Radicación n.° 49390 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL21997-2017 Radicación n.° 49390 Acta 46 Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por ANA BEIBA ARANZÁLEZ RODRÍGUEZ contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, la cual se hizo extensiva al JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO DE LÉRIDA (TOLIMA), al HOSPITAL SANTA BÁRBARA DE VENADILLO TOLIMA E.S.E. y a la ASOCIACIÓN NACIONAL SINDICAL DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA SALUD, SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Y COMPLEMENTARIOS DE COLOMBIA (ANTHOC).

I.

ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la asociación sindical y al mínimo vital. Manifestó que trabajó para el Hospital Santa Bárbara de Venadillo Tolima E.S.E. en el cargo de Auxiliar del Área de Salud, por el cual gozaba de fuero sindical; que dicho ente promovió en su contra proceso de levantamiento de fuero sindical, fundado en un «estudio técnico de reestructuración», en el que resultó suprimido su puesto; que el Juzgado Civil del Circuito de Lérida, mediante fallo de 22 de agosto de 2017, no accedió a lo pedido tras estimar que el hecho invocado no estaba enlistado como justa causa de despido en el artículo 410 del CST, sin embargo, por apelación de la demandante, el Tribunal Superior de Ibagué revocó el 23 de octubre siguiente y, en su lugar, levantó la garantía foral, tras lo cual la entidad la despidió. Para la actora, el juez colegiado vulneró la Constitución pues no analizó «uno a uno los fundamentos esgrimidos» en su defensa, y le dio valor a un estudio técnico que no era prueba idónea en tanto no acreditaba que fue realizado «por una entidad especializada en el tema», además de que «establecieron aspectos meramente teóricos y ambiguos, pero en ninguna parte de manera clara, soportada», se indicaron las razones de la extinción de su empleo, ni por qué este fue elegido «y no el de otro auxiliar que podía estar en igualdad de condiciones»; que en los casos de «supresión de empleos de carrera administrativa, las normas relacionadas [Ley 909 de 2004 y Decreto 1227 de 2005] exigen la elaboración previa de un claro y soportado estudio técnico que acredite la necesidad de la administración de reducir los gastos de su planta de personal o de modificar su estructura orgánica».

En torno a ello, dijo que el documento aportado con tal fin, si bien resaltaba problemas económicos de la empleadora, lo cierto es que una vez se suprimió su puesto, crearon otro «con mayor salario» y tampoco hizo «un estudio de cargas laborales». Añadió que a tales procesos se le exige reducir al máximo la lesión de los derechos de los trabajadores, pues estos «preservan algunas ventajas razonables», como «ser incorporados en los cargos subsistentes en la nueva planta, o a obtener una indemnización», según lo imponen los artículos 39 de la Ley 443 y 137 del Decreto 1572, ambos de 1998.

Por lo anterior, pidió que se ordenara al Tribunal a proferir un nuevo fallo que niegue el levantamiento del fuero, y en esa medida se dejen sin efecto «los actos administrativos generados con posterioridad a la sentencia» y se disponga el consecuente reintegro. Mediante auto de 30 de noviembre de 2017, esta Sala admitió la acción, vinculó a los atrás descritos, dispuso la notificación y el traslado de rigor.

El Sindicato Anthoc precisó que la trabajadora fue vinculada a partir del 14 de octubre de 2014 como supernumeraria, en el cargo de Auxiliar en el área de Salud Oral (Higienista Oral), y desde el 2 de enero de 2015 «con provisionalidad del Hospital (…) cargo que ya se encontraba creado en la planta global de la institución», e integraba el «Comité Institucional en el cargo de Comisión de Reclamos presentado a la Dirección Territorial Tolima – Ministerio de Trabajo, el 28 de marzo de 2016»; que tal puesto pertenece al área asistencial, encargados de brindar «una buena calidad de atención con humanización y efectividad para salvaguardar la vida de toda la población».

A partir de lo anterior, indicó que existen «diferentes formas» de reestructuración administrativa, pues «no siempre tiene que ser con despidos de personal, se puede recaudar, reorganizar cargos sin lesionar los derechos laborales de los trabajadores». Afirmó que el estudio técnico realizado arrojó resultados distintos a uno efectuado con anterioridad, que mantuvo en la planta el cargo de la actora, por lo que «el estudio de cargos laborales no coincide con la realidad institucional frente a la prestación de servicios y la recuperación de cartera», sumado a que, si la reestructuración obedecía a la crisis financiera del ente y, por ello, debía disminuir gastos, lo cierto es que «no vemos resultados positivos», dado que la creación de los otros cargos generó un costo financiero mayor.

