Radicación no 75979 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL19342-2017 Radicación no 75979 Acta nº 39 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte la impugnación interpuesta por BLANCA NUBIA ROJAS MEDINA, en calidad de representante legal de la asociación ROVIMUJER, ARMANDO DÍAZ GARCÍA, en su condición de Ingeniero Contratista de la Unión Temporal « ROVIMUJER 2009» y MARICEL VILLARREAL GARCÍA, contra la sentencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, el 17 de agosto de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió esta última recurrente contra el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, COMFATOLIMA, MUNICIPIO DE ROVIRA, FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A –FINDETER- y la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009.
I.
ANTECEDENTES Maricel Villarreal García, reclamó la protección de sus derechos fundamentales «a l debido proceso administrativo y a una vivienda digna », los cuales considera vulnerados por las accionadas. Refirió que hace parte de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia « Rovimujer », en el municipio de Rovira; que dicha agremiación se conformó con la finalidad de « hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando, por trabajo, salud, educación y vivienda digna para las afiliadas »; que dentro de los proyectos se gestionó un plan de construcción de 73 viviendas de interés social; que para poder acceder a los subsidios de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional y presentar el proyecto bajo la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», se conformó la « Unión Temporal Rovimujer 2009», integrada por el Municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia « Rovimujer » y el ingeniero « Armando Díaz García».
Señaló que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A « FINDETER » expidió el certificado de elegibilidad No. «ETD 2011-0024 », a favor del proyecto de la Unión Temporal Rovimujer 2009, donde certificó 73 unidades de vivienda aptas para subsidio de vivienda familiar; que por Resolución No. «0178 del 14 de febrero de 2012 », el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, asignó 73 cupos de vivienda para el Departamento del Tolima, Municipio de Rovira y Urbanización Rovimujer; no obstante, mediante resolución No. «0645 del 14 de agosto de 2012 », fueron reducidos a 65 cupos, entre los cuales, salió favorecida.
Puntualizó que se firmó contrato de obra civil con el ingeniero «Armando Díaz García», el 29 de noviembre de 2012, para la construcción de las viviendas aprobadas, cuyo costo era de «$15.005.861.50 »; que dicha suma sería cancelada al contratista « con la autorización para reclamar el subsidio asignado por Fonvivienda por valor de $12.467.400 (…), $1.000.000 (…) aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 por la Alcaldía Municipal de Rovira», una vez entregadas a satisfacción, escrituradas y registradas en la oficina de Instrumentos Públicos de Ibagué. Adujo que el subsidio le fue quitado por vencimiento del plazo; y que dicha información fue notificada por una página de internet la entidad; que «no conoce las leyes, a duras penas sabe leer y firmar, no conoce un computador, nunca ha tenido uno al alcance de su mano, si nos notificaron que nos habían otorgado el subsidio personalmente, porque nos notificaron por internet, que nos lo iban a quitar».
Por lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, se le permita acceder a una vivienda digna. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 8 de agosto de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, admitió la acción de tutela, ordenó enterar a las partes, y correr el traslado de rigor.
Dentro del término de traslado, el representante legal para asuntos extrajudiciales y judiciales de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –FINDETER-, solicitó su desvinculación del trámite tutelar, porque « los hechos a que hace referencia la demanda, las relaciones o actos que de ella se puedan derivar, no guardan relación con la actividad que como sociedad pública anónima, le encomendó la Ley 57 de 1989, al momento de su creación», toda vez que ni participa en el otorgamiento de subsidios de vivienda, ni tiene facultades para la construcción o ejecución de proyectos de vivienda de interés social, aunado a que la única etapa del proceso en la cual participa «es en el otorgamiento de la elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social – VIS soportado jurídicamente en el Decreto 2190 de 2009 […]», y que «la elegibilidad es el acto por medio del cual se reconoce que un proyecto es apto para aplicar subsidios debido a que cumple con todos los requisitos técnicos, administrativos, jurídicos y financieros que son establecidos y determinados en el artículo 17 del Decreto 2190 de 2009, basados en los documentos aportados por el oferente».
Así las cosas, su actuar requiere que un oferente formule y presente un proyecto « VIS», para luego evaluar y proceder a visitar el lugar, donde se llevará a cabo el proyecto, culminando su competencia al emitir o no, « concepto de elegibilidad» (fl. 47-50). El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó negar la acción constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva; precisó, que no es el competente para conocer de las pretensiones formuladas por la accionante, pues sólo dicta la política en materia habitacional, más no es el ente encargado de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, ya que esas funciones corresponden al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda- (fl.52-55) La Alcaldía Municipal de Rovira (Tolima), manifestó que «cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al suscribir la unión temporal Rovimujer 2009 entre la Gobernación del Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER-, del proyecto de vivienda de interés social denomina Rovimujer para obtener la elegibilidad el mismo, realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda, las cajas de compensación o la entidad que la ley autorice, con el fin de que los hogares postulantes accedan al subsidio de vivienda de interés social VIS y dar lugar a la construcción de las viviendas dentro del desarrollo del programa».
Que en el «vencimiento del subsidio existe culpabilidad de las partes interesadas», primero, «del ingeniero Armando Díaz García, por cuanto hubo notable demