CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 76871 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL20472-2017 Radicación nº 76871 Acta 44 Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., contra el fallo proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Armenia el 27 de septiembre de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió la señora María Helena Pineda Escalante en su contra, en la del Hospital de Caldas E.S.E., y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, trámite al que se vinculó a la Superintendencia Financiera de Colombia.
I.
ANTECEDENTES La accionante fundamentó su petición en los hechos que a continuación se resumen: Que tiene 57 años de edad, e inició su vida laboral desde el 1.º de marzo de 1981, con la E.S.E. Hospital de Caldas, donde prestó sus servicios como auxiliar de enfermería; que se encontraba afiliada al régimen de prima media con prestación definida, en ese momento administrado por el hoy extinta Instituto de Seguros Sociales; que posteriormente se trasladó al régimen de ahorro individual a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., informándole sobre los empleos realizados en el sector público y adjuntando certificados para bono pensional tipo 1, 2, 3B, y contando en la actualidad con 1.324 semanas de cotización. Que en virtud de lo anterior, Porvenir S.A., inició los trámites tendientes al traslado del citado bono sin obtener éxito, pues la E.S.E. Hospital de Caldas no había realizado la gestión de demarcación en la página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la redención del mismo, por lo que el fondo de pensiones no había recibido la documentación para reconocer la pensión de vejez.
Que presentó derecho de petición en el cual solicitó se le certificara el motivo por el cual no ha sido recibida la documentación por parte de Porvenir S.A.; que el 12 de julio de 2017, el citado fondo le indicó que el motivo era «la normalización de la historia laboral válida para el bono pensional y que la misma se encontraba en consulta ante la entidad E.S.E. Hospital de Caldas, […]»; que comprendió esa razón, toda vez que «la E.S.E. Hospital de Caldas, emitió la Resolución HC 019 del 16 de marzo de 2017, por medio de la cual le reconoció y emitió cuota parte del bono pensional con cargo al presupuesto de la entidad a favor del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, y ordenó el pago del bono pensional redención normal teniendo en cuenta que la fecha de redención de esta es el día 15 de noviembre de 2019».
Que debido a la renuencia del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., se ha detenido el trámite para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima, pues desde que radicó documentos ante el citado fondo, ya han transcurrido nueve meses y no se ha definido su situación. Que «no trabaja ni percibe ningún tipo de emolumento de su propia disposición, además se encuentra diagnosticada con síndrome de sjögren, y otras patologías como hipertensión esencial primaria, e hiperlipidemia no especificada razón por la cual debe tomar medicamentos de por vida».
Por lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil en conexidad con la vida, a la protección a personas en estado de indefensión manifiesta por su condición de salud, y en consecuencia pidió que se ordene a la E.S.E. Hospital de Caldas que realice las gestiones adicionales para el reconocimiento de la parte del bono pensional que le corresponde a favor de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., además de que se disponga que esta última, le reconozca y pague la pensión de vejez.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 27 de octubre de 2016, el Tribunal Superior de Cali admitió la demanda y ordenó notificar a las accionadas y vincular a la Superintendencia Financiera de Colombia, para que hicieran uso del derecho de defensa. La E.S.E. Hospital de Caldas solicitó negar el amparo instaurado, toda vez que por Resolución n.º HC-019 del 16 de marzo de 2017, reconoció una cuota parte del bono pensional tipo A, con redención futura para el día 15 de noviembre de 2019, a favor del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.; y agregó que el 20 de septiembre del año en curso fue autorizada y registrada la marcación de emisión por redención futura en la página web del Ministerio de Hacienda, por lo cual, compete al fondo de pensiones continuar con el trámite respectivo.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que no ha vulnerado los derechos de la accionante, pues la Nación no participa como emisor sino como cuotapartista en el bono pensional, situación que le corresponde a la E.S.E. Hospital de Caldas; asimismo, adujo la improcedencia de la acción de tutela para acceder a lo pretendido por tratarse de derechos de carácter legal y económico.
