Radicado n° 76435 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL19464-2017 Radicación 76435 Acta n° 42 Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Se resuelve la impugnación interpuesta por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOLÍVAR, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena el 14 de septiembre de 2017, dentro de la acción de tutela que en contra de la impugnante, de la ALCALDÍA y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE TIQUISIO – BOLÍVAR, « con copia al Ministerio de Educación Nacional y a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa », promovió DEISY MARGARITA NAVAS LOGREIRA en representación de su menor hijo D.J.L.N. I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y a la dignidad humana de su hijo D.J.L.N De la revisión integral del expediente la Sala observa que el menor antes dicho se encontraba inscrito en la institución educativa Aguas Negras sede del corregimiento Palmaestera del municipio de Tiquisio – Bolívar, para cursar el segundo grado en el año lectivo 2017; que por Resolución n.º 4010 del 30 de diciembre de 2016, la Secretaria de Educación de Bolívar fijó el inicio del calendario académico y estableció como fecha de comienzo de clases el 13 de febrero de 2017.
Que ante la falta de asignación y nombramiento de docentes para la mencionada institución, no se iniciaron las lecciones pertinentes; frente a esta situación la comunidad de Palmaestera envió sendos derechos de petición a la Secretaría de Educación de Bolívar, a la Procuraduría y a la Defensoría del Pueblo regional Bolívar, así como, al Ministerio de Educación Nacional, alegando la vulneración a los derechos fundamentales de los menores de ese corregimiento por la falta de acceso a la educación, debido a la situación anteriormente planteada y por la escasez de muebles adecuados a las condiciones del recinto.
Afirmó que la Secretaría de Educación de Bolívar le respondió que « se encuentra depurando y reorganizando la planta para así tener el conocimiento exacto de los docentes excedentes y reubicarlos o en el caso de no contar con excedentes nombrar los dos docentes que se requiere por el aumento de la matrícula»; y que el Ministerio de Educación Nacional le indicó que « el nombramiento de docentes es competencia de la Secretaría de Educación de Tiquisio- Bolívar », mostrándose impotente ante la problemática.
Aseveró que en el año 2012 la sede Palmaesteral, en donde venían recibiendo clases los menores, entre ellos el que representa la actora, dejó de pertenecer a la institución de Tiquisio nuevo y se integró a la de Aguas Negras, que no ha iniciado actividades en el año 2017, en cuanto al grado segundo se refiere; no obstante, ante la falta de solución a la situación planteada, la comunidad educativa de la sede Palmaesteral, elevó solicitud ante Secretaría de Educación de Bolívar para que «la sede educativa Palmaesteral se reintegre a la Institución Educativa de Tiquisio Nuevo»; que mediante Resolución Nº 2555 del 24 de julio de 2017, la citada entidad accedió a lo anterior, pese a lo cual, esa orden a la fecha no se ha concretado.
Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la educación, igualdad y dignidad humana de su menor hijo pues a la fecha no ha podido seguir con sus estudios y en consecuencia pidió que se ordene « se regularice y se implementen un plan educativo para la recuperar el año escolar »; se contrate el personal educativo necesario y se pongan a disposición los recursos e implementos necesarios para reanudar las actividades académicas, así como, se dé cumplimiento a la Resolución n.º 2555 del 24 de julio de 2017.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA El 1.° de septiembre de 2017, el Tribunal Superior de Cartagena asumió el conocimiento, vinculó a los arriba citados y dispuso notificar a las entidades accionadas. El Ministerio de Educación Nacional indicó que carece de legitimación en la causa, dado que el servicio público educativo se descentralizó, y por tanto, la dirección de las instituciones educativas, le corresponde a los departamentos y municipios certificados que « recibirán directamente todos los recursos de la participación para la educación y tendrán la total responsabilidad de la administración del recurso humano »; lo anterior en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.
La Alcaldía del Municipio de Tiquisio, Bolívar, señaló que se encuentra dentro de la sexta categoría de las entidades territoriales, lo que de conformidad con la Ley 715 de 2001 la convierte en «descertificado» para efectos educativos, por lo que la responsabilidad y obligación de solucionar la falta de educadores para los corregimientos y veredas del municipio, recae en la Secretaría de Educación Departamental.
