Radicación n.° 77543 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL22009-2017 Radicación n.° 77543 Acta extraordinaria 124 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por la SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 8 de mayo de 2017, contra FONPRECON y la CÁMARA DE REPRESENTANTES, trámite al que se vinculó al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – OFICINA DE BONOS PENSIONALES, a la UGPP y a LUZ STELLA ARDILA HERNÁNDEZ.
I.
ANTECEDENTES La sociedad accionante acudió a este mecanismo constitucional para solicitar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al Habeas Data presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Indicó que la afiliada Luz Stella Ardila Hernández prestó sus servicios a la Cámara de Representantes, que le certificó, mediante acto administrativo DIVPE:083 del 4 de febrero de 2015, un tiempo laborado del 1.° de septiembre de 1986 al 19 de julio de 1990, cuyos aportes fueron realizados al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon, «entidad [que] debe asumir en su totalidad el pago de los mismos, de conformidad con lo señalado en el parágrafo quinto del artículo 23 del Decreto 1748 de 1995, adicionado por el artículo 11 del Decreto 1513 de 1998», información con la que se conformó la liquidación del bono pensional.
Que en representación de la señora Ardila Hernández, requirió a Fonprecon el reconocimiento y pago del cupón del bono pensional, en los términos del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el 65 del Decreto 1748 de 1995, adicionado por el 27 del Decreto 1513 de 1998. Sin embargo, dicha entidad objetó la solicitud con el argumento de que los responsables de los tiempos laborados con anterioridad al 1.° de diciembre de 1988, es la Cámara de Representantes, ya que solo se empezó a efectuar el pago de cotizaciones para pensión en ese mes y año y por tanto, requirió los comprobantes de pago «que soporten probatoriamente su responsabilidad».
Ante lo anterior, elevó petición ante Fonprecon el 23 de marzo de 2017, solicitando los comprobantes exigidos, la cual se respondió el 3 de mayo siguiente, en el sentido de que «sólo están obligados a certificar a qué fondo se destinaron los aportes y no a certificar el pago de los mismos, por lo que consideran no estar obligados a aportar los respectivos comprobantes de pago»; agregó que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, es la entidad encargada de dirimir las dudas que susciten respecto al pago de los aportes pensionales.
La anterior controversia ha obstaculizado el reconocimiento y pago del bono pensional de la afiliada, por lo que la Cámara de Representantes debe modificar la certificación que expidió, para que asuma la responsabilidad en el pago de los tiempos laborados del 1.° de septiembre de 1986 al 19 de julio de 1990. Y finalmente, señaló que la señora Ardila Hernández, elevó reclamación prestacional que se encuentra pendiente de definir ante la falta del bono pensional a que tiene derecho, actuar negligente de las accionadas que afecta sus derechos fundamentales.
Por lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales «por falsa motivación en la expedición del Acto Administrativo de Certificación de Información Laboral número DIVPE: 083 de fecha 12 (sic) de febrero de 2015, al no aportar los soportes probatorios que sustenten lo certificado en dicho acto». Como consecuencia de lo anterior, se ordene a las accionadas «aclaren la situación que se ha presentado para este caso en concreto, en relación a quién o quiénes deben asumir el reconocimiento y pago de los tiempos laborados por la afiliada ante la Cámara de Representantes, con anterioridad al 1º de diciembre de 1988, y procedan con todas las gestiones a que haya lugar para obtener el reconocimiento y pago total del bono pensional de nuestra afiliada LUZ STELLA ARDILA HERNÁNDEZ».
Se ordene a la Cámara de Representantes que aporte copia de los soportes de pagos efectuados a Fonprecon por cotizaciones para pensión en el periodo mencionado, o que «modifique la certificación de la información laboral número DIVPE: 083 de fecha 12 (sic) de febrero de 2015, en el entendido de que esa misma entidad asuma su responsabilidad en el pago de los tiempos laborados entre el 1 de septiembre de 1986 y el 19 de julio de 1990».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 25 de octubre de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción de tutela, vinculó a los atrás mencionados y ordenó el traslado a los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa (f. 32). El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República dijo que existe falta de legitimación en la causa por activa por parte de la Sociedad Administradora de Pensiones y cesantías - Porvenir S.A. por cuanto acude a la acción de amparo argumentando la vulneración de derechos fundamentales que son exclusivos de la persona humana; que no existe constancia alguna que verifique si la Sociedad Administradora de Pensiones y cesantías -Porvenir S.A. actúa en nombre y representación de la señora LUZ STELLA ARDILA HERNÁNDEZ.