De otra parte, destacó que revisado el sistema interactivo de bonos pensionales, el emisor y contribuyente en el eventual bono de la promotora es la E.S.E. Hospital de Caldas, entidad que hasta la fecha no ha confirmado en el mencionado sistema su participación en el bono referido. La Superintendencia Financiera de Colombia alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que en el escrito de tutela no se le atribuye la vulneración de derecho fundamental alguno, además de que revisado el sistema de gestión documental –SOLIP- no fue encontrada petición, queja o reclamación alguna formulada por la accionante.
La Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., afirmó que a la fecha la promotora no cuenta con recursos que le permitan sufragar el pago de una mesada pensional, pues el capital que tiene en la cuenta individual de ahorro individual es insuficiente para acceder a la pensión de vejez en este momento. Agregó que para poder solicitar la garantía de pensión mínima de vejez a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda es necesario que el mismo se encuentre emitido en la página web del mencionado Ministerio, situación que no ocurre en el presente caso, en el que la E.S.E. Hospital de Caldas no ha realizado la marcación de emitido; además, reiteró que la entidad cumple labores de gestión, más no de emisión ni pago de los bonos pensionales.
Por sentencia del 27 de septiembre de 2017, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Armenia, concedió el amparo constitucional solicitado, y resolvió ordenar a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., que «en el término improrrogable de cuarenta y ocho horas contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la prestación económica de vejez de la señora María Helena Pineda Escalante, […], sin poder oponer que no se le ha expedido el bono pensional, dando plena aplicación a los lineamientos jurisprudenciales reiterados por la Corte Constitucional»; asimismo, dispuso que la E.S.E Hospital de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en el término de quince (15) días a partir de la notificación de este fallo y de acuerdo al ámbito de sus competencias, agilicen los trámites respectivos tendientes a emitir y enviar el respectivo bono pensional de la señora María Helena Pineda Escalante, […], a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.».
III. LA IMPUGNACIÓN La representante legal judicial del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., manifestó que no vulneró los derechos fundamentales reclamados, pues «la actora podría tener derecho a la garantía de pensión mínima de vejez a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero para que Porvenir S.A., pueda solicitar la garantía de pensión mínima de vejez a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda es necesario que el bono pensional se encuentre emitido en la página del referido ministerio»; además, indicó que «el Hospital de Caldas Empresa Social del Estado no ha realizado la marcación de emitido en la página del Ministerio de Hacienda y Crédito Público»; igualmente resaltó que la señora María Helena Pineda Escalante «no cumple con los requisitos legales para acceder a una pensión de vejez en el régimen de ahorro individual con solidaridad, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993, no cuenta con el capital que permita financiar la pensión», y que «tratándose de una reclamación relativa al reconocimiento de una pensión de vejez, es claro que la parte actora cuenta con un instrumento judicial a través del procedimiento laboral ordinario […], para hacer valer sus pretensiones […]»; aunado a lo anterior, señaló que «la accionante no allegó una sola prueba tendiente a demostrar que esta ad portas de sufrir un perjuicio de naturaleza irremediable […]».
IV. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso bajo examen, pretende la accionante que se ordene a la E.S.E Hospital de Caldas realice las gestiones adicionales para el reconocimiento de la parte del bono pensional que le corresponde a favor de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., además de obtener el reconocimiento de la pensión de vejez por parte del citado fondo.