Los demás vinculados guardaron silencio. El Tribunal Superior de Cartagena, por sentencia de 14 de septiembre de 2017, teniendo en cuenta la problemática social, familiar y educativa expuesta en el centro educativo y ante la presencia de una comunidad vulnerable, así como, una visible vulneración del derecho fundamental de educación, concedió el amparo y ordenó a la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar: […] que en el término de 48 horas adelante todas las gestiones pertinentes para analizar la viabilidad presupuestal de la contratación de la planta docente que haga falta en la sede educativa de Palmaesteral para que el niño D.L.N. pueda iniciar las clases correspondientes al periodo académico 2017.
Tercero: ORDENAR a la GOBERNACION DE BOLÍVAR-SECRETARIA DE EDUCACION DE BOLÍVAR que, en la medida en que considere viable, se cree un plan alternativo para que sean recuperadas las clases de lo que va corrido el año escolar, y así puedan llevarse a cabo todas las actividades académicas que estaban previstas para el presente año lectivo y puedan ser dictadas oportunamente las asignaturas correspondientes a cada programa en condiciones de eficiencia, calidad y continuidad.
Cuarto: ORDENAR a la GOBERNACION DE BOLÍVAR-SECRETARIA DE EDUCACION DE BOLÍVAR, que en el término de 48 horas ponga en marcha la materialización de la decisión tomada por ellos en la resolución Nº 2555 DE 24 DE JULIO DE 2017, DONDE ORDENO QUE SE INTEGRARA LA SEDE EDUCATIVA Palmaesteral a la Institución Educativa Tiquisio Nuevo. (…) III. IMPUGNACIÓN La Secretaria de Educación del Departamento de Bolívar, reiteró los argumentos expuestos en su contestación; solicitó revocar la decisión del Tribunal e indicó que « si bien se han presentados inconvenientes en el inicio de las actividades escolares en la institución educativa de Aguas Negras en el Municipio de Tiquisio Bolívar, este impase se enmarca en la problemática de ampliación de la planta docente general para la atención de la demanda educativa departamental, situación cuya solución viene tratándose con el Ministerio de Educación Nacional y a la Procuraduría Regional de Bolívar ».
En relación al cumplimiento de la Resolución n.º 2555 de 24 de julio de 2017, manifestó que ésta «ya no posee efectos jurídicos por la revocatoria directa que esta Secretaría efectuó ». Como consecuencia del requerimiento efectuado por la Sala, el Ministerio de Educación Nacional informó que mediante correo electrónico del 20 de octubre de 2017 dio respuesta a la Secretaría de Educación de Bolívar, en la que accedió a realizar la asistencia técnica solicitada; que como dicha entidad no confirmó las fechas inicialmente señaladas, envió un nuevo oficio en el que le comunicó que los días 7, 8 y 9 de noviembre, en los que se trasladará la servidora Luz Nallive Pirafán Rojas en comisión oficial para atender el caso.
IV. CONSIDERACIONES El derecho a la educación tiene raigambre constitucional, pues es un presupuesto básico para el goce y ejercicio de otras garantías constitucionales, así como para el desarrollo pleno de potencialidades de un conglomerado social. La connotación de tal garantía tiene trascendencia al ser un servicio público cuya prestación es un fin esencial del Estado, dado que comprende el acceso a un sistema educativo que permita una formación adecuada, la permanencia en el mismo y además por ser un deber que genera obligaciones entre los distintos actores que participan en el proceso educativo.
En ese sentido, la Constitución Política estableció en su artículo 44, el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes, e impuso la obligación al Estado de garantizarles establecimientos apropiados y el acceso digno, integral y de calidad al sistema de educación, así como la permanencia en el mismo sin obstáculos. Igualmente, el artículo 67 reitera el deber del Estado de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de «velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (…)».
La jurisprudencia se ha encargado de brindar el alcance de esta prerrogativa constitucional, siendo enfática en la procedencia del mecanismo de la tutela cuando un hecho amenace su disfrute, lo cual posee mayor relevancia si los sujetos que buscan la actuación jurisdiccional son menores de edad; pues ante circunstancias de amenaza o vulneración al derecho fundamental a la educación en estos casos, se ha estimado que el juez de tutela está en la obligación de proceder a su amparo, y ordenar los mecanismos de protección que resulten convenientes para que cese su quebrantamiento.
En efecto, tratándose de la protección de los menores de edad, la Sala ha sostenido en forma pacífica que para resolver las controversias en que se involucran sus derechos fundamentales, se debe propender por la protección del interés superior reconocida en los tratados internacionales de derechos humanos, así como en el marco constitucional.
