado Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciarios y Carcelario Colombiano UPT, en razón a declaraciones del Vicepresidente de la República de entonces y apoyado por el actual Director General del INPEC; que mediante oficio 7330-SUTAH-007080 del 3 de mayo de 2012, con abierta intervención de éste funcionario, se pretendió acceder a una solicitud de la mencionada Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciarios y Carcelario Colombiano UPT, que solicitó el paso de más de 6.000 afiliados a los sindicatos SIGGINPEC y ASEINPEC, sin que la fusión o adhesión al nuevo sindicato hubiera sido definida por una asamblea general, y en detrimento de la voluntad individual de la mayoría de los afiliados, pues implicaba entregarle más de 45’000.000 mensuales en aportes; que el Ministerio del Trabajo emitió concepto negativo a la solicitud de trasladar los recursos de SIGGINPEC y ASEINPEC y le recordó al Director General del INPEC que el manejo de los recursos de la agremiación sindical corresponde a lo decidido por la asamblea general y consignado en los estatutos, sin ser permitida la injerencia de terceros; que no obstante, el Director General del INPEC y los accionados decidieron hacer el traslado automático de más de 2.000 afiliados de SIGGINPEC al nuevo sindicato UTP, afectando negativamente los ingresos de aquel en la suma de $17’340.795, y dejaron en su nómina, para mayo de 2012, tal solo dos afiliados e ingresos por $18.442; que esa desmejora en los ingresos de SIGGINPEC se ha prolongado por más de 34 meses y para marzo de 2015 ascendía a $589’587.030 dejados de percibir.
Agregó que como consecuencia de las decisiones tomadas por los funcionarios del INPEC se suprimió el trabajo de dos abogados y un secretario permanentes para el servicio de los afiliados, se dejó de aportar a la organización sindical de segundo grado Federación Colombiana de Trabajadores del Sistema Penitenciario y Carcelario FECOSPEC, se terminó un contrato de arrendamiento de oficina para su sede, y se dejaron de practicar giras nacionales a los municipios para labores sindicales y campañas de afiliación; que uno de los trabajadores, el inspector Rafael Pérez Arce, acudió a una acción de tutela para que el INPEC le restableciera su condición de afiliado a SIGGINPEC, la cual correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, quien encontró no había prueba en el plenario de acta de asamblea general en que se haya decidido la liquidación de SIGGINPEC o la fusión con otro sindicato, por lo que, la decisión tomada de manera irregular por el INPEC pone en peligro su subsistencia y deviene en un desconocimiento del derecho de asociación sindical en cabeza de ese accionante[footnoteRef:2]. [2: En la mencionada sentencia, el Tribunal de Bogotá negó las pretensiones del accionante por encontrar que el hecho vulnerador fue superado.] Que el 20 de septiembre de 2012, los directivos de SIGGINPEC pidieron al Director General de la entidad que ordenara la devolución de cada uno de los aportes desde el mes de abril de 2012, pero dicho funcionario desconoció el concepto de la asesora jurídica de la entidad, quien señaló como inviable el descuento por nómina de las cuotas sindicales de afiliados a los sindicatos SIGGINPEC y ASEINPEC con destino a la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciarios y Carcelario Colombiano UPT, por no haber claridad de que haya existido la fusión por incorporación de uno o varios sindicatos, al que se creó; que en el mes de junio de 2015 el INPEC respetó la condición de afiliados a SIGGINPEC, de solo diez personas, cuando en la nómina del mes de abril de 2012 ese número era superior a dos mil.