Ahora bien, en el presente asunto se encuentra acreditado que la señora María Helena Pineda Escalante inició los trámites ante Porvenir S.A., tendientes a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, y que dicha entidad por oficio del 20 de septiembre de 2016, indicó que «el bono pensional se encontraba liquidado y en la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a las certificaciones de tiempo y de servicios expedidas por los empleadores antes del traslado de régimen, […]», y solicitó al municipio de Manizales que «la resolución de reconocimiento proferida debía ajustarse a lo establecido en el artículo 65 del Decreto 1748 de 1995 adicionado por el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998, con el fin de que el bono pueda ser emitido en los términos legales»; de la misma manera, informó que «si la entidad era la emisora del bono pensional de conformidad con los artículos 119 y 120 de la Ley 100 de 1993, era necesario que se procediera con la notificación a los contribuyentes en el bono pensional para asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las cuotas partes del mismo una vez causada la redención normal», y destacó que «en virtud de lo expuesto Porvenir S.A. solicita reconocer el cupón de acuerdo a lo indicado por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los instructivos 8 o 9 de 2007 […]», por lo que «una vez se cause la redención normal del bono, el pago debe hacerse a nombre de Porvenir […]».
Aseguró la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que revisado el sistema interactivo de bonos pensionales, el emisor y contribuyente en el eventual bono de la promotora es la E.S.E. Hospital de Caldas, entidad que no ha confirmado en el mencionado sistema su participación en el bono referido. Por su parte, la E.S.E Hospital de Caldas en respuesta al presente amparo, adujo que por Resolución n.º HC-019 de 16 de marzo de 2017, reconoció una cuota parte del bono pensional tipo A, con redención futura para el día 15 de noviembre de 2019 a favor del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., y que el día 20 de septiembre de 2017, fue autorizada y registrada la marcación de emisión por redención futura en la página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., resaltó que para poder solicitar la garantía de pensión mínima de vejez a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es necesario que el mismo se encuentre emitido en la página web del mencionado ministerio, situación que no ha ocurrido, porque la E.S.E. no ha realizado la marcación de emitido.
Al respecto, esta Sala ha precisado que los conflictos jurídicos que se susciten alrededor de la expedición de bonos pensionales son ajenos al juez de tutela y deben ser resueltos por los jueces naturales por las ritualidades establecidas en la ley, así lo reiteró en sentencia CSJ STL 6880 – 2015, del 28 de mayo de 2015, rad. 59015: En el presente caso, la accionante solicitó el amparo porque consideró que con la no expedición del bono pensional, se le han vulnerado las prerrogativas fundamentales invocadas.
Es preciso advertir que en lo atinente a la expedición de bonos pensionales, esta Sala de la Corte ha precisado su improcedencia, como se expuso, entre otras, en la sentencia del 11 de septiembre de 3013, radicación 44753, en la cual se reiteró las del 24 de abril de 2007, radicación 17933 y 13 de junio de 2004, radicación 10831, donde se dijo: “…Igualmente ha de destacarse que el reconocimiento de bonos pensionales es un derecho de rango legal, que se excluye obviamente del trámite preferencial al que corresponde la Acción de Tutela, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala de la Corte; así por ejemplo en la sentencia emitida el 15 de marzo de 2001 con radicación 6501 se indicó: “..El derecho al pago del bono pensional es de rango eminentemente legal de ahí que para su protección la peticionaria no pueda valerse de la acción de tutela pues esta ampara exclusivamente derechos fundamentales constitucionales ” Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la actividad de las entidades estatales accionadas tiene que sujetarse al principio de legalidad.
Sus actos tienen necesariamente que seguir el trámite dispuesto en la ley, so pena de violentar el orden constitucional que así lo establece. De suerte que no puede expedirse una orden judicial que obligue a los funcionarios, en este caso responsables de fondos del Erario, a que quebranten el ordenamiento jurídico y procedan a expedir un bono pensional pretermitiendo el procedimiento administrativo establecido por la autoridad competente o dispongan de recursos económicos para atender el caso particular de quien no reúne las exigencias legales para obtener el reconocimiento de una pensión o tomen medida alguna tendiente a disponer la devolución de aportes o sumas por conceptos semejantes”.
