CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicado n.° 11001-02-05-000-2025-00251-00 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL2042-2025 Radicación n.° 11001-02-05-000-2025-00251-00 Acta 4 Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, respecto de la acción de tutela que LUZ MARÍA MASS GONZÁLEZ presentó contra la SALA DE DECISIÓN LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA y el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SABANALARGA, trámite al cual se vinculó al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad y que se hizo extensivo a las autoridades, partes e intervinientes en el asunto que dio origen al presente caso.
I.
ANTECEDENTES La ciudadana Luz María Mass González instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, « seguridad jurídica», acceso a la administración de justicia, « prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal», trabajo, igualdad, « subsistencia», mínimo vital, dignidad humana, « principios de confianza legitima, subsidiariedad, concurrencia y coordinación», presuntamente vulnerados por la autoridad convocada.
En lo que interesa a este trámite constitucional, del escrito de tutela y las documentales obrantes en el expediente, se observa que la accionante inició proceso ejecutivo laboral contra la Asociación Intermunicipal de Servicios Públicos Regional No. 4 Baranoa – Polonuevo Asiser E.S.P. y los municipios de Baranoa y Polonuevo – Atlántico, con el fin de que se librara mandamiento de pago por los emolumentos reconocidos en la Resolución 001 de 31 de mayo de 2018, con ocasión de los servicios prestados como directora ejecutiva de la entidad entre el 19 de abril de 2008 al 15 de diciembre de 2014.
El conocimiento del asunto se asignó al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga, bajo el radicado 08638-31-89-002-2021-00099-00, quien, con auto de 7 de abril de 2022, libró mandamiento de pago contra Asiser E.S.P. y se abstuvo frente a los entes territoriales convocados. Contra dicha determinación la accionante presentó recurso de apelación; en proveído de 26 de abril de 2022, el juez de conocimiento lo concedió en el efecto devolutivo; en auto de 23 de marzo de 2023, el mismo juzgador dictó orden de seguir adelante con la ejecución y requirió que se allegara la liquidación del crédito, misma que se aportó por parte de la promotora dentro del término otorgado y, fue fijada en lista el 26 de abril de ese año. Posteriormente, en cumplimiento a la redistribución de procesos ordenada en los Acuerdos PCSJA22-12028 de 19 de diciembre de 2022 y CSJATA23-1415 de 10 de mayo de 2023, se asignó el asunto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sabanalarga.
Por otro lado, en proveído de 31 de julio de 2024, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla confirmó el auto de 7 de abril de 2022, por medio del cual se libró el mandamiento de pago. La accionante argumentó que los jueces de instancia incurrieron en un error al eximir a los entes territoriales de la orden de apremio, toda vez que a pesar de que encontraron acreditado que el título ejecutivo contenía una obligación clara, expresa y exigible tal como lo preceptuaban los artículos 100 del CPTSS y 422 del CGP este último aplicable por analogía del 145 del CPTSS, ignoraron que al tenor del artículo 21 del CST en caso de conflicto o duda en la aplicación normativa debía preferirse aquella que resultara más favorable a los intereses del trabajador.
Indicó que los juzgadores dieron prevalencia al derecho procesal sobre el sustancial, lo que los llevó a proferir una decisión desproporcionada e incompatible con el ordenamiento jurídico, debido a que dichos municipios (i) fungían como propietarios y socios de Asiser E.S.P. como se evidenciaba en los Acuerdos 018 y 025 de 2021 emitidos por los concejos municipales de cada uno y, (ii) a través de las disposiciones en cita, asumieron el pago de los pasivos laborales, pensionales y contractuales de Asiser E.S.P. de conformidad con el porcentaje que les correspondía como socios.
Resaltó que, los convocados tenían la calidad de deudores solidarios, por lo cual debían ser vinculados al trámite en calidad de litisconsortes necesarios por pasiva; esa condición hacía necesario que la decisión que se profiriera fuera idéntica y uniforme para todos, comoquiera que al tratarse de obligaciones de carácter laboral era imperativo que se tuvieran en cuenta los principios aplicables a dicha especialidad con el objetivo de proteger al trabajador por ser la parte más débil del vínculo contractual.
Anotó que ante la insolvencia de la empresa era necesario que se librara mandamiento de pago contra los municipios, en busca de que sus derechos no se hicieran nugatorios, sobre todo porque a través de los acuerdos que regían la constitución y el funcionamiento de la empresa, se obligaron a concurrir en el pago de los pasivos laborales. De conformidad con lo anterior, solicitó el amparo de sus prerrogativas constitucionales y, en consecuencia, se dejara sin efecto los autos de 7 de abril de 2022 y 31 de julio de julio de 2024, proferidos por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga y la Sala Laboral del Tribunal de Barranquilla –respectivamente-, en cuanto se abstuvieron de librar mandamiento de pago contra los municipios de Baranoa y Polonuevo – Atlántico y, en su lugar, se incluya a estos entes territoriales en la orden de pago como deudores solidarios y « subsidiarios».
Mediante auto de 3 de febrero de 2025, esta Sala de la Corte admitió la acción constitucional, ordenó notificar a la convocada, vinculó al Juzgado Primero Laboral de Sabanalarga, así como a las autoridades, partes e intervinientes dentro proceso objeto del amparo, con el objetivo de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término de traslado otorgado, el Juez Primero Laboral del Circuito de Sabanalarga – Atlántico rindió informe sobre las actuaciones adelantadas en ese despacho al interior del proceso cuestionado y remitió el enlace de acceso al expediente digital.
El Juez Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga – Atlántico contó el trámite dado al asunto y, manifestó que debía ser este estrado quien determinara del mismo. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al caso bajo estudio, encuentra la Sala que el reparo se dirige a que se deje sin efecto los autos de 7 de abril de 2022 y 31 de julio de julio de 2024, proferidos por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga y la Sala Laboral del Tribunal de Barranquilla –respectivamente-, en cuanto se abstuvieron de librar mandamiento de pago contra los municipios de Baranoa y Polonuevo – Atlántico y, en su lugar, se incluya a estos entes territoriales en la orden de pago como deudores solidarios y « subsidiarios».
Previo a entrar de lleno en el estudio correspondiente, la Sala hará la salvedad que, el análisis que pasa a realizarse versará únicamente respecto de la decisión de 31 de julio de 2024, por ser ésta la que zanjó el debate objeto de cuestionamiento. Ahora bien, esta Sala de Casación Laboral debe entrar a dilucidar si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, como lo establecido por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267-2019, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, es decir, si acata los siguientes requisitos: (i) legitimación en la causa por activa;
(ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) relevancia constitucional; (iv) subsidiariedad o agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (v) inmediatez; (vi) de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión; (vii) identificación de los hechos del caso y los derechos fundamentales presuntamente vulnerados; y (viii) que no se trate de una acción de tutela formulada contra sentencias adoptadas en procesos de tutela.
Así, es importante señalar: (i) Luz María Mass González se encuentra legitimada en la causa por activa para la presentación de esta acción de tutela, en tanto fungió como demandante en el proceso acusado. (ii) Igualmente, existe legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la súplica se dirige contra la autoridad que emitió la providencia reprochada.
(iii) El asunto tiene relevancia constitucional, habida cuenta que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte convocante. (iv) No se cuestiona una sentencia de tutela. (v) La irregularidad tiene un efecto decisivo en la resolución de las convocadas. (vi) La parte identificó de manera razonable los hechos y derechos invocados.
(vii) Se cumple con el requisito de inmediatez porque el término que ha transcurrido entre los hechos que la promotora estima lesivos de sus prerrogativas fundamentales es inferior a los seis meses que ha considerado esta Sala como razonable para la interposición del amparo, ello si se tiene en cuenta que la providencia criticada data de 31 de julio de 2024 y la acción de tutela se presentó el 30 de enero de 2025.