Al respecto, en la sentencia CSJ STL3771-2014, 19 mar. 2014, rad. 52821, se resaltó: […]los niños y niñas tienen una situación privilegiada y preferente dentro de la sociedad, pues el artículo 44 de la Constitución Política de 1991 dispone la máxima protección a sus garantías fundamentales, incluso por encima de los derechos de los demás, en razón a la especial condición de vulnerabilidad, fragilidad e indefensión en la que ellos se encuentran, motivo por el cual la sociedad, la familia y el Estado están llamados, en todo momento y circunstancia, a garantizar tanto su desarrollo armónico e integral como el ejercicio pleno de sus derechos, entre los cuales se encuentran la vida, la salud, la integridad y la educación y la cultura.
Este mandato constitucional se halla plenamente acorde con el principio de interés superior del menor, consagrado y desarrollado en diferentes tratados internacionales, los cuales han sido debidamente ratificados por Colombia y, por ende, hacen parte del ordenamiento jurídico nacional. En efecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, en su artículo 24, dispone que todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, aprobado por el mismo organismo internacional en la misma fecha y que fue ratificado por nuestro país a través de la citada ley, establece en el artículo 10, numeral 3º, que se deben adoptar las medidas especiales de protección y asistencia a favor de todos los niños.
Finalmente, la Convención sobre Derechos del Niño de 1989 del citado organismo, la cual fue ratificada por Colombia a través de la Ley 12 de 1991, en el artículo 3º, numeral 1º, consagra que en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas y privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, debe atenderse como consideración primordial el interés superior del niño, quien, según el mismo instrumento, tiene derecho intrínseco a la vida, a la supervivencia y al desarrollo, a la salud y a la educación, entre otras garantías.
En esta misma línea, dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, derivado de la Organización de Estados Americanos, de la cual es miembro Colombia, la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, ratificada por nuestro país, mediante la Ley 16 de 1972, en su artículo 19 dispone que todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.
En consonancia, el Protocolo de San Salvador de 1988, incorporado a nuestro ordenamiento por mandato de la Ley 319 de 1996, ordena que, independientemente de su filiación, todo niño tiene derecho a las medidas especiales de protección en virtud de su condición, además del derecho a la educación. Para la Corte, esta protección especialísima del interés superior del menor, derivada del mandato constitucional y de los tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia, se impone a todas las autoridades públicas así como a los particulares, lo cual implica necesariamente que no solo el legislador está obligado a respetar esta garantía en la elaboración de las leyes, sino que el juez constitucional, dentro del análisis de casos sometidos a su examen, debe hacerla prevalecer incluso frente al derecho de los demás o de otros bienes protegidos constitucionalmente.
En el presente caso, se pretende la protección del derecho fundamental a la educación de un menor de edad perjudicado por la demora en el inicio del calendario académico del año 2017 en la institución educativa Aguas Negras de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Bolívar, y como consecuencia, no pudo iniciar sus estudios de segundo grado de educación básica primaria.
Revisado el expediente, se observa que la entidad territorial admitió que en efecto se han presentado inconvenientes en el inicio de las actividades académicas en el centro educativo mencionado, pero que ello se debe a la necesidad de ampliación de la planta docente general por parte del departamento, problemática que viene atendiendo con el Ministerio de Educación y la Procuraduría Regional.
En efecto, la Secretaría departamental de Educación, al responder un derecho de petición que le presentó la comunidad interesada, lo siguiente: […]La planta docente y directivo docente del departamento de Bolívar que se encuentra viabilizada por el Ministerio de Educación Nacional, se halla provista en su totalidad, lo que nos impide realizar nombramientos adicionales en vacancias definitivas a través del Aplicativo del Banco de la Excelencia educativa.
Esta Administración ha iniciado un análisis para un estudio técnico de la planta docente y directivo docente del Departamento de Bolívar, con el objeto de cubrir el déficit de docentes en las distintas instituciones educativas producto de la ampliación de la matrícula. Ahora bien, como quiera que la matrícula aumentó, su capacidad docente también se incrementó a 13 docentes, circunstancia que la administración está atenta para proveer estas vacantes una vez se active el Banco de Excelencia Educativa con la ampliación de la planta docente viabilizada por el Ministerio de Educación Nacional.
En respuesta a otra solicitud que elevó la misma sociedad afectada, el Ministerio de Educación Nacional le indicó que: «[…]en virtud de la descentralización de la educación y las competencias asignadas por el artículo 6º de la ley 715 de 2001, corresponde a las entidades territoriales certificadas en educación administrar el personal docente en su jurisdicción, siendo relevante subrayar que dichas atribuciones incluye la facultad nominadora, por tanto el Ministerio de Educación Nacional no cuenta con las facultades necesarias, para proferir alguna orden, concretando en lo relacionado al nombramiento de docentes de la Secretaria de Educación de Bolívar, principalmente porque de conformidad con el artículo 287 de la C.P. esta entidad no tiene la competencia para intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales, pues estos gozan de autonomía en la gestión de sus propios asuntos.