Que ante la falta de acciones del INPEC para solucionar el problema generado, se inició una querella ante el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional de Trabajo OIT quien le dio trámite y lo referenció como caso 2954; que en el informe 372 del 13 de junio de 2014 el comité presentó recomendaciones[footnoteRef:3] que luego fueron aprobadas por el Consejo de Administración y las cuales tienen fuerza vinculante para el Estado miembro, de acuerdo con sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas las T-568 de 1999[footnoteRef:4] y la T-171 de 2011[footnoteRef:5]; que el 30 de marzo de 2015, se presentó ante el Director General del INPEC, reclamación para el cumplimiento de las recomendaciones de la OIT, y que como no existía ningún afiliado del SIGGINPEC que hubiera manifestado individualmente « su acuerdo a la transferencia de sus cuotas sindicales a dicha organización UTP», se devolviera la totalidad de los afiliados que venían en nómina a mayo de 2012 según listado que le anexaron; se devolvieran los aportes indebidamente trasladados; se reembolsara el valor de la desmejora en ingresos que a marzo de 2015 ascendía a $589’587.030 con indexación, más una indemnización de perjuicios estimada en mil millones de pesos; que mediante oficio 8100-DINPE-SUTAH-14034 del 23 de julio de 2015, los funcionarios Jorge Luis Ramírez Aragón, Luz Myriam Tierradentro Cachaya y Efraín Moreno Albarán decidieron no dar cumplimiento a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT aprobadas por el Consejo de Administración. [3: Las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT refieren, en síntesis, a que el Gobierno asegure que por el INPEC se respete el principio de no injerencia en los asuntos sindicales; expresa la esperanza de que se pronuncie prontamente, sentencia sobre la validez del traspaso de cuotas sindicales de los afiliados a los sindicatos querellantes a la UTP y pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto; también solicitó al Gobierno que se asegure de que los trabajadores afiliados a SIGGINPEC y ASEINPEC con anterioridad a la creación de la misma, hayan expresado individualmente su acuerdo a la trasferencia de sus cuotas sindicales a dicha organización.] [4: M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz] [5: M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio] Con fundamento en lo anterior, pidió el amparo de los derechos fundamentales de asociación sindical y debido proceso, y la orden al Director General del INPEC para que dé cumplimiento a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT aprobadas por el Consejo de Administración caso 2954, y verifique lo expresado en dichas recomendaciones a fin de que, llegado el caso, se devuelva la condición de los afiliados con la correspondiente devolución de los aportes dejados de percibir por el sindicato.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto fechado el 22 de septiembre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó conocimiento de la acción, ordenó oficiar a la entidad accionada para que rindiera informe en relación con los hechos narrados, y la requirió para que informara el número de afiliados al SIGGINPEC, si se han efectuado los descuentos pertinentes, y si los mismos se han cancelado a ese sindicato; igual información pidió al sindicado actor; también lo requirió para que informara cuántos de los afiliados al SIGGINPEC fueron desafiliados de ese sindicato a partir de la Creación de la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciarios y Carcelario Colombiano UPT, asociación que fue vinculada a la queja, al igual que ASEINPEC.
El apoderado accionante pidió que se desvinculara a la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano UPT por cuanto es el INPEC quien se ha negado a cumplir las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT. El INPEC manifestó que el Sindicato Gremial de la Guardia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario SIGGINPEC no está legitimado para pedir la protección de los derechos que reclama, porque su actuar solo muestra « un interés puramente económico dirigido a apropiarse de unas cuotas sindicales que los mismos trabajadores ya han decidido direccionar a otra agremiación, no de manera intempestiva o irregular como lo arguye el demandante, sino en estricto cumplimiento de la voluntad de los trabajadores, que a la postre son los únicos titulares del derecho»; que es claro entonces que el accionado no vulnera el derecho de asociación sindical, porque su competencia se ha circunscrito a atender la voluntad de los trabajadores.
En cuanto al debido proceso, aseguró que no existe una actuación de orden judicial o administrativa, sino una controversia económica entre asociaciones sindicales, en la cual el INPEC no tiene ninguna injerencia; además, que ante la migración masiva de trabajadores a la UTP se configuró la causal de liquidación de la organización prevista en el artículo 59 de los estatutos del SIGGINPEC, que establece como tal la reducción del número de afiliados a menos de 25.
Por último, respecto de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT dijo que las mismas no tienen carácter vinculante ni se equiparan a un tratado internacional en derechos humanos ratificado por Colombia, razón por la cual no obligan al INPEC. En escrito presentado el 25 de septiembre de 2015, la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano UPT señaló que esa organización nació en 2011 como producto de un pronunciamiento hecho por Vicepresidente de la República de entonces sobre la posible liquidación del INPEC, por causa del abuso del derecho de asociación sindical, pues para la época existían más de 50 sindicatos en el interior de ese instituto; que en cumplimiento de lo dispuesto por el Código Sustantivo del Trabajo se procedió a establecer la fusión de los sindicatos, y esa voluntad fue plasmada por más de 8.000 empleados del INPEC según el listado de afiliados y adherentes a la UTP que anexó, por lo que no puede alegarse que son fruto de acciones irregulares o punibles, y menos permanecen allí engañados como se deja ver en la acción. Se opuso a la prosperidad de la tutela.
Finalmente compareció la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ASEINPEC, quien presentó un escrito parecido a la demanda de amparo, similar a la inicial, pero ampliada en sus hechos y en sus pretensiones, pues también reclamó la protección del mínimo vital y el reintegro de la oficina en que tenían su sede, dentro de las instalaciones del INPEC.
