CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 11001-02-03-000-2024-04581-01 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL1985-2025 Radicación n.° 11001-02-03-000-2024-04581-01 Acta 4 Bogotá D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025). La Sala resuelve la impugnación que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE NARIÑO interpuso contra el fallo que la SALA DE CASACIÓN CIVIL, AGRARIA Y RURAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA profirió el 25 de octubre de 2024, dentro de la acción de tutela que el recurrente presentó contra la SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE PASTO y el JUZGADO CUARTO CIVIL DEL CIRCUITO de esa ciudad, trámite al cual fueron vinculados la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO y MEDIFORT S.A.S. además de hacerse extensivo a las autoridades, partes e intervinientes dentro del proceso cuestionado.
I.
ANTECEDENTES La Caja de Compensación Familiar de Nariño, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y confianza legítima, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas. En lo que interesa a este trámite, del escrito de tutela y de la documental obrante en el plenario, se advierte que Medifort S.A.S. incoó proceso ejecutivo en contra de la promotora con el que se pretendió el pago de unas sumas de dinero, contenidas en cuentas de cobro, facturas y contratos suscritos entre las partes.
El litigio fue tramitado ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto bajo el radicado 52001-31-03-004-2022-00304-00, autoridad que, con auto de 27 de enero de 2023 accedió a lo pretendido y libró orden de apremio. Luego, con decisión de 7 de noviembre del mismo año, decretó el embargo y retención de los dineros que el Instituto Departamental de Salud de Nariño le adeudaba o llegare a adeudar a la EPS de la Caja de Compensación Familiar de Nariño por concepto de: recobros de servicios, tecnologías y suministros NO PBS, le adeuda o llegaré adeudar el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO-IDSN, dinero causado con cargo a las autorizaciones que el IDSN hiciera en su momento a la ejecutada.
LIMITAR la medida hasta por el valor de $3.074.677.924,5. Inconforme con lo anterior, la acá actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, donde solicitó oficiar -antes de decretar la medida- a la ya enunciada EPS para determinar si la demandante se había hecho parte en el proceso de liquidación voluntaria por la misma acreencia que cursaba en el despacho; con proveído de 22 de abril de 2024 el juzgador singular mantuvo su decisión respecto a la cautela y concedió la alzada.
El 25 de septiembre siguiente, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pasto lo confirmó en su integridad. Luego, en auto de 4 de octubre de la calenda anterior, el a quo obedeció lo resuelto por el superior, no dio trámite al levantamiento pretendido y ordenó requerir al instituto vinculado para que de manera inmediata cumpliera lo decretado; en proveído de igual fecha ordenó remitir el proceso, en el estado en que se encontraba, a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de que hiciera parte del proceso de liquidación voluntaria que inició la EPS Comfamiliar de Nariño. En tal orden, la libelista refirió que los recursos que le adeuda el Instituto Departamental de Salud de Nariño a la EPS Comfamiliar de Nariño en Liquidación Voluntaria y que fueron embargados, eran recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y debían entrar a formar parte de la masa pasiva del proceso de liquidación voluntaria de la EPS Comfamiliar de Nariño, que se encuentra en curso, para el pago a prorrata y en igualdad de condiciones de todas las acreencias del proceso de liquidación. Criticó que se ordenara la remisión del proceso ejecutivo al de liquidación de la citada EPS, sin decretarse el levantamiento de las medidas cautelares, las cuales se mantienen incólumes en virtud de decisiones que se constituyen en vías de hecho.
Censuró que las providencias emitidas por los órganos judiciales convocados desconocieron el precedente constitucional contenido en la sentencia CC T053-2022 y la imposibilidad del decreto de medidas cautelares de los dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud, vulnerando así el principio de inembargabilidad, interpretándolo de manera corta, desdibujada y descontextualizada.