(viii) Se encuentra satisfecho el presupuesto de subsidiariedad, pues contra la providencia cuestionada no procedía recurso alguno. Conforme a lo anterior, y toda vez que se advierte el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, esta Sala hará un estudio de la decisión cuestionada a fin de establecer si se incurrió en alguna de las causales específicas, descritas, entre otras sentencias, en fallo CC SU-116-2018, esto es: Defecto orgánico, que ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de competencia. Defecto procedimental absoluto, que surge cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.
Defecto fáctico, que se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión. Defecto material o sustantivo, que tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión. El error inducido, que acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que presenta cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan. Desconocimiento del precedente que se configura cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida.
En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad. Violación directa de la Constitución, que se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como documento plenamente vinculante y con fuerza normativa. En efecto, el veredicto de 31 de julio de 2024, no se vislumbra arbitrario o caprichoso.
Por el contrario, se observa que el Tribunal actuó dentro del marco de la autonomía e independencia que le es otorgada por la Constitución y la ley, y con fundamento en la realidad procesal. En lo que a este asunto interesa, se advierte que el juez colegiado relacionó los antecedentes del proceso, la decisión de primera instancia y los argumentos de la apelación, sobre los cuales estableció como problema jurídico determinar si era procedente librar mandamiento de pago contra los municipios de Baranoa y Polonuevo – Atlántico.
Con tal contexto, citó el artículo 100 del CPTSS y la Resolución 001 de 31 de mayo de 2018, por medio de la cual se reconocieron las prestaciones sociales a la demandante en calidad de extrabajadora de la Asociación Intermunicipal de Servicios Públicos - Asiser E.S.P., expedida por el director ejecutivo de la entidad y, manifestó que, para dilucidar el asunto, era necesario realizar un recuento de la constitución y variación de la naturaleza jurídica de dicha asociación. Con tal propósito, indicó que (i) a través del artículo 1 del Acuerdo 042 de 8 de septiembre de 1993 expedido por el Concejo Municipal de Polonuevo, se creó la referida asociación, normativa en la que se consignó: Créase de común acuerdo entre los municipios de Baranoa y Polonuevo, una asociación de municipios, como un organismo de derecho público, con personería Jurídica y patrimonio propio e independiente – de los municipios que la constituyen, con el fin de que administre, suministre, mejore y mantenga y financie los servicios de agua potable y alcantarillado.
(ii) En el artículo 9 de la misma disposición, se estableció lo pertinente sobre el patrimonio y rentas de la entidad en el sentido de que « los bienes y, en general, los recursos de la Asociación sólo podrán destinarse a la creación, mejoras y sostenimiento de sus servicios o las obras de interés colectivo. La responsabilidad de los municipios que se asocian estará limitada a sus respectivos aportes patrimoniales».
(iii) A través de los Acuerdos 044 de 7 de diciembre de 1995 y 046 de 26 de diciembre de igual año, expedidos por los concejos municipales de Baranoa y Polonuevo -respectivamente-, se ordenó el cambio de la naturaleza jurídica de la entidad en una Empresa Industrial y Comercial del Estado, en consonancia con la Ley 142 de 1994, mandato que se materializó a través del artículo 2 del Convenio Interadministrativo de 30 de mayo de 1996.
(iv) por medio del Acuerdo 018 de 6 de septiembre de 2001 y del artículo 6 del 025 de 26 de noviembre de igual año, expedidos por el municipio de Baranoa y el Concejo Municipal de Polonuevo – respectivamente-, le otorgaron facultades al alcalde de cada ente territorial, para la reorganización de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en el sentido de que, Para efectos de la implementación del nuevo esquema de los servicios de acueducto y alcantarillado el Municipio asumirá y pagará con cargo a su presupuesto el porcentaje que le corresponda como socio de la empresa ASISER ESP., de los pasivos laborales, pensionales, contractuales y todas las demás deudas contraídas con ocasión de dicha prestación, hasta la fecha de inicio de las actividades del contrato de operación y administración integral.
(v) Entre Asiser E.S.P. y la Sociedad Aguas del Norte S.A. E.S.P. se suscribió un Contrato de Operación con Inversión n.° 1 de fecha 1 de diciembre de 2003, el cual « posteriormente fue objeto de cesión entre Aguas del Norte S.A. ESP y AAA Atlántico S.A. ESP». De tal forma, precisó que al tenor del artículo 85 de la Ley 489 de 1998 las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, se caracterizaban por contar con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y capital independiente y, al verificar los estatutos jurídicos de la sociedad demandada se evidenciaba que contaba con « un órgano directivo denominado asamblea general, […] personería jurídica, como con patrimonio propio y tiene un director ejecutivo, el cual cumple las funciones de representación legal».
Explicó que, lo anterior permitía colegir que la demandante sostuvo una relación laboral con la entidad de servicios públicos, pero ello no implicaba que los efectos o consecuencias de ese vínculo se hicieran extensivos a los municipios, debido a que ellos a título propio no hicieron parte de la celebración ni ejecución del contrato suscrito entre las partes, de ahí que « no se podría confundir la personalidad jurídica de ASISER E.S.P. con la de quienes lo crearon».
Resaltó que, en lo atinente a la asunción del pasivo laboral de la entidad por parte de los entes territoriales en virtud de los acuerdos emanados por los concejos municipales en el año 2021, se observaba que en ellos se determinó un campo de aplicación, en el sentido de que « […] las deudas que contraiga la empresa ASISER E.S.P. para asegurar la implementación del esquema de servicios de acuerdo y alcantarillado a incorporarse, hasta la fecha en que iniciaran las actividades del contrato de operación y administración integral.
(Negrilla del Tribunal)», lo que permitía evidenciar que dicha obligación no era abierta e indefinida en el tiempo como lo pretendía la peticionaria. Razonó que el contrato de operación con inversión [suscrito entre Asiser E.S.P. y la Sociedad Aguas del Norte S.A. E.S.P.], se suscribió en diciembre de 2003 y se perfeccionó en esa misma fecha; que su ejecución estaba supeditada al « (i) pago de todos los impuestos, tasas, contribuciones y similares que se causen en razón de la celebración del contrato, por el Operador y (ii) aprobación de parte de la contratante de las pólizas o garantías expedidas en virtud del presente contrato» y, que de las pruebas obrantes en el expediente no se podía extraer la fecha a partir de la cual se implementó el referido contrato ni cuando iniciaron las actividades acordades.
Finalmente, añadió que en el título ejecutivo base de la obligación se consignó que las acreencias pagadas se causaron a partir del año 2008, fecha posterior al referido contrato de operación, lo cual permitía concluir que los municipios no eran deudores directos o indirectos de las obligaciones perseguidas por la demandante. De lo antedicho, con todo que se comparta o no la resolución, no se extrae una definición irracional, arbitraria o irregular, motivo por el cual no le es permitido al juez constitucional entrar a controvertir la decisión objetada so pretexto de tener una opinión diferente, pues quien ha sido encargado por el legislador para dirimir el conflicto es el juez natural y su convencimiento debe primar sobre cualquier otro, salvo que se presenten las desviaciones protuberantes a que se ha hecho mención, que en este caso no acontecen.
Así las cosas, surge imperioso recordar que este escenario no puede servir de medio para imponer al juez de conocimiento la adopción de uno u otro criterio de índole probatorio, o peor aún, a que resuelva una discusión de determinada forma, ya que sería tanto como desquiciar su independencia y autonomía judicial, que se recuerda, son garantías que también consigna la Carta Política.
En este orden de ideas, esta Sala de la Corte negará el amparo constitucional deprecado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR el amparo invocado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO SCLAJPT-11 V.00 16 SCLAJPT-11 V.00