Por sentencia del 28 de septiembre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró improcedente el amparo solicitado. Para ello dividió el estudio del caso concreto en dos aspectos: el carácter vinculante de las recomendaciones que el Comité de Libertad Sindical de la OIT presenta al Consejo de Administración, y la pretensión de fondo de esta acción, encaminada al traspaso de las cuotas sindicales de la UPT al accionante SIGGINPEC.
Frente al primero, se apoyó en jurisprudencia de la Corte Constitucional para concluir que las recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT constituyen orden expresa y vinculante para el Estado Colombiano, siempre que estén aprobadas por el Consejo de Administración, pero que, en este caso, no se vislumbra que tal aprobación se haya producido para presumir esa fuerza vinculante.
En cuanto al segundo aspecto, manifestó que si lo que se pretende con esta acción de tutela es el traspaso de cuotas sindicales de una organización sindical a otra, la tutela no procede de acuerdo con lo ya manifestado al respecto por la Corte Constitucional cuando median asuntos de carácter económico, ya que tales pretensiones deben ventilarse ante el juez competente, donde ha de establecerse la validez del traspaso de las cuotas sindicales del accionante a la UTP.
Finalmente señaló que no se observa la existencia de un perjuicio irremediable que amerita la intervención del juez de tutela. III. IMPUGNACIÓN La interpuso la parte accionante, quien insistió en que sí se dio aprobación a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT por parte del Consejo de Administración y presentó argumentos similares a los de la demanda inicial para demostrar que se dio en este caso un perjuicio irremediable que determina la procedencia de la acción. IV.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela es un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual, que tiene la finalidad de proteger los derechos fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en las situaciones específicamente precisadas en la ley.
Desde que fue instituida la acción de tutela, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que no constituye un dispositivo paralelo o alternativo ni complementario para alcanzar la protección de los derechos cuando exista otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer. Dicho de otra manera, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio.
Al examinar el contenido del escrito de tutela y sus respuestas, se tiene que la pretensión del Sindicato Gremial de la Guardia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario SIGGINPEC está encaminada a reclamar que se «verifique lo expresado en las recomendaciones del aprobadas (sic) en el Consejo de administración en el siguiente tenor: “ el comité pide al gobierno que se asegure de que los trabajadores afiliados a las organizaciones querellantes, con anterioridad a la creación de la UTP, hayan expresado individualmente su acuerdo a la transferencia de sus cuotas sindicales a esta organización …” »; para que hecha la depuración se devuelva la condición de afiliado al SIGGINPEC con la correspondiente devolución de los aportes dejados de percibir por el sindicato, en el evento de que no exista documento individual en el que dichos afiliados hayan expresado el acuerdo a la transferencia de la cuota sindical con anterioridad a la creación de la UTP.
En ese orden, es indiscutible que lo aquí controvertido implica la existencia de un conflicto jurídico que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que le corresponden a otras autoridades, por lo que bien puede el accionante acudir a la jurisdicción correspondiente a través del mecanismo eficaz e idóneo para la protección de sus derechos, ya que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones naturales pertinentes.
En efecto, con independencia del carácter de vinculante o no, de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT para este caso, es a través del mecanismo de defensa judicial idóneo con que cuenta el accionante, en el que corresponde ventilar este y los demás aspectos motivo de la queja constitucional, previo el debate procesal correspondiente; luego se ratifica su improcedencia, de conformidad con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, que consagró la acción de tutela como procedimiento subsidiario y residual de protección de los derechos fundamentales.
Finalmente, en lo que atañe a la existencia de un perjuicio irremediable como razón de procedibilidad de la acción, es menester para su ocurrencia que el daño sea inminente y actual para que la intervención del juez constitucional constituya un actuar inmediato que lo conjure, pues solo así se hace necesaria su intervención; no obstante, el mismo sindicato actor pide en las pretensiones de la queja, una orden de carácter probatorio cual es la de verificar primero si existen documentos de los afiliados al SIGGINPEC por los cuales hayan expresado su conformidad con la transferencia de la cuota sindical a la nueva organización sindical, aspecto que requiere para dilucidarse un ejercicio juicioso sobre el acervo probatorio, para establecer si ese perjuicio es real o supuesto, lo cual descarta su alegado carácter de inmediato y la urgente necesidad de solución. Lo anterior es suficiente para confirmar el fallo impugnado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS (Presidente de Sala) JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 1 14