También reprochó que las referidas decisiones incurrieron en defecto fáctico, pues el decreto de la medida cautelar no cuenta con ningún apoyo probatorio que permita arribar a la conclusión sobre su viabilidad, la naturaleza y origen de lo embargado, desatendiendo que son recursos públicos que pertenecen al citado sistema de salud. Así mismo, la promotora dijo estar frente a un defecto por decisión sin motivación, al no realizarse un análisis fáctico y jurídico de los motivos de inconformidad presentados en las solicitudes de levantamiento de medidas, radicadas el 30 de mayo y 24 de julio de 2024 y en el recurso interpuesto el 14 de noviembre de 2023, máxime cuando a dicho medio se aportó prueba que demostraba que la EPS Confamiliar de Nariño se encontraba en estado de liquidación. De conformidad con lo anterior la memorialista acudió al amparo constitucional para que se protejan sus prerrogativas fundamentales y, en consecuencia, se dejen sin efecto las providencias de 7 de noviembre de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto y las de 25 de septiembre y 4 de octubre de 2024, dictadas por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pasto, y en su lugar, sean restablecidos sus derechos.
Adicionó, ordenar a los jueces accionados, abstenerse en el futuro de decretar medidas cautelares sobre recursos o bienes administrados por la EPS de la Caja de Compensación Familiar en liquidación y que tengan el carácter de inembargables. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 22 de octubre de 2024, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las convocadas y vincular a todas las partes e intervinientes en la causa que originó la queja, con el fin de que ejercieran su derecho de defensa.
Dentro del término de traslado otorgado, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, a través del jefe de la oficina Asesora Jurídica y con asignación de funciones como director solicitó su desvinculación y declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a su representada, al no tener competencia respecto al requerimiento de la interesada.
El titular del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto expuso que las decisiones adoptadas en el trámite ejecutivo se sustentaron en la dependencia judicial, frente a las liquidaciones voluntarias, tal y como en forma reiterada se expuso dentro del litigio. Señaló que remitió al proceso de liquidación voluntaria de Confamiliar aquellos asuntos donde se verificara una doble reclamación, -ante el liquidatorio y judicial- puesto que eventualmente se afectaría la claridad y seguridad jurídica que merecen dichas reclamaciones, máxime cuando las cifras señaladas distaban de lo reflejado en el ejecutivo.
Agregó que, concordaba con la accionante, pues aunque se cumplió con la remisión del expediente, no se dijo nada sobre las medidas cautelares decretadas, su nuevo destino y disposición de las mismas, razón por la cual y aunque la decisión en cita no fue objeto de recurso alguno, lo que calificaría la improcedencia de la acción de tutela, la medida de saneamiento que exige la actuación del juzgado la produjo en la fecha de la contestación, 23 de octubre de 2024, cuando emitió el auto donde puso a disposición de la Superintendencia Nacional de Salud las medidas cautelares decretadas en proveído de 7 de noviembre de 2023.
Remitió copia del expediente digital. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, por conducto de su subdirectora técnica pidió su desvinculación, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. Medifort IPS, a través de su representante legal solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones formuladas y para el efecto señaló que los títulos de recaudo adjuntos a la demanda eran claros, expresos y exigibles; que la aquí promotora no impugnó en la oportunidad correspondiente el mandamiento de pago librado en la ejecución y adicionalmente, la medida cautelar se encuentra confirmada en su procedencia por las autoridades judiciales convocadas Finalmente, un magistrado de la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pasto expuso que de la lectura al escrito de tutela se desprendía que la actora insistía «en los mismos argumentos de reproche que otrora se esgrimieran en la sustentación del recurso de apelación», de ahí que, frente a lo dicho, se remitía a lo argumentado en el interlocutorio que resolvió la segunda instancia. Surtido el trámite de rigor, en sentencia de 25 de octubre de 2024, el juzgador constitucional de primera instancia declaró improcedente el amparo por no acatar el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que al apelarse el auto que decretó la cautela, la interesada «no presentó crítica alguna frente a la inembargabilidad de los dineros, de allí que no pueda atribuirse arbitrariedad al tribunal habida consideración que resolvió la alzada con sujeción al principio de limitación consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso».
