Radicación n.° 76827 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente STL19437-2017 Radicación n.° 76827 Acta 42 Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve las impugnaciones presentadas por HENRY LÓPEZ VANEGAS, la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA ROVIMUJER y ARMANDO DÍAZ GARCÍA, ingeniero contratista de la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, el 18 de agosto de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió HENRY LÓPEZ VANEGAS contra MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL TOLIMA, COMFATOLIMA,, trámite al que fueron vinculados FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, FONVIVIENDA, la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL, FINDETER, la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA, el MUNICIPIO DE ROVIRA y la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, integrada por la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA - ROVIMUJER y el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA. I.
ANTECEDENTES Henry López Vanegas presentó acción de tutela con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la vivienda digna, los cuales considera que le fueron vulnerados por las entidades accionadas. Para respaldar su solicitud de protección constitucional, manifestó que la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia -Rovimujer, fue creada en el municipio de Rovira para «hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando por trabajo, salud, educación y vivienda digna para las afiliadas ».
Adujo que dentro de los procesos que se gestionó está el plan de vivienda «ROVIMUJER», que contemplaba la construcción de 73 viviendas. Señaló que para acceder a los subsidios de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional, se creó la Unión Temporal Rovimujer 2009, integrada por la asociación Rovimujer, por el Municipio de Rovira y por el ingeniero Armando Díaz, con el fin de realizar un « proyecto de vivienda bajo la modalidad de adquisición de vivienda nueva por esfuerzo territorial».
Destacó que en dicho proyecto, la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter, expidió el certificado de elegibilidad n.º ETD 2011-0024 a la Unión Temporal Rovimujer 2009, en el que dejó constancia de la existencia de 73 unidades de vivienda, aptas para ser adquiridas mediante subsidio familiar de vivienda. Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda expidió la Resolución 0178 del 14 de febrero de 2012, en la que asignó 73 cupos para subsidio familiar en el Departamento del Tolima y unos meses después, la Resolución 0645 del 14 de agosto de 2012, en la que aprobó únicamente 65 de dichos beneficios.
El accionante expuso que, para desarrollar el proyecto, «se suscribió» contrato de obra civil con el ingeniero Armando Díaz García, en virtud del cual este se comprometió a construir las sesenta y cinco viviendas aprobadas por Fonvivienda, cada una con sala comedor, una alcoba, cocina, baño, lavadero prefabricado y cerramiento, en un área de 39.63 metros cuadrados, con un precio de cada inmueble por $14.0439.161,54, proyecto del cual adujo ser beneficiario en su calidad de padre de familia del niño Johan Fabián López Arciniegas.
Indicó que el valor del bien inmueble debía ser cancelado al ingeniero Armando Díaz García, de la siguiente forma: $11.900.700 con un subsidio otorgado por Fonvivienda, $1.000.000 con un subsidio complementario reconocido por la Gobernación del Tolima y finalmente, el saldo de $1.538.461,54, aportado por la Alcaldía Municipal de Rovira. Adicionalmente, sostuvo que se estableció un plazo para que las viviendas se escrituraran y se registraran en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Ibagué. Del escrito de tutela se desprende que se le había a designado un subsidio, el cual les fue notificado personalmente, pero « Me dijeron que nos habían quitado el subsidio, por vencimiento del plazo, y que nos habían avisado por una página de internet».
Puso de presente que no tiene acceso a un computador y que por lo tanto, «no me enteré que había un plazo, para suplicar que no me quitaran el subsidio». Agregó que, según le informaron, «se presentaron problemas con una arquitecta de Fonvivienda», pero nunca supo qué pasó realmente. De la confusa petición de la acción se entiende que pretende el amparo de sus derechos fundamente que se protegieran sus garantías constitucionales y en consecuencia, se le conceda el subsidio que le había sido inicialmente asignado de suerte que se le ayude a «mitigar su congrua subsistencia».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, a la que se asignó el conocimiento de la tutela en primera instancia, la admitió mediante auto de fecha 8 de agosto de 2017 y corrió traslado a las entidades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa. Con el mismo fin, ordenó vincular al trámite constitucional al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, a la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter y a la Unión Temporal Rovimujer 2009, integrada por el municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia, Rovimujer y el ingeniero Armando Díaz García. Durante el término de traslado concedido para los efectos precedentes, se recibieron las siguientes respuestas: El alcalde municipal de Rovira, Tolima, señaló que había cumplido con todo el compromiso adquirido por el ente territorial, en su condición de integrante de la Unión Temporal Rovimujer 2009, al punto que había contribuido a que el accionante obtuviera el subsidio de vivienda al que aspiraba.
