Radicación n.° 77011 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL20724-2017 Radicación n.° 77011 Acta 44 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Corte la impugnación formulada por LUZ MYRIAM GUERRERO RAMÍREZ contra el fallo de 3 de octubre de 2017, proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quindío, en el trámite de la tutela que promovió contra la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL – SECCIONAL QUINDÍO. I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantado su derecho fundamental a la salud. De lo narrado por la actora y la documental obrante, se extrae que Guerrero Ramírez está afiliada al Subsistema de Salud de la Policía Nacional y fue diagnosticada con una enfermedad llamada «esófago de Barret o reflujo gastroesofágico con esofagitis», para lo cual, «desde hace varios meses» requiere de tratamiento médico; que como la Dirección de Sanidad omitió prestarle los servicios que necesita, presentó tutela que el Juzgado 5.° Administrativo de Armenia concedió el 15 de noviembre de 2016, y ordenó a dicha entidad, lo siguiente:
SEGUNDO: (…) se ORDENA […] que (i) dentro de las 48 horas contadas a partir de la notificación de este fallo se le AUTORICE el procedimiento denominado “Manometría Esofágica”; el que deberá ser PRACTICADO dentro de las 48 horas siguientes al vencimiento del anterior término (ii) Los resultados del procedimiento deberán OBTENERSE Y CONOCERSE dentro de los 36 horas siguientes a la práctica del procedimiento.
Y dentro de las 48 horas siguientes al vencimiento de las 36 horas anteriores, deberá GARANTIZARSE LA REALIZACIÓN de la cita médica para la valoración de los resultados de la “Manometría Esofágica”. Esta decisión fue impugnada por la demandada en ese proceso de tutela, y el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 16 de diciembre siguiente, en la parte considerativa manifestó que «la orden dada en el fallo de primera instancia, no se limita únicamente a la práctica de este procedimiento, sino de garantizar y prestar la atención médica que la accionante requiera para el cuidado de su salud de manera eficaz y sin dilaciones, que se desprendan con ocasión de su patología», para luego disponer en la parte resolutiva, lo que sigue: MODIFICAR EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: “Consecuentemente se ORDENA (…) que (i) autorice el procedimiento denominado “Manometría Esofágica”; el que deberá ser PRACTICADO dentro de las 48 horas siguientes al vencimiento del anterior término y una vez obtenido los resultados, deberá dentro de las 48 horas siguientes, a garantizar (sic) la realización de la cita médica para la valoración de los resultados de la Manometría Esofágica”.
Que cumplido lo anterior, el médico tratante expidió orden que recomendó una «operación antireflujo, por vía laparoscópica», así como «varios exámenes»; sin embargo, le dijeron que no era posible «la práctica del examen denominado “Tórax (PA O PA y lateral) reja costal”, así como tampoco la consulta ambulatoria con el especialista en cirugía», que también le prescribieron, por lo que estimó que le estaban imponiendo barreras administrativas que no debe soportar.
Por lo expuesto, pidió que se ordenara «no solo la práctica del examen que he mencionado y la consulta con el cirujano, sino que, además, se disponga el tratamiento integral en mi favor, ya que la conducta omisiva (…) se ha venido repitiendo, y no es justo que tenga que presentar acciones de tutela cada vez que se ordene algún procedimiento».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 3 de octubre de 2017, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Quindío admitió la tutela, dispuso la notificación y el traslado correspondiente (f. 19 y 20). La Dirección de Sanidad adujo que en este caso no se cumplen los presupuestos para ordenar un tratamiento integral, pues «se trata de hechos futuros e inciertos, cuyo cubrimiento implica una desventaja para otros pacientes, generando, a su vez, un desequilibrio financiero»; que no le ha negado los servicios médicos que requiere la actora y está «realizando las gestiones pertinentes con otras Unidades de Sanidad Policial, con el fin de garantizar un tratamiento integral a la patología».
Por ello, aseguró que no se demostró «clara y contundentemente» la vulneración alegada, pues la promotora «solamente se limita a hacer manifestaciones subjetivas, sin aportar pruebas distintas de las que posee». Por último, pidió que en caso de conceder la tutela, se autorizara el recobro al FOSYGA, respecto del costo de los medicamentos y tratamientos que no se encuentren en el Plan de Beneficios de la Policía Nacional (f. 33 a 35).
Por sentencia de 18 de octubre de 2017, la referida Colegiatura declaró improcedente el amparo tras advertir que mediante la sentencia de 16 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Quindío dispuso en su parte motiva que la orden constitucional no se limitaba a la práctica de un procedimiento, sino a «garantizar y prestar la atención médica que la accionante requiera para el cuidado de su salud de manera eficaz y sin dilaciones, que se desprenda con ocasión de su patología».