Señaló que dicha entidad atendió con diligencia y en debida forma el requerimiento elevado por la Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías - Porvenir S.A. Finalmente indicó que Fonprecon por mandato legal no debe atender prestaciones económicas por tiempos en los cuales no se efectuaron aportes a esa entidad, en este sentido, teniendo en cuenta que la Cámara de Representantes solo a partir del 1 de diciembre de 1988 realizó aportes a este Fondo, no debe asumir el pago del cupón del bono pensional por el periodo comprendido desde el 1 de septiembre de 1986 hasta el 1 de diciembre de 1988 tal como se muestra en la preliquidación del bono efectuado por la AFP Protección. El Ministerio de Salud y Protección adujo que se debe declarar la improcedencia de la acción de la referencia en contra de dicha institución por falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que los hechos y solicitudes planteadas en la acción constitucional, corresponden a una controversia bilateral entre la Administradora de Fondos de Pensiones y el afiliado, por lo que debe dirimirse en aplicación de las disposiciones consagradas en el libro primero de la Ley 100 de 1993.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales expresó que «si el empleador CÁMARA DE REPRESENTANTES durante el periodo que FONPRECON “aparentemente” pretende sea asumido por la NACIÓN, NO EFECTUÓ APORTES, corresponde entonces a la entidad en mención en su calidad de empleadora demostrar DOCUMENTALMENTE a donde fueron efectuados VALIDAMENTE los aportes por pensión de su extrabajadora y en caso contrario, ASUMIR la responsabilidad del lapso comprendido entre 01 de Septiembre de 1986 al 30 de Noviembre de 1988 dentro del bono pensional que reclama la AFP PORVENIR en representación de su afiliada».
Por último, la Cámara de Representantes arguyó que en relación a los aportes de la señora Luz Stella Ardila Hernández, es preciso establecer que la obligación de la Cámara de Representantes es certificar a que fondo se destinaron los aportes, y no certificar el pago de los mismos; que en caso de existir duda acerca de los aportes efectuados en esos tiempos, el facultado para aclarar la situación es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, la cual tiene la función de la garantía del reconocimiento de la pensión y además, funge como autoridad técnica en materia de bonos pensionales y actúa como mediador entre los emisores, contribuyentes y entidades administradoras de fondos pensionales.
Surtido el trámite de rigor, la Sala Laboral del Tribunal de Bogotá negó el amparo; indicó que la acción de tutela es un remedio para proteger un derecho con la categoría de fundamental vulnerado, siempre que se cumplan con los presupuestos del Decreto 2591 de 1991. Señaló que de los hechos en que se funda la solicitud de amparo y las probanzas allegadas, se desprende que la solicitud se centra en la expedición del bono pensional teniendo en cuenta para ello el registro correcto de la historia laboral de Luz Stella Ardila Hernández, lo cual puede ser solicitado ante la jurisdicción ordinaria o contenciosa y será el juez natural de estos asuntos, quien determinará si la deprecada prestación económica se ajusta a derecho o no. Lo anterior, por cuanto indicó que tampoco se demostró un perjuicio irremediable, que justifique esta acción como remedio transitorio, pues insistió que fácilmente puede deducirse de la misma narración fáctica, que la demandante cuenta con otros medios de defensa judicial para conjurar la posible agresión a los derechos que considera vulnerados a su afiliada.
Finalmente manifestó el a quo constitucional, que no es posible acceder al amparo deprecado aún como mecanismo transitorio y en virtud de un posible perjuicio irremediable, comoquiera que lo pretendido por la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir -Porvenir S.A. no es solo el reconocimiento de una prestación económica, sino que para ello también solicita que se deje sin valor y efecto un acto de la administración, además de definir la entidad encargada del pago del bono pensional, «sin que sea posible hacer alguna de estas declaraciones, máxime cuando no se allegó probanza alguna que lleve a dilucidar un caso de vulnerabilidad en el que se configure una desmedra(sic) irreparable».
IMPUGNACIÓN La entidad accionante impugnó; señaló que la señora Luz Stella Ardila, no ha podido acceder en su totalidad a una prestación económica de vejez en el sistema de pensiones a pesar de cumplir con los requisitos de ley, por una demora injustificada en el trámite de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho. Manifestó que la afiliada se encuentra en trámite de reconocimiento de una prestación económica de devolución de saldos ante esa entidad, por lo que requiere que el bono pensional se encuentre reconocido, emitido y pagado, para que se pueda proceder con el reconocimiento y pago total de la prestación económica a que haya lugar.
Por lo anterior, indicó que al no contar con el reconocimiento y pago del bono pensional esa administradora está imposibilitada para definir de fondo y pagar en su totalidad la prestación económica pretendida por la afiliada. En ese sentido, expuso que las actuaciones de las entidades accionadas ponen en riesgo el cumplimiento del deber legal de la sociedad administradora de definir de fondo la reclamación señalada, situación que ha obstaculizado el proceso de liquidación, reconocimiento y pago del bono pensional, el cual tiene como fin único la financiación de la prestación económica a la que tiene derecho la afiliada en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Con base en lo anterior, insiste la entidad accionante que se protejan los derechos conculcados por las autoridades accionadas, y en su defecto, se ordene lo solicitado en el escrito inicial de tutela. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por otro lado, al amparo constitucional, según lo prevé expresamente la norma citada, no puede acudirse cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa judicial, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
Empero, cumple aclarar que no es una figura de la cual pueda abusarse y emplear para sustituir las vías naturales diseñadas por el legislador. En el presente asunto la acción constitucional tiende a que se acceda al amparo de los derechos reclamados por Porvenir S.A. en representación de su afiliada Luz Stella Ardila Hernández, con el propósito de que se ordene a las autoridades accionadas y vinculadas realizar los trámites administrativos pertinentes para la emisión del bono pensional y obtener el derecho prestacional reclamado.
Como primera medida, sobre las acciones y obligaciones de las entidades administradoras de pensión en el trámite de los bonos pensionales, el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 señala: Art. 20.- El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, quedará así: ( ) Corresponde a las entidades administradoras adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.
De lo anterior se deriva, la legitimación del fondo de pensiones para acudir a través de esta acción para la protección de los derechos fundamentales de la afiliada Ardila Hernández. Por otra parte, como lo ha adoctrinado la Sala, «los Bonos Pensionales, constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones, y de cara al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad, representan en dinero el traslado a la entidad administradora de los tiempos de cotización que efectuó el afiliado en el anterior sistema pensional, bien sea en el ISS, en cajas de previsión social o en cualesquiera entidades que administraba pasivos pensionales.
Estos bonos se deben representar en pesos; son nominativos, pero se expiden a nombre de los afiliados al sistema, y son endosables a favor de las entidades administradoras o aseguradoras con destino al pago de las pensiones; se mantienen en custodia por las sociedades administradoras de fondos de pensiones hasta que se rediman; y devengan intereses a cargo del emisor (artículo 116 de la Ley 100 de 1993, en conjunto con el artículo 13 del Decreto 1299 de 1994).
Constituyen pues el mecanismo para habilitar el tiempo efectivo laboral o el cotizado, y con ello conformar el capital necesario para disfrutar de una pensión de vejez» (Auto de la CSJ AL 4048 – 2015); de modo que para liquidar, expedir y redimir el bono pensional, para el caso ante el emisor OBP del Ministerio de Hacienda, se requiere que se observe el procedimiento dispuesto en los Decretos 1299 de 1994 y 1748 de 1995 y demás normas aplicables, en el cual la administradora privada de pensiones a la que se encuentre afiliado el beneficiario del título, representa un papel primordial para poder agotar oportunamente el trámite administrativo, pues el actuar tardío de la AFP y su omisión en cualquiera de los pasos tendientes a lograr la emisión y redención del bono, no tiene porqué soportarlo el afiliado.
De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra que existe un conflicto entre la Cámara de Representantes y el Fondo de Previsión de Social del Congreso de la República, pues aun cuando Luz Stella Ardila Hernández, prestó sus servicios a la primera entre el 1.° de septiembre de 1986 y el 19 de julio de 1990, Fonprecon indicó que solo existen cotizaciones a dicho fondo a partir del 1.° de diciembre de 1988, situación que ha impedido que se le reconozca y pague el bono pensional de la afiliada, afectándole sus derechos fundamentales.
La Cámara de Representantes como empleador certificó mediante acto administrativo C.E. No. 083 del 4 de febrero de 2015, que Luz Stella Ardila Hernández prestó sus servicios como asistente parlamentario categoría IV, para el que tomó posesión el 1.º de septiembre de 1986 y laboró hasta el 19 de julio de 1990 (folio 15); y en el certificado salarial No. 306 del 24 de marzo de 2017, la misma entidad hizo constar los aportes realizados a Fonprecon por los años 1986, 1987, 1988, 1989 y 1990, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 del Decreto 2837 de 1986 (folios 24 vto. y 25).
A través de la comunicación del 3 de mayo de 2017, la Cámara de Representantes informó a Porvenir S.A., que de acuerdo con el Decreto 2837 de 1986, le corresponde certificar la información a Fonprecon para que éste proceda a reconocer y pagar la pensión a cualquier funcionario que lo solicite, conforme lo hizo mediante formato de información laboral No. 1 del 17 de abril de 2017; y que por tanto, no le corresponde expedir copia de los desprendibles de pago exigidos por Fonprecon con relación a los aportes del periodo del 1.º de septiembre de 1986 al 19 de julio de 1990 (folios 19 a 21).
Por otra parte, se avizora del documento «Indicio de liquidación» que obra a folios 26 a 27, que aportó el Ministerio de Hacienda, que el emisor del bono pensional es el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1748 de 1995, que modificó el precepto 10 del 1513 de 1998, la emisión de los bonos pensionales Tipo A corresponde a la última entidad pagadora de pensiones, si el tiempo de servicios a cargo de éste es igual o superior a 1826 días, de lo contrario, a la que cuente con el mayor tiempo.
Ahora bien, el canon 23 de la misma norma regula lo concerniente a las certificaciones laborales a cargo de los empleadores y cuál debe ser su contenido. Finalmente, conforme al artículo 62 del Decreto 2837 de 1986, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, debe reconocer y pagar las prestaciones económicas allí señaladas a los parlamentarios y empleados del Congreso de la República señalados en el artículo 3 de la misma norma, a partir del 26 de marzo de 1986.
En ese orden, la Cámara de Representantes como empleador, emitió la certificación de información laboral Formato No. 1 del 17 de abril de 2017, en la que constan los periodos laborados por Luz Stella Ardila Hernández a esa entidad, esto es, 1.º de septiembre de 1986 al 19 de julio de 1990 en el que señaló que los aportes para pensión se realizaron a Fonprecon (folio 22), por lo que le corresponde a esta última, la correspondiente emisión del acto administrativo en el cual resuelva sobre la emisión del bono pensional de la señora Luz Stella Ardila Hernández conforme a la información suministrada por el empleador, y no trasladar a ésta las controversias que tenga con la empleadora en cuanto a la presunta omisión del pago de los aportes o de algún periodo concreto.
Por lo expuesto, se advierte que Fonprecon vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues aun cuando al Juez de tutela no le concierne tomar decisiones sobre el otorgamiento de una prestación del Sistema de Seguridad Social, ni mucho menos sobre el reconocimiento de bonos pensionales, si puede adoptar medidas que tiendan a evitar dilaciones en el trámite legal para la expedición o emisión del título, más aún en eventos como el presente, en el que se evidencia una controversia entre el emisor y el empleador público; máxime cuando la OBP del Ministerio de Hacienda, conceptuó que la entidad a la que le corresponde la emisión y liquidación del bono es Fonprecon.
Por lo anterior, se revocará la providencia impugnada para, en su lugar, conceder el amparo al derecho fundamental al debido proceso de Luz Stella Ardila Hernández, a través de la AFP Porvenir S.A., y en consecuencia, se ordenará al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que en el término de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación a esta providencia, profiera un acto administrativo a través del cual resuelva sobre la emisión del bono pensional de la citada afiliada.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, para en su lugar conceder el amparo al derecho fundamental al debido proceso de Luz Stella Ardila Hernández, conforme a las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que en el término de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación a esta providencia, profiera un acto administrativo a través del cual resuelva sobre la emisión del bono pensional de Luz Stella Ardila Hernández conforme a la solicitud elevada por la AFP Porvenir S.A.
TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 16 SCLAJPT-12 V.00