Indicó que el trámite posterior al otorgamiento del subsidio no era responsabilidad de su representado, sino del ingeniero contratista, Armando Díaz García, quien había demorado la ejecución de las obras y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por publicar el listado de subsidios que perdían la vigencia en la página web de la entidad.
El apoderado judicial del Fondo Nacional de Vivienda señaló que el accionante no se ha postulado a los subsidios de vivienda familiar. Adujo que, ante tal circunstancia, Fonvivienda no podía prorrogar el subsidio, debido a que los recursos destinados al proyecto de vivienda del cual hacía parte el tutelante, habían sido devueltos al tesoro nacional, al vencer el beneficio.
Por último, destacó que la entidad no había vulnerado derecho alguno a la accionante y, con fundamento en ello, pidió que se negara el amparo (folios 75 al 81). El representante legal para asuntos extrajudiciales y judiciales de Findeter pidió que se desvinculara a su representada del trámite constitucional, aspiración que sustentó en que esta no había vulnerado derecho fundamental alguno al accionante, debido a que se había limitado a expedir el certificado de elegibilidad dentro del proyecto Rovimujer 2009, pero no había tenido injerencia alguna en la asignación de subsidios como aquel cuyo restablecimiento pedía el actor (folios 55 a 69).
El director administrativo de la Caja de Compensación Familiar del Tolima - Comfatolima, solicitó, en igual medida, la desvinculación de su representada, para lo que indicó que consultada la base de datos se encontró que el accionante no ha realizado postulación alguna para ser beneficiario del subsidio de vivienda. La representante legal de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia de Rovira - Rovimujer, manifestó que había liderado cada etapa del proyecto de vivienda en cuanto a compra de terreno, obras de urbanismo y escrituraciones.
Agregó que no había tenido ninguna relación con la concesión de los subsidios, en atención a que estos los había otorgado el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, posteriormente, sin explicación alguna, los había revocado, decisión que escasamente había notificado a través de «una página web» (folios 53 y 54). Surtido el trámite precedente, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué profirió fallo de fecha 16 de agosto de 2017, en el que negó la tutela, básicamente, porque consideró que la beneficiaria del subsidio era la señora Flor María Vanegas de López.
Aunado a ello, desde la notificación de la adjudicación del subsidio, la beneficiaria tuvo conocimiento de las instrucciones para hacer efectivo el desembolso, así como de las consecuencias que acarreaba su incumplimiento, tal como aparece el reverso de la carta de adjudicación del subsidio. IMPUGNACIÓN Inconformes con la decisión precedente, la impugnaron, el accionante (folios 127 al 130), la representante legal de la Asociación Rovimujer (folios 131 al 137) y Armando Díaz García (folio 123).
Henry López Vanegas reitera que no se enteró que les iban a quitar el subsidio y que se les ocasionó un perjuicio irremediable, pues «la casa está construida pero falta por escriturar». La Asociación Rovimujer expone que está conformada por madres y padres cabeza de familia; que Fonvivienda es la encargada de vigilar las políticas públicas y que se volvió a victimizar a cada uno de los postulantes cuando no se les notificó que los subsidios se los iban a quitar.
Finalmente, Armando Díaz García impugnó la decisión sin hacer alguna apreciación al respecto. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario instituido en la Constitución Política de Colombia de 1991, en virtud del cual toda persona puede acudir ante las autoridades judiciales, con el propósito de obtener la protección efectiva de sus derechos fundamentales, siempre que considere que éstos han sido vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y, en ciertos específicos eventos, de los particulares.
En el asunto sometido a criterio de esta Corporación, Henry López Vanegas acudió al mecanismo descrito, porque consideró que la Caja de Compensación Familiar del Tolima y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio vulneraron sus derechos fundamentales, al revocarle el subsidio de vivienda familiar otorgado. En tal orden, para determinar si le asiste o no razón al accionante en su reproche, lo primero que se debe precisar es que el accionante no allegó prueba alguna que acreditara que era beneficiario del subsidio familiar que aduce que le fue revocado.
No obstante, el accionante allegó comunicación de noviembre de 2012, suscrita por el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda y del Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se le informa a «FLOR MARÍA VANEGAS DE LÓPEZ CC 28944006 [y a] JOHAN FABIÁN LÓPEZ ARCINIEGAS CC Menor de Edad» que: […] es ha asignado un Subsidio Familiar de Vivienda Urbana por un valor de $11,900,700 para aplicar en el proyecto URBANIZACIÓN ROVIMUJER, en la modalidad de ADQUISICIÓN DE VIVIENDA NUEVA ubicado en el Municipio de ROVIRA del Departamento de TOLIMA y tiene plazo de seis meses para su aplicación contados a partir del primer días del mes siguiente a la fecha de la publicación de la resolución de asignación y en todo caso, siempre y cuando lo permitan las normas de ejecución presupuestal.
Igualmente, aportó fotocopia de la tarjeta de identidad de Johan Fabian López Arciniegas, junto con acta de conciliación mediante la cual se le otorga la custodia del infante a su padre biológico, señor Henry López Vanegas. En consecuencia, pese a que el subsidio familiar fue otorgado al menor y a la señora Flor María Vanegas de López, entiende esta Corporación del confuso escrito de tutela que el accionante actúa como representante legal del niño López Arciniegas.
Así, respecto al asunto objeto del amparo, debe recordarse que esta Sala, en reiteradas oportunidades, ha señalado que no le es dable a las entidades gubernamentales declarar el vencimiento de los subsidios de vivienda familiar otorgados a la población vulnerable social y económicamente, con fundamento en razones únicamente a ellas imputables y por consiguiente, ajenas a la voluntad de los beneficiarios.
En la misma dirección, se ha precisado que en los eventos en que la entidad otorgante revoca el subsidio, con apoyo en argumentos como los indicados, se presenta una evidente vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna del titular del beneficio, circunstancia que habilita al juez de tutela para intervenir y adoptar medidas tendientes a contrarrestar la vulneración advertida, siempre y cuando advierta que el interesado en la ejecución del subsidio ha efectuado todas las diligencias tendientes a obtener su materialización, principalmente, que ha solicitado la prórroga del mismo, antes de su vencimiento, con apoyo en la respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa o del contrato de construcción. Sobre este aspecto, esta colegiatura se pronunció en sentencia CSJ STL, 20 ene. 2016, rad. 63785, en la que señaló: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización […] El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.
Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.
Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.
De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
Fijados los anteriores derroteros, la Sala observa que, en el presente asunto, Henry López Vanegas acreditó, con la documental legible a folio 2 del expediente, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le otorgó a su hijo menor un subsidio familiar equivalente a $11.900.700, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva en el municipio de Rovira, Tolima, en donde además le informó que tenía un plazo de seis meses para su aplicación. Finalmente, aportó documento visible a folios 12 al 15, cuya fecha no es legible, del cual se desprende que la cartera ministerial que le otorgó el tantas veces citado subsidio, le informó que el mismo vencía el 30 de septiembre de 2014 y, por consiguiente, lo convocó a que solicitara ante Fonvivienda, la correspondiente prórroga.
Sin embargo, el accionante no allegó al trámite constitucional, los documentos indicativos de que solicitó la referida prórroga, con apoyo en la promesa de compraventa o en el contrato de construcción. Desde esta perspectiva, encuentra esta Corte que el aquí accionante incumplió con la carga mínima que le correspondía dentro del proyecto de adjudicación de viviendas liderado por la Unión Temporal Rovimujer 2009, que era la de solicitar la prórroga de dicho beneficio, con apoyo en el contrato de promesa de compraventa, con lo cual quebrantó las exigencias previstas en el Decreto 2190 de 2009, vigente, tanto para la época en que se le otorgó el beneficio como para la data en que venció. Por consiguiente, queda en evidencia que no se estructuraron en este caso los presupuestos que, en oportunidades anteriores, han dado lugar a que el juez de tutela ordene a las entidades gubernamentales encargadas del otorgamiento de subsidios de vivienda, que los prorroguen a favor de sus destinatarios, razón por la cual es preciso confirmar la decisión de primer grado, en la que el Tribunal optó, acertadamente, por negar el amparo.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 3