En ese contexto, coligió que las autoridades del anterior proceso de tutela, […] ya se pronunciaron sobre la protección del derecho a la salud de la accionante en contra de las entidades demandadas, con ocasión del diagnóstico de “reflujo gastroesofágico con esofagitis” y, en ese sentido, ordenaron que era deber de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y Dirección de Sanidad del Departamento de Policía del Quindío, brindarle el goce efectivo de las garantías reconocidas, sin que puedan interponerse obstáculos administrativos para tales efectos, autorizándosele no solo los procedimientos indicados por el médico tratante, sino también el suministro a la paciente de la atención integral que requiera con la finalidad de lograr su mejoría. (…) En consecuencia, le correspondía a la accionante acudir ante el Juzgado Quinto Administrativo de Circuito de Armenia, en aras de obtener el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 15 de noviembre de 2016 (…), pues la omisión de las entidades demandadas en suministrar el tratamiento requerido, conlleva un desgaste injustificado de la administración de justicia y, por ende, resulta innecesario acudir a nuevas demandas constitucionales, ya que el ordenamiento jurídico contempló procedimientos constitucionales idóneos para obtener tales servicios de salud (f. 43 a 48).
III. IMPUGNACIÓN La accionante afirmó que desconocía la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, pero en todo caso, advirtió que si lo atinente a la atención integral se hizo en la parte motiva y no en la resolutiva, ante ello estimó que «las órdenes de los jueces solo obligan cuando están en el resuelve», por lo que consideró que dicha Colegiatura no dispuso aquella atención, «solo hizo un comentario, y por tanto, con esa sentencia no puedo obligar a Sanidad [a] que atienda los otros procedimientos diferentes a los ordenados por el Juez Quinto Administrativo», por lo que insistió en lo pretendido (f. 54 y 55).
IV. CONSIDERACIONES Previo a abordar la controversia planteada por la accionante, es necesario superar una de orden formal, cual es la de determinar si es procedente o no un estudio de fondo de la petición de amparo, o si en su lugar es pertinente mantener el criterio emitido en primer grado, que no fue cosa distinta a declarar la configuración de una cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta que la accionante instauró previamente una acción de tutela que conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Quindío, autoridad que en sentencia de 16 de julio de 2016, si bien no dispuso la atención integral en la parte resolutiva, lo cierto es que en la considerativa afirmó que la orden de tutela no se limitaba al procedimiento ordenado, esto es el de Manometría Esofágica y «la cita médica para la valoración de los resultados» de tal examen, sino a «garantizar y prestar la atención médica que la accionante requiera para el cuidado de su salud de manera eficaz y sin dilaciones, que se desprendan con ocasión de su patología», que vale decir, es la misma a la que aquí se hizo alusión, esto es la denominada «esófago de Barret o reflujo gastroesofágico con esofagitis».
Bajo ese contexto, aduce la impugnante que si la atención integral no está precisada en la parte resolutiva de la sentencia, no podría acudir a través de los mecanismos de cumplimiento de las órdenes de tutela, contempladas en el Decreto 2591 de 1991 (arts. 27 y 52). En ese orden, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Puede el juez de tutela, al momento de resolver un incidente de desacato o adelantar el trámite de cumplimiento de una orden de tutela, acudir a las consideraciones de la sentencia para determinar el alcance del amparo concedido? En la sentencia CC C-367/14, al examinar la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional destacó lo razonado en la decisión CC T-652/10, que en lo que aquí interesa, efectuó las siguientes precisiones: […] (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada (ver entre otras la sentencia T-459/03) y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida (Sentencia T-368/05 y T-1113/05), salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado (ibídem);
(v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta (T-086/03), con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada (T-1113/05);
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato (sentencias T-459/03, T-368/05 y T-1113/05), quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento (T-343/98); (…) (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)” (T-553/02). De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada” (T-1113/05).
De lo anterior es dable concluir que la jurisprudencia constitucional, en el tema que ahora se debate, ha sido enfática en que lo que ata al juez que conoce un incidente de desacato es, en principio, la orden plasmada en la parte resolutiva de la providencia constitucional, la que no puede ser modificada o adicionada en su contenido sustancial, « salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado».
En esta última regla tiene plena incidencia el principio de cosa juzgada, dado que el juez de tutela no puede proferir órdenes adicionales a la inicialmente impartida, ni ajustarla, sin atender el alcance que dimana de las consideraciones que cimentaron la resolutiva. Es decir, si de lo que se trata es de efectivizar la protección del derecho salvaguardado, cuyo alcance, sin duda alguna, se encuentra plasmado en las consideraciones del fallo, y siendo el acápite decisorio la concreción de lo allí resuelto en términos de tiempo, modo y lugar, así como la precisión de quien o quienes están obligados a acatarlo; luego, el juez del desacato no puede desatender las motivaciones de la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, pues de hacerlo, atentaría contra este principio superior y, además, el debido proceso que le asiste a la parte implicada.