También aseguró que el estudio técnico no cumple los requisitos señalados en la Ley 909 de 2004, y ello «indica que el personal que va a laborar con los cargos permanentes debe estar como obligación para los patronos dentro de la planta global del Hospital y no seguir retirando los pocos cargos que quedan en la planta fija». Resaltó que tal análisis lo pusieron en su conocimiento, sobre el cual manifestó su desacuerdo; refirió algunas vinculaciones realizadas con posterioridad a la reestructuración, que a su juicio son irregulares y desconocen las sentencias CC C-614/09 y C-171/12, y apuntó que la accionante «fue víctima de acoso laboral y sindical por parte de la señora gerente Sandra Milena Ruiz Alfaro», puesto que «mucho antes de la reestructuración», le pidieron la renuncia al cargo, con amenazas de acusaciones que implicarían la pérdida de la tarjeta profesional.

El Hospital Santa Bárbara E.S.E. estimó que la sentencia del Tribunal se ajustó al ordenamiento jurídico, pues fue debidamente motivada. Subrayó que la accionante estaba vinculada como provisional «en un empleo de carrera administrativa», que la causal de retiro del servicio está amparada en la Ley 909 de 2004, y que el Acuerdo 03 de 2017 goza de presunción de legalidad, por lo que es posible demandarlo ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

II. CONSIDERACIONES La vía preferente de la tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, permite a todo ciudadano acudir ante los jueces en busca de una protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.

Ha estimado la Corte que lo anterior sólo acontece en casos concretos y excepcionales, con las actuaciones u omisiones de los jueces que violenten en forma evidente y grosera derechos constitucionales fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.

La accionante cuestiona la sentencia que el Tribunal Superior de Ibagué emitió el 23 octubre de 2017, por la cual que determinó revocar la proferida en primer grado y, en su lugar, acceder al levantamiento del fuero sindical que aquella tenía, previa demanda presentada por el Hospital Santa Bárbara E.S.E. Para arribar a tal conclusión, el colegiado tuvo por indiscutido que Ana Beiba Aranzález Rodríguez se vinculó con la demandante en condición de empleada pública provisional a partir del 22 de enero de 2016, en el cargo de auxiliar Área de la Salud código 412, grado 1, y que era aforada por ser integrante de la Comisión de Reclamos de la organización sindical ANTHOC.

Luego explicó la finalidad del fuero sindical y acotó que el juzgador de primer grado erró al señalar que la causal que soportaba la petición de levantamiento, no estaba configurada en el artículo 410 del CST, toda vez que «en tratándose de trabajadores oficiales y empleados públicos las causales que tal disposición enlista resultan meramente enunciativas», pues las previsiones de esa norma « resultan en realidad inaplicables para la finalización del vínculo laboral de los empleados públicos, o cuya extensión apareja cuando menos un contrasentido, la [de] incluir causas (…) no previstas para la finalización de una relación legal y reglamentaria».

Dicho esto y con el fin de determinar si la supresión del cargo por reestructuración de la entidad, podía ser causal para levantar el fuero o no, tomó como suyas las consideraciones de las sentencias C-201/02 y T-1108/05, y acto seguido coligió que dicha garantía «no es absoluta y debe ceder ante los procesos de reestructuración que ejecute la administración en cuanto responden a un ejercicio legítimo de la función pública», y bajo esa óptica, consideró: […] no cabe duda [de] que el motivo por el que se solicita la desvinculación de la demandada, es la supresión del cargo que ostenta al interior del ente hospitalario, determinación que se soportó en el proceso de reestructuración que adoptó para hacer frente a la crisis financiera que afronta, así se determina de la documental visible a folios 27 a 31, contentiva del Acuerdo 03 de 2017, por el cual estableció [la] estructura administrativa de su planta de personal, así como del estudio técnico visible a folios 34 a 95 y la Resolución 001755 de 2017 emanada del Ministerio de Salud y Protección Social, adosada a folios 96 a 123.

Es de advertir, que a pesar de que en la nueva estructura se creó el cargo de técnico Área de la Salud, con una asignación superior al cargo que ostenta la demandada, lo cierto es, que las funciones de uno y otro cargo son disímiles, razón por la que no se puede determinar de tal aspecto, que la accionada pretendiera desconocer la garantía foral de la demandada o atentar contra la existencia o funcionamiento de la organización sindical.