A igual conclusión se llega frente la pretensión de que se ordene el reconocimiento de la pensión de vejez, ya que no es posible acceder a dicho pedimento, en atención a que para dichos efectos, la tutelante debe instaurar la correspondiente demanda ordinaria laboral, que es el mecanismo ordinario que previó el legislador para que ante el juez natural y de acuerdo con las formas propias de dicho proceso, se defina si tiene o no, el derecho a la pensión de vejez que reclama, máxime que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable la protección de manera transitoria.
En este punto, debe recordarse a la accionante que la acción preferente y sumaria que se estudia, tiene carácter subsidiario, de tal suerte que procede, únicamente, cuando se han agotado por el interesado, todos los mecanismos que el legislador ha puesto a su disposición para cada caso. Empero, el anterior criterio no es óbice para que la situación pensional de la accionante quede sujeta a la indefinición causada por las actuaciones de orden administrativo de las entidades involucradas, en cuanto cada una atribuye la tardanza de la decisión a la gestión que debe realizar la otra parte, máxime cuando no existe cuestionamiento alguno sobre la titularidad del derecho o las condiciones sustantivas que dan lugar a la emisión del mismo, ni por falta de información sobre la historia laboral de la actora, por lo que concluye la Corte que la providencia impugnada debe ser confirmada, dado que la decisión adoptada busca, en efecto, evitar dilaciones en el trámite legal para la expedición o emisión del título, más aún en eventos como el presente, en el que se evidencia una marcada pasividad y falta de diligencia de la AFP Porvenir S.A. Al respecto, la Sala ha adoctrinado que «los Bonos Pensionales, constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones, y de cara al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad, representan en dinero el traslado a la entidad administradora de los tiempos de cotización que efectuó el afiliado en el anterior sistema pensional, bien sea en el ISS, en cajas de previsión social o en cualesquiera entidades que administraba pasivos pensionales.
Estos bonos se deben representar en pesos; son nominativos, pero se expiden a nombre de los afiliados al sistema, y son endosables a favor de las entidades administradoras o aseguradoras con destino al pago de las pensiones; se mantienen en custodia por las sociedades administradoras de fondos de pensiones hasta que se rediman; y devengan intereses a cargo del emisor (artículo 116 de la Ley 100 de 1993, en conjunto con el artículo 13 del Decreto 1299 de 1994).
Constituyen pues el mecanismo para habilitar el tiempo efectivo laboral o el cotizado, y con ello conformar el capital necesario para disfrutar de una pensión de vejez»[footnoteRef:1]; de modo que para liquidar, expedir y redimir el bono pensional, para el caso ante el emisor OBP del Ministerio de Hacienda, se requiere que se observe el procedimiento dispuesto en el Decreto 1748 de 1995, adicionado por el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998 y demás normas aplicables, en el cual la administradora privada de pensiones a la que se encuentre afiliada la beneficiaria del título, representa un papel primordial para poder agotar oportunamente el trámite administrativo, pues el actuar tardío de la AFP y su omisión en cualquiera de los pasos tendientes a lograr la emisión y redención del bono, no tiene porqué soportarlo el afiliado. [1: Auto de la CSJ AL 4048 – 2015] Sobre las acciones y obligación de las entidades administradoras de pensión en el trámite de los bonos pensionales, el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 señala: Art. 20.- El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, quedará así: ( ) Corresponde a las entidades administradoras adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.
Así las cosas, resulta evidente para esta Sala de la Corte, que las entidades involucradas deben confluir de manera armónica a efectos de conformar el bono pensional de la actora, por lo cual dicha actividad no sólo es importante sino imprescindible para efectos del pago de la eventual pensión a que aquella tenga derecho, por lo que, sin ello, no puede la AFP proceder a expedir el acto que así lo reconozca, en consecuencia, se confirmará el fallo impugnado, con el fin de que las autoridades involucradas adelanten los trámites pertinentes para su consolidación efectiva, sin imponer cargas administrativas a la accionante.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 2 SCLAJPT-12 V.00