Así se extrae claramente de las letras referenciadas, pues frente a lo esbozado, la Corte Constitucional puntualizó que « por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta (T-086/03), con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada».
Adicionalmente, no puede perderse de vista que la incongruencia interna de la sentencia se configura no solo cuando sus puntos resolutivos son contrarios a las consideraciones, sino en los eventos en los que se resuelve más allá o distinto a lo considerado, o no se concreta en la resolutiva un aspecto dilucidado en las motivaciones, sobre todo cuando este constituye uno de los temas neurales del litigio.
Esto último es predominante, dado que es completamente necesario que las consideraciones que no quedaron concretadas en la parte resolutiva, tengan consecuencia directa en esta, es decir, que la omisión sea trascendental para la conclusión final del fallo, pues de lo contrario, sería un claro ejemplo de lo que se conoce como dichos de paso (obiter dictum), que por su propia naturaleza, no tienen relevancia en la decisión. Es ante estas situaciones jurídicas, y bajo la óptica constitucional explicada con antelación, que el juez, al decidir un incidente de desacato o el cumplimiento del fallo, debe evaluar la procedencia de ajustar la orden impartida con el fin de proteger el derecho que amparó. Caso concreto Al descender al asunto de autos, se observa en los antecedentes de la sentencia de16 de diciembre de 2016, que la accionante solicitó que se ordenara a la Dirección de Sanidad a que le practicara el procedimiento manometría esofágica, pues su no realización había «generado la imposibilidad de acudir donde el médico especialista para que le defina el procedimiento a seguir, puesto que la orden está condicionada a la práctica del examen mencionado y continuidad del tratamiento».
Dictada la orden en primera instancia mediante sentencia del 15 de noviembre de 2016, según quedó precisada en los antecedentes, la referida entidad la impugnó con fundamento en que la tutela debía declararse improcedente por la configuración de un hecho superado, en tanto cumplió la orden impartida; sin embargo, para el Tribunal, si bien era cierto que estaba acreditado que se emitió orden de servicio para la práctica de dicho examen, lo que a su juicio podía «constituir un hecho superado», aclaró que «también lo es, que la orden dada en el fallo de primera instancia, no se limita únicamente a la práctica de este procedimiento, sino de garantizar y prestar la atención médica que la accionante requiera para el cuidado de su salud de manera eficaz y sin dilaciones, que se desprendan con ocasión de su patología» (resalta la Sala), que como quedó visto, es la misma que refiere en esta nueva tutela.
Aunque en esas motivaciones nada se dijo respecto a la « cita médica para la valoración de los resultados de la Manometría Esofágica», que asimismo fue ordenada en la primera instancia de ese trámite tutelar y que, por tanto, eventualmente sería un argumento adicional para no acceder a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado; en todo caso, para la Corte es diáfana la intención del Tribunal, pues si se trataba justamente de determinar la viabilidad de declarar un hecho superado, fue en torno a esa problemática que enfatizó que la orden de tutela no se limitaba al procedimiento practicado por la Dirección de Sanidad, sino a garantizarle a la promotora la atención médica que requiera para el cuidado de su salud, de manera eficaz y sin dilaciones, que tuvieran origen en la patología diagnosticada, llamada «esófago de Barret o reflujo gastroesofágico con esofagitis», para de este modo resolver definitivamente esa confrontación. Es imperioso resaltar que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada, al establecer en algunas providencias efectos inmutables, vinculantes y definitivos, lo hace con el fin de resolver definitivamente una controversia jurídica y así lograr un estado de seguridad jurídica en el conflicto que se puso en conocimiento de la jurisdicción. De allí se ha dicho que la función negativa de la cosa juzgada es «prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto», y la positiva por estar encaminada a «dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico» (CC C-774/01).
Por consiguiente, lo que corresponde es adelantar, si así lo estima la accionante, el incidente de desacato en los términos previstos en el Decreto 2591 de 1991, pues el conflicto que aquí plantea, que se resume en evaluar la pertinencia de ordenar i) el procedimiento denominado «“Tórax (PA O PA y lateral) reja costal”», y la «consulta ambulatoria con el especialista en cirugía»; además, ii) si es viable conceder la atención integral, todo ello originado en la referida patología ( «esófago de Barret o reflujo gastroesofágico con esofagitis» ), resultan ser cuestiones ya definidas por el juez de tutela, pues según quedó visto, el verdadero alcance de la sentencia permite concluir que se dispuso que la Dirección de Sanidad debía prestar, de manera eficaz y sin dilaciones, la atención médica que requiriera la accionante.
En esas condiciones, se impone confirmar la providencia impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, de conformidad con las motivaciones expuestas en procedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 14