La Corte no observa que la autoridad judicial puesta en entredicho haya desatendido el deber de análisis de las realidades fácticas y jurídicas sometidas a su criterio, siempre dentro del marco de autonomía y competencia que le es otorgada por la Constitución y la ley, pues en el ejercicio de su facultad legal de interpretación jurisdiccional y aplicación del derecho, adoptó su decisión tras un juicio de valoración de los elementos de convicción arrimados al expediente.

Nótese que para el Tribunal fue cardinal observar el Acuerdo 03 de 2017 en la documental obrante, que estableció la reestructuración administrativa de la planta de personal de la entidad, el cual analizó junto al estudio técnico allegado al plenario, para concluir que la supresión del cargo que allí se dispuso no desconoció el fuero sindical que estaba en cabeza de Aranzález Rodríguez, ni atentó contra el funcionamiento de la organización sindical de la que emanaba dicha garantía constitucional, lo cual apoyó en la jurisprudencia que describió. En efecto, solo obsérvese los apartes que reprodujo de la sentencia T-1108/05, que anotó que «los derechos sindicales no pueden percibirse como obstáculos del cambio frente a procesos orientados a obtener organizaciones más serias, eficientes, transparentes y eficaces.

Lo que debe ponerse de manifiesto, más bien, es que las reestructuraciones no tienen por qué implicar una restricción injustificada, desproporcionada y arbitraria de los derechos fundamentales de empleados y trabajadores». El Tribunal partió de la premisa según la cual, el proceso administrativo buscaba que la entidad fuera más seria, eficiente, transparente y eficaz, y fue justamente bajo esa perspectiva que abordó los reproches que la parte demandada le hizo a las pruebas adosadas, disensos que, bajo su autonomía judicial, circunscribió a la comparación que hizo la defensa entre el cargo suprimido y otro creado, tras lo cual encontró que las funciones de ambos puestos eran disímiles, y ello fue suficiente para desvertebrar tales cuestionamientos.

Para la Corte, es razonable inferir que no por ser una reestructuración administrativa motivada en una crisis financiera, es consecuencia insoslayable que a los nuevos cargos se les asignen salarios iguales o inferiores a los suprimidos, pues por un lado, la disimilitud de los empleos deja sin piso esa afirmación, y no puede olvidarse que una de las finalidades que contempló el referido Acuerdo 03 de 2017, al exponer los motivos de la decisión adoptada, fue que «el Hospital (…) debe actualizar el manual de procesos métodos y procedimientos además del manual de funciones y competencias con el fin de establecer una funcionalidad más eficiente y operativa dentro de las dependencias del Hospital» (resalta la Sala), propósito que eventualmente puede acarrear empleos que justifiquen una mayor remuneración. En este punto, la Corte considera oportuno precisar que el análisis que el juez del trabajo efectúe en este tipo de escenarios litigiosos, es en clave del contexto normativo y jurisprudencial que brinda el derecho laboral colectivo.

Entendido lo anterior, es claro que su competencia se limita a determinar si en realidad se configura una de las justas causas contempladas en el ordenamiento jurídico para autorizar el despido del trabajador, obviamente, en perspectiva a la protección de las libertades sindicales de los trabajadores. En el caso de autos, el juez colegiado advirtió que la entidad pública emitió el Acuerdo de reestructuración administrativa de su planta de personal, y que este no fue producto de una conducta caprichosa o arbitraria tendiente a resquebrajar las libertades sindicales, pues al contrario, se basó en un estudio técnico y en la Resolución 001755 de 2017, del Ministerio de Salud y Protección Social, y que las funciones que se señalaron en los cargos creados, eran disímiles a los que ejercía la actora.

Esa decisión, al margen de que se comparta o no, es razonable, lo cual descarta la intervención constitucional. La Corte hace hincapié en la competencia del juez del trabajo en este clase de escenarios litigiosos, pues no pasa desapercibido que gran parte del discurso de la accionante, así como el de la organización sindical vinculada, se relaciona con cuestionamientos directos al Acuerdo 03 de 2017 (f. 53 a 57), en torno a la institución que debió elaborar los estudios técnicos especializados y al contenido del acto, del que le reprochan haberse edificado en aspectos « meramente teóricos y ambiguos», sin argumentos objetivos que soporten las determinaciones allí adoptadas, entre otros reproches; en palabras sencillas, aquellos dicen que el citado acto desconoció lo estipulado en la Ley 909 de 2004 para este tipo de procedimientos administrativos, lo que en consecuencia le resta legalidad y, en todo caso, sostiene la promotora, tales procesos deben preservar «algunas ventajas razonables», como «ser incorporados en los cargos subsistentes en la nueva planta, o a obtener una indemnización», lo que tampoco se contempló en el proceso de reestructuración, ni el juez lo tuvo en cuenta al momento de fallar.

Surge entonces precisar que el control judicial de legalidad de ese acto administrativo, en modo alguno le corresponde al juez laboral, sino al que preside la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de las acciones pertinentes, pues cabe resaltar que el Acuerdo de reestructuración y el oficio que notifica su contenido, en especial cuando dispone una situación concreta de supresión de un cargo, se ha dicho que con apego a la teoría del acto integrador, es demandable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así lo tiene puntualizado la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se observa en la sentencia del 4 de noviembre de 2010, Sección Segunda, Subsección B, rad. 25000-23-25-000-2003-01124-02(0476-09), la cual precisó: En conclusión, puede sostenerse que de manera casi unánime se ha sostenido que el Oficio por el cual se comunicó en el proceso adelantado por la CAR la supresión de los cargos, es de naturaleza ejecutiva, esto es, que no contiene una verdadera decisión de la administración. De igual manera, se ha sostenido que, en términos generales, el Acuerdo No. 016 de 2002 no es demandable en el presente asunto, por contener unas disposiciones de carácter general y abstracto.

Empero, en la providencia de 18 de febrero de 2010, proferida por la Subsección B, con ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve, radicado interno No. 2553-2007, se sostuvo que sí era demandable, dado el alcance de los cargos invocados. […] tendría que concluirse, además, que el Oficio de 15 de noviembre de 2002 es un acto de ejecución, tal como lo sostuvo el a quo, pues no fue él el que adoptó la decisión de apartar del cargo al actor.

Ahora bien, la importancia de demandar uno u otro acto dentro de un proceso de supresión no es meramente formal en razón de la naturaleza rogada de la jurisdicción, sino que obedece a la necesidad de que los efectos del fallo amparen efectivamente la situación del interesado y, con efectos de cosa juzgada, tenga la virtualidad de decidir de fondo la controversia planteada.

En este sentido, por ejemplo, podría aseverarse que demandar sólo el Oficio que informa de la decisión de supresión del cargo adoptada por un acto previo, implicaría dejar dentro de la legalidad el acto principal. Del mismo modo, demandar solamente el acto general que adopta una planta de personal pero que no individualiza los afectados, no tendría ningún sentido pues frente a él no se puede predicar la violación de los derechos de los interesados.

Empero, tal como se anunció desde el comienzo de este análisis, todos los procesos de supresión son diferentes y gozan de especiales circunstancias que impide efectuar precisiones absolutas frente a la generalidad de este tipo de asuntos. Así, a pesar de no desconocer la existencia de Resoluciones de Incorporación en el proceso adelantado por la CAR, se evidencia que en el Oficio por el cual se le informó al actor la supresión de su cargo se estableció claramente que dicha situación se originaba en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la existencia de actos administrativos adicionales.

Esta situación reviste gran trascendencia en el presente asunto, en la medida en que, en aplicación del principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le dijo había tenido la virtualidad de suprimir su cargo. Adicionalmente, el único mecanismo por el cual el actor se enteró de dicha situación fue el Oficio, sin que pueda exigírsele ante estas circunstancias una labor de investigación tendiente a encontrar los demás actos que se pudieron proferir como consecuencia del Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara todos, pues ello equivaldría a atravesarle talanqueras para el ejercicio efectivo de su derecho de acción, máxime si éste tiene un término de caducidad de 4 meses.

Por dichas precisas razones, en el presente asunto, se encuentra que era viable que el actor demandara el Acuerdo No. 016 de 2002 como el acto que le afectó su situación particular, pues, se reitera, así se lo dio a entender la administración con el Oficio de 15 de noviembre del mismo año. Tampoco puede olvidarse, que a la luz de la jurisprudencia vigente, ya en otra oportunidad se consideró que el Acuerdo No. 016 de 2002 podía demandarse en esta tipo de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como se relató acápites anteriores.

Ahora bien, tampoco comparte la Sala la decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de noviembre de 2002, pues en reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que comunique la decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por cuanto, en primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar, porque a través del mismo se le materializa al actor el derecho de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el término de caducidad.

Por tal motivo, se ha sostenido que no puede considerarse que frente a los Oficios opere la inhibición del juez para efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y corren su misma suerte. En estos casos la comunicación de la decisión no comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le da eficacia y validez al acto administrativo definitivo.

Es decir, que sin los actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por ello, puede ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que se viene como el denominado acto integrador del principal. En igual sentido lo destacó la sentencia CC T-228/16, a través de la cual, la Corte Constitucional reseñó la jurisprudencia que ha construido el Consejo de Estado frente a la viabilidad de demandar, por conducto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y con sustento en la teoría del acto integrador explicada en el precedente transcrito, el oficio que comunica la supresión del cargo, que en este asunto está visible a folio 52, el cual le notificó a la actora la expedición del Acuerdo 03 de 2017, «Por medio del cual se establece la estructura administrativa y planta de personal del Hospital Santa Bárbara E.S.E. nivel I de Venadillo y se establecen otras disposiciones», y dispuso la supresión del empleo que ejercía en provisionalidad la aquí accionante.

La providencia en cita coligió lo siguiente: Del precedente decantado se concluye que el Consejo de Estado inicialmente sostuvo que el oficio que comunicaba la supresión del cargo en los procesos de reestructuración de entidades públicas no era demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, en pronunciamientos más recientes ha reconocido que dichos actos son susceptibles de ser enjuiciados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de la teoría del acto integrador, según la cual es el oficio el acto que materializa la desvinculación del servidor público, independientemente de si existieron actos de reincorporación a la nueva planta de personal.

En este sentido, la doctrina doméstica ha sostenido que los oficios excepcionalmente son actos administrativos, así: “En el caso del oficio, pasa a ser el acto administrativo cuando es el medio a través del cual se exterioriza de manera directa la decisión o respuesta a un asunto, de manera que al mismo tiempo sirve para instrumentalizar o plasmar la decisión, y para comunicarla al interesado.

El oficio no está antecedido de otra forma de exteriorización de la decisión”. Siendo así las cosas, no puede pretender la accionante que el juez laboral aborde un juicio de legalidad del Acuerdo 003 de 2017, integrado con el oficio que le comunicó la supresión del cargo, cuando tal litigio es competencia del juez contencioso administrativo.

Admitir lo contrario, sería tanto como afirmar el absurdo de que un empleado público que no tiene fuero sindical, debe acudir obligatoriamente a la jurisdicción contenciosa administrativa a discutir la legalidad del acto de reestructuración, sin embargo, si goza de esa garantía foral, tiene la posibilidad de exigirle al juez del trabajo dicho análisis de legalidad, conservando su derecho de acción ante quien en verdad es el competente, situación claramente contraproducente para la coherencia del ordenamiento jurídico y la seguridad jurídica, y que de aceptarla conllevaría negativas repercusiones a la estabilidad institucional.

En esas condiciones, en ningún quebrantamiento constitucional pudo incurrir el Tribunal accionado, pues limitó su espectro valorativo en dilucidar si existía o no una justa causa de despido que permitiera su autorización judicial, y si los supuestos fácticos que la fundaron transgredieron o no las libertades sindicales, problemática que, como quedó explicado con precedencia, fue definida razonablemente.

Además, es de recordar que la tutela no es una tercera instancia en la que se pueda insistir en los argumentos desatendidos por los jueces naturales, y menos aún es un medio para imponerles que decidan un caso de una u otra manera, con estos u otros argumentos, cuando el enfoque jurídico y fáctico brindado en la sentencia objetada no se exhibe caprichoso ni arbitrario, que es justo lo que aconteció en el caso revisado.

Recuérdese que es en el análisis probatorio que efectúan los jueces naturales, donde más se manifiesta la autonomía e independencia judicial y, de consiguiente, es en tal aspecto en el que el juzgador constitucional halla las mayores restricciones, por lo que no puede pretender la promotora que la Corte reexamine la controversia y, en esa medida, so pretexto de un mejor criterio, lo superponga frente al del Tribunal, pues no es esa la finalidad de la acción de tutela.

Ahora bien, desde otro sendero, cabe precisar que el juez de tutela no puede emitir pronunciamiento alguno respecto de la legalidad del Acuerdo de reestructuración, en tanto es un asunto que desborda su competencia, según quedó visto, y tampoco puede ser estudiado transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable (art. 6 Dto. 2591/91), pues este supuesto no se demostró. Por lo anterior, a la Sala no le queda otro camino que negar la acción impetrada, por las razones precedentemente expuestas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela impetrada, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 3 SCLAJPT-12 V.00