República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 64287 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL2026-2016 Radicación no 64287 Acta no 5 Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y la SECRETARIA DE VIVIENDA SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE SANTIAGO DE CALI contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI el 20 de noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela presentada por DORIS MARGOT MONTOYA CADAVID contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, trámite al cual se vinculó a Comfandi y a las entidades recurrentes.

I.

ANTECEDENTES La accionante inició la presente acción de tutela, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vivienda y a la igualdad. Expuso que es víctima del desplazamiento forzado, encontrándose inscrita en el Registro Único de Población Desplazada. Aseveró que solicitó « la vivienda a la [que] tengo Derecho», petición que fue resuelta por el Ministerio accionado, quien le informó que «ya me entregaron vivienda y no es verdad cuando deben de entender que me llamaron para recibir y quede(sic) a la espera».

Por lo anterior, solicitó el amparo constitucional de los derechos fundamentales que considera vulnerados y, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que proceda con la entrega de una vivienda digna. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 11 de noviembre 2015, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notifica a la accionada y vinculó al trámite al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, a Comfandi, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Secretaria de Vivienda Social de la Alcaldía de Santiago de Cali, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Fonvivienda indicó que una vez revisado el sistema de información del subsidio familiar de vivienda, se pudo establecer que la actora no figura dentro de ninguna de las convocatorias realizadas para personas en situación de desplazamiento.

Agregó que es un deber y requisito « postularse en debida forma », pues sin dicho trámite es imposible ser beneficiario de cualquier tipo de subsidio, por lo que solicitó que se negara el amparo. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se refirió de manera general al subsidio en especie para población vulnerable, y explicó que dio respuesta al derecho de petición presentado por la actora.

Por su parte Comfandi reseñó el papel que desempeña dentro del proceso de entrega de subsidio familiar de vivienda y el procedimiento que se sigue para su asignación, y precisó que la accionante no está afiliada a dicha Caja de Compensación Familiar, ni ha sido beneficiaria del subsidio. La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adujo al dar respuesta a la acción, que la entidad encargada de lo relacionado con los subsidios de vivienda es Fonvivienda, a quien le corresponde, acorde con lo reglamentado por el Gobierno Nacional, coordinar, otorgar, asignar y rechazarlos.

Agregó que en relación con la quejosa, esta no ha realizado los trámites administrativos y necesarios consagrados en el Decreto 2190 de 2009 para postularse al subsidio familiar de vivienda. Finalmente la Alcaldía de Santiago de Cali –Secretaría de Vivienda Social acotó que carece de competencia para acceder a las pretensiones de la actora, quien tampoco ha realizado solicitud alguna a la entidad.

Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia calendada 20 de noviembre de 2015, tuteló el derecho fundamental a la dignidad humana y, en ese sentido, ordenó al Departamento para la Prosperidad Social, al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda y a la Alcaldía de Santiago de Cali que « a través de la división que corresponda, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente decisión, previa consulta con la accionante, inicie las gestiones necesarias de asesoría y acompañamiento para incluirla conjuntamente con su núcleo familiar, en los diferentes programas de reparación y de Subsidio Familiar de Vivienda en Especie ofertados, a fin de que la accionante logre una real y verdadera inclusión social que le permitan gozar de una existencia digna».

Para arribar a dicha determinación el juez colegiado explicó que conforme con la documental allegada, se colegía que « si bien la demandante fue identificada como potencial beneficiaria del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, no fue postulada para el proyecto de vivienda Llano Verde, pues no se sometió al trámite correspondiente a través de los canales institucionales indicados en las normas o disposiciones jurídicas contempladas para ese efecto, no siendo suficiente para ello acudir de manera intempestiva ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitando la entrega del referido subsidio, sin seguir las líneas que la administración pública ha establecido».

En dicho sentido precisó que la postulación no genera derecho al otorgamiento de la vivienda, por lo que no era dable concluir la vulneración de sus derechos. No obstante lo expuesto, consideró que era « necesario proveer » el amparo a la dignidad humana y, en ese sentido, ordenar una asesoría y acompañamiento para incluirla en los programas dirigidos a la población vulnerable, por cuanto «no basta proveer por escrito información tan extensa al ciudadano que carece de los conocimientos técnicos necesarios para su adecuado entendimiento.

Este deber mínimo de información del Estado, es necesario para identificar cuáles son las circunstancias específicas de su situación individual y/o familiar, sus necesidades particulares, destrezas y conocimientos, para poder brindarles alternativas de subsistencia digna y autónoma que le permitan superar este estado ignominioso de la existencia a través de un proyecto de vida sostenible».

III. IMPUGNACIÓN Inconforme el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social con la anterior decisión, la impugnó mediante memorial visible a folios 132 a 133, en el que adujo que no cuenta con la asignación presupuestal, ni las funciones para atender la orden de tutela. Manifestó a su vez que en atención al marco legal del programa de subsidio familiar de vivienda en especie, al cual se atuvo la entidad, era claro que resultaba imposible la inclusión de la actora en el proyecto en el cual fue identificada como potencial beneficiaria, toda vez que la selección ya se realizó a través de acto administrativo, mismo que adquirió firmeza.

Por su parte la Alcaldía de Santiago de Cali –Secretaria de Vivienda Social expuso que no tiene competencia para intervenir en las soluciones de vivienda entregadas por el Gobierno Nacional, resultando lo incongruente la orden impartida, por cuanto la accionante no es beneficiaria del subsidio reclamado. Finalmente el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda explicó que beneficio reclamado no se adquiere de forma automática por ostentar la persona la condición de damnificada, desplazada, entre otras, sino que es necesario seguir un procedimiento reglado, el cual se estaría desconociendo de proceder con la inclusión del hogar de la quejosa.

Indicó que le corresponde a las Cajas de Compensación Familiar del país brindar toda la información necesaria para acceder a los subsidios de vivienda familiar, ello en atención al contrato de encargo y gestión celebrado, por lo que la quejosa debe acudir a fin de obtener la información y procedimiento para participar en los proyectos. IV.

CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

No se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.

En el contexto expuesto, es necesario agotar el procedimiento para acceder al subsidio, en la forma indicada en la Ley y por intermedio de las diferentes cajas de compensación del país, adjuntando la totalidad de documentos e información requeridos por la entidad. Ahora bien, respecto del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, el proceso de asignación y legalización está plasmado en el Decreto 1921 de 2012, que reglamentó los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios, entre los cuales está la población que se encuentre dentro de los rangos de pobreza extrema, en situación de desplazamiento, que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable, estableciendo criterios de priorización con el fin de que la cobertura llegue de forma real a esa población necesitada.

Así, groso modo, respecto al trámite para la entrega de viviendas de interés prioritario, a título de subsidio en especie a la población vulnerable, el procedimiento a seguir es el siguiente: El Fondo Nacional de Vivienda remite al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la información de los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco del programa de vivienda gratuita, indicando el departamento y municipio donde se desarrolla o desarrollará el proyecto, el número de viviendas a ser transferidas a título de subsidio en especie y los porcentajes de composición poblacional (artículo 5º del Decreto 1921 de 2012) Luego, el DPS realiza la selección de los potenciales beneficiarios del SFVE, teniendo en cuenta los porcentajes de composición poblacional del proyecto, atendiendo los criterios de priorización a que hace referencia el artículo 8º del citado decreto y que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 2726 de 2004, en conjunto con las bases de datos oficiales; y le comunica al Fondo Nacional de Vivienda, el acto administrativo que contiene la relación de los hogares potencialmente beneficiarios para cada proyecto de vivienda.

Con base en la información suministrada, Fonvivienda, mediante acto administrativo, da apertura a la convocatoria a los hogares potencialmente beneficiarios de acuerdo con los listados contenidos en la resolución emitida por el DPS. En esta etapa le corresponde a los hogares suministrar la información de postulación al operador designado y entregar una serie de documentos a que hace alusión el artículo 11 del Decreto 1921 de 2012, el que fue modificado por el artículo 2º del Decreto 2726 de 2004.

El Fondo Nacional de Vivienda verifica la información y rechaza la postulación de los hogares que estén inmersos en alguna de las siguientes situaciones: a) que el postulante comparta el mismo hogar de origen de la base de datos del proceso de identificación (Red Unidos, Sisbén III) con otro postulante, b) que alguno de los miembros del hogar postulante haya sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con el cual haya adquirido una vivienda o construido una solución habitacional, c) que alguno de los miembros del hogar sea propietario de una o más viviendas y, d) que alguno de los miembros del hogar haya sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3a de 1991 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituya.

Siendo oportuno precisar que el artículo 12 prevé que «Antes de concluir el proceso de asignación del SFVE, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- tendrá la facultad de revisar en cualquier momento la consistencia y/o veracidad de la información suministrada por el postulante. Si se determina que existe imprecisión o falta de veracidad en los datos suministrados en el formulario de postulación y/o en los documentos que lo acompañan, o en las condiciones o requisitos del hogar, se solicitará al postulante emitir las aclaraciones del caso, para lo cual se otorgará un término por parte de la entidad que realice el proceso de verificación. Si dentro del plazo establecido no se subsanan las imprecisiones o se aclaran las presuntas irregularidades que se presenten, se rechazarán las postulaciones presentadas».