En efecto, a raíz de la reclamación que elevó la comunidad Palmaesteral, la Gobernación de Bolívar emitió la Resolución n.° 2555 del 24 de julio de 2017, mediante la cual dispuso «Integrar la sede educativa PALMAESTERAL […] a la Institución Educativa Tiquisio Nuevo, jurisdicción del municipio de Tiquisio», y como consecuencia, canceló «la integración anterior, en la institución Educativa Aguas Negras», lo cual, según consta en dicho acto administrativo, se debió a «razones de total ausencia de apoyo en la Gestión Directiva, abandono total y sumado además que la contratación educativa razón fundamental por la que fue integra[da] a aquella institución, ya fue suprimida».
No obstante lo anterior, al impugnar, la entidad territorial aseveró que dicha resolución fue revocada por acto administrativo 3088 del 17 de agosto del año que avanza, lo que mantiene en indefinición el inicio de clases de quien acude a este amparo, y por tanto, se impone mantener la protección concedida en primera instancia, pues en efecto, le corresponde al departamento de Bolívar la obligación de dar solución a la problemática planteada por el menor que acude a la tutela y los demás que se encuentran en su misma situación, que no se puede mantener de manera indefinida, ni menos aducir razones administrativas o de gestión pública que afectan el acceso a la formación educativa de los niños.
En ese orden, la Sala comparte la decisión del Tribunal Superior de Cartagena en cuanto dispuso la protección del derecho fundamental a la educación alegado, pues en este caso se trata de un sujeto de especial protección, a quien se le debe garantizar dicha prerrogativa constitucional y su desarrollo armónico integral, derechos que efectivamente vulneró la Secretaría de Educación de la Gobernación de Bolívar, pues una vez revisadas las pruebas allegadas al plenario se observa que pese a admitir su responsabilidad, no ha dado una solución concreta y definitiva al caso concreto del menor en nombre de quien se acude al amparo, a fin de reanudar su formación académica.
En este punto de la controversia, es indudable que el juez de tutela de primera instancia acertó en establecer que es evidente la necesidad de otorgar el amparo constitucional invocado por la parte actora, y por dicha razón se descarta la prosperidad de la impugnación, ya que debe primar el carácter especial de la acción de tutela en situaciones donde estén en juego los derechos de rango fundamental.
No obstante lo anterior, considera la Sala que las órdenes impartidas no solucionan de manera concreta la situación, por lo que se impone adicionar la decisión impugnada, para que en un término no superior a 15 días, la entidad accionada disponga lo necesario para que el menor sea inscrito en una institución educativa cerca de su lugar de residencia, a fin de que continúe sus estudios; mismo término en el cual, la accionada deberá proponer fórmulas alternativas ante la inminente pérdida del año escolar que está por terminar, sin perjuicio de que continúe con el proceso de designación de docentes en la institución educativa Aguas Negras y atienda las citaciones y requerimientos que le ha realizado el Ministerio de Educación, y que no ha atendido tal como lo informó esa cartera a la Sala.
Es necesario hacer un severo llamado de atención a la administración pública del departamento de Bolívar, para que en cumplimiento de sus funciones, no permita que circunstancias como la advertida por el accionante en este caso, se vuelvan a presentar, ya que es inadmisible que la inoperancia o falta de gestión advertida, afecte a los menores inscritos en los colegios públicos, que durante todo un año dejaron de estudiar ante la pasiva aquiescencia de las autoridades.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - ADICIONAR el fallo de tutela impugnado, en el sentido de ordenar a la Gobernación de Bolívar, a través de la Secretaría de educación, que en un término no superior a 15 días, disponga lo necesario para que el menor D.J.L.N. sea inscrito en una institución educativa cerca de su lugar de residencia, para que pueda continuar sus estudios; mismo término en el cual, la accionada deberá proponer fórmulas alternativas ante la inminente pérdida del año escolar que está por terminar, sin perjuicio de que continúe con el proceso de designación de docentes en la institución educativa Aguas Negras y atienda las citaciones y requerimientos que le ha realizado el Ministerio de Educación. CONFIRMAR en lo demás. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. - ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN PAGE 15