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante la impugnó, criticó la sentencia de primera instancia constitucional al no agotar «un análisis riguroso de las particularidades que rodean la VIA DE HECHO (sic) invocada en la acción de tutela»; indicó que como se explicó con suficiencia en el escrito tutelar «en las decisiones de las autoridades judiciales accionadas, independientemente de los fundamentos que sustentaron el recurso de apelación» e insistió en los mismos argumentos del líbelo introductor; peticionó revocar la citada decisión y, en su lugar, conceder el amparo solicitado.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al caso bajo estudio, se advierte que el amparo se dirige a que se dejen sin efecto las providencias de 7 de noviembre de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto y las de 25 de septiembre y 4 de octubre de 2024, dictadas por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pasto, y en su lugar, sean restablecidos sus derechos.
Ahora bien, esta Sala de Casación Laboral debe entrar a dilucidar si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, como lo establecido por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267-2019, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, es decir, si acata los siguientes requisitos: (i) legitimación en la causa por activa;
(ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) relevancia constitucional; (iv) subsidiariedad o agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (v) inmediatez; (vi) de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión; (vii) identificación de los hechos del caso y los derechos fundamentales presuntamente vulnerados; y (viii) que no se trate de una acción de tutela formulada contra sentencias adoptadas en procesos de tutela.
Así, es importante indicar: (i) La Caja de Compensación Familiar de Nariño se encuentra legitimada en la causa por activa en tanto fungió como parte en el proceso acusado. (ii) Existe legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la súplica se dirige contra las autoridades judiciales que emitieron las providencias criticadas. (iii) El asunto tiene relevancia constitucional, habida cuenta que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte convocante.
(iv) La irregularidad tiene un efecto decisivo en la resolución de las convocadas. (v) La parte identificó de manera razonable los hechos y derechos invocados. (vi) No se cuestiona una sentencia de tutela. (vii) Se cumple con el requisito de inmediatez, frente a la decisión reprochada, pues el término que ha transcurrido entre la fecha del proveído que zanjó el debate, data de 25 de septiembre de 2024, mientras que la presentación de la súplica es de 17 de octubre de igual calenda, término que es menor a seis (6) meses.
(viii) Se satisface el presupuesto de subsidiariedad, puesto que contra la decisión que zanjó la discusión relativa a la inembargabilidad no procedían recursos. Conforme a lo anterior, y toda vez que se advierte el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, esta Sala hará un estudio de la decisión cuestionada a fin de establecer si se incurrió en alguna de las causales específicas, descritas, entre otras sentencias, en fallo CC SU-116-2018, esto es: · Defecto orgánico, que ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de competencia. · Defecto procedimental absoluto, que surge cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley. · Defecto fáctico, que se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión. · Defecto material o sustantivo, que tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión. · El error inducido, que acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales. · Decisión sin motivación, que presenta cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan. · Desconocimiento del precedente que se configura cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida.
En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad. · Violación directa de la Constitución, que se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como documento plenamente vinculante y con fuerza normativa. En efecto, el veredicto de 25 de septiembre de 2024, no se vislumbra arbitrario o caprichoso.
Por el contrario, se observa que el Tribunal actuó dentro del marco de la autonomía e independencia que le es otorgada por la Constitución y la ley, y con fundamento en la realidad procesal. En lo que a este asunto interesa, se advierte que el juez plural analizó el trámite de primera instancia, para establecer como problema jurídico si era procedente «que el Despacho considere no decretar las medidas cautelares, en razón del principio de inembargabilidad, por provenir de recursos públicos cuyo propósito va encaminado al funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud» En tal orden, trajo a colación lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 594 del Código General del Proceso, relacionado con los bienes inembargables, para luego señalar que las Cajas de Compensación Familiar, como parte del sistema de seguridad social integral establecido por la Ley 100 de 1993, desempeñaban un papel fundamental en la administración de los recursos del régimen subsidiado de salud, los cuales tenían un carácter parafiscal, por lo que estaban destinados específicamente a «financiar actividades esenciales como la salud, educación y vivienda, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas, incluyendo la vida, la salud y la dignidad humana».
Dijo que el principio de inembargabilidad estaba fundamentado en la naturaleza pública y social de las actividades que desarrollaban dichas entidades, al estar destinados a cumplir fines de interés general, por lo que se protegía su intangibilidad para evitar que fueran utilizados con fines distintos a los establecidos, asegurando la efectividad de los derechos fundamentales que dependen de ellos, sin embargo, refirió que tal figura no era absoluta pues la jurisprudencia había reconocido en varias ocasiones la existencia de situaciones en las que los recursos podían ser embargados de forma excepcional, pues si bien la protección de los recursos públicos es prioritaria, esta no debía ser un obstáculo para garantizar el cumplimiento de las obligaciones originadas en los servicios para los cuales los fondos fueron destinados.
Claro lo anterior, el ad quem advirtió que en casos donde empresas promotoras de salud incumplan con sus obligaciones hacia los prestadores del servicio de salud IPS, el citado principio no podía ser utilizado como un mecanismo para eludir su pago. Para soportar su dicho, el colegiado convocado trajo a colación la sentencia CC C-1154-2008 donde se estableció que: […] si bien los recursos públicos deben ser protegidos, permitir que las empresas promotoras de salud no paguen por los servicios prestados podría llevar al colapso del sistema de seguridad social, perjudicando a las IPS cuya estabilidad financiera depende de recibir los pagos oportunos por sus servicios.
Esta interpretación protege no solo el flujo financiero hacia las IPS, sino también el acceso efectivo a servicios de salud para la población. En ese entendido, el órgano judicial confutado, verificó que al interior del trámite, la única posibilidad para que el recurso prosperara era que la medida cautelar no se viera inmersa en una excepción a la regla general preceptuada en el «numeral 1° del artículo 594 del C. G. del P» y como ello no sucedió y resultaba aplicable una de las excepciones de inembargabilidad «era procedente decretar la medida cautelar tal y como lo hizo el A (sic) quo en la providencia que ahora se confirmará, respondiendo con ello el problema jurídico planteado en los albores de este numeral».
De lo antedicho, no se extrae una definición irracional, arbitraria o irregular, motivo por el cual no le es permitido al juez constitucional entrar a controvertir la decisión objetada so pretexto de tener una opinión diferente, pues quien ha sido encargado por el legislador para dirimir el conflicto es el juez natural y su convencimiento debe primar sobre cualquier otro, salvo que se presenten las desviaciones protuberantes a que se ha hecho mención, que en este caso no acontecen.
Igualmente, debe enfatizarse que resulta improcedente fundamentar la queja constitucional en discrepancias de criterio debido a interpretaciones normativas o valoraciones probatorias realizadas por los falladores naturales, como si se tratara de una instancia más y pretender que el juez constitucional sustituya en su propia apreciación, el análisis que hicieron los jueces instituidos para tomar la decisión correspondiente dentro de los litigios sometidos a su consideración. En este orden, la circunstancia de que la parte aquí accionante, no coincida con el criterio de la autoridad judicial a quien la ley le asignó competencia para resolver el caso concreto, o no la comparta, en ningún caso invalida su actuación y mucho menos la hace susceptible de ser modificada por vía de tutela.
Por otro lado, en cuanto a la crítica asociada a que el juez de primer grado remitió el proceso ejecutivo al de liquidación sin decretar el levantamiento de las medidas cautelares, deberá decirse que, en el curso de este trámite tuitivo, esto es, el 23 de octubre de 2024, el fallador singular, dispuso ponerlas a disposición de la Superintendencia Nacional de Salud, actuación con la que, si bien no se accede a lo pretendido si resuelve lo que la convocante echaba de menos. Finalmente, y en lo que respecta a ordenar a los jueces accionados, abstenerse en el futuro de decretar medidas cautelares sobre recursos o bienes administrados por la EPS de la Caja de Compensación Familiar en liquidación y que tengan el carácter de inembargables, esta Sala de Casación Laboral advierte que la valoración de cada caso está reservada al juez competente, quien goza de la autonomía de la que están investidas las autoridades judiciales por mandato Constitucional, sin que esta instancia pueda intervenir en dichas actuaciones.
Por lo anterior, y sin que se hagan necesarias otras motivaciones, habrá de revocarse la decisión impugnada para en su lugar negar el amparo invocado, por las razones expuestas en precedencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado para, en su lugar, NEGAR el amparo invocado de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO SCLAJPT-12 V.00 17 SCLAJPT-12 V.00