Surtido el anterior tramite, Fonvivienda remite al DPS el listado de hogares postulantes que cumplen requisitos para ser beneficiarios del SFVE, por cada grupo de población. El DPS con base en dichos listados, dentro de los veinte (20) días siguientes al recibo del listado por parte de Fonvivienda, selecciona a los hogares beneficiarios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo  15  del Decreto número 1921 de 2012, modificado por el artículo  9 o del Decreto número 2164 de 2013.

Finalmente el DPS mediante resolución define el listado definitivo de beneficiarios, la cual es comunicada al Fondo Nacional de Vivienda, quien, a su vez, expide el acto administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en la resolución emitida por el DPS. Como se puede apreciar, tal procedimiento está reglamentado por el legislador, por manera que la función del juez de tutela se limita a auscultar si dentro de este existen derechos fundamentales que han sido vulnerados, y velar por su protección. Bajo el anterior derrotero, se observa en el caso objeto de estudio, tal como lo concluyó el Tribunal, que si bien la quejosa fue identificada como potencial beneficiaria para el proyecto de vivienda “Urbanización Casas del Llano Verde”, Fonvivienda no la incluyó en el listado de hogares postulantes.

En consecuencia, acorde a las etapas que se surten para la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, se concluye que las accionadas no han incurrido en violación alguna de las garantías fundamentales de la señora Doris Margot Montoya Cadavid, por cuanto se cumplió cabalmente con las obligaciones respecto al procedimiento para la entrega del subsidio familiar de vivienda en especie.

Incluso, es oportuno reiterar, que ni siquiera la inclusión de un hogar como postulante que cumple requisitos para ser beneficiarios del SFVE, conlleva la entrega del referido subsidio, toda vez que al DPS le compete, conforme al artículo  15  del Decreto número 1921 de 2012, modificado por el artículo  9 º del Decreto número 2164 de 2013, seleccionar a los hogares beneficiarios, atendiendo a las diversas circunstancias definidas en la referida disposición. A más que como con invariable insistencia lo ha dicho esta Sala de la Corte, no le es posible al juez constitucional ordenar el otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que hubiere cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría extralimitando su competencia e irrespetando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.

Ahora bien, en relación con la orden impartida por el juez constitucional, es oportuno resaltar que cada una de las entidades vinculadas al presente trámite cumplen funciones específicas de acuerdo con sus competencias y cometidos legales, en virtud de la aplicación de los principios de especialidad y especificidad. En tal contexto, surge que aunque no se les impuso la carga de asignar la ayuda que reclama a la actora, ni se les ordenó determinar fechas y formas en que deben otorgarse los beneficios a que pueda tener derecho, pues la orden se concretó en imponer una obligación de asesoramiento y acompañamiento « para incluirla conjuntamente con su núcleo familiar, en los diferentes programas », lo cierto es que no se demostró que tales entidades hubiesen vulnerado los derechos fundamentales de la quejosa, pues no aparece siquiera acreditado que esta suministró la información de postulación al operador designado y entregó la serie de documentos a que hace alusión el artículo 11 del Decreto 1921 de 2012, el que fue modificado por el artículo 2º del Decreto 2726 de 2004, de allí que no pudieron atentar contra algún precepto constitucional y, por tanto, resulta desbordada la orden impartida, a más de desconocer el debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada que también participa en dichos programas.

Y es que si las entidades accionadas no han tenido la oportunidad de verificar las condiciones especiales de la actora, y de ofrecerle una solución a sus problemas de vivienda, de acuerdo con los procedimientos establecidos legalmente, no pueden ser acusadas de haberle vulnerado sus derechos fundamentales y, menos aún, pretender su inclusión en « los diferentes programas », cuando, tratándose del subsidio de vivienda familiar en especie, es necesario verificar previamente la información del postulante, y una vez hecho esto, las entidades gozan de autonomía administrativa para decidir quién es aceptable, y de acuerdo a los criterios legales de priorización, analizar si le asiste el derecho a dichos beneficios asistenciales.

En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, habrá de revocarse la decisión objeto de impugnación. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI el 20 de noviembre de 2015, dentro de la acción instaurada por DORIS MARGOT MONTOYA CADAVID contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y, en su lugar, NEGAR el amparo constitucional peticionado por la accionante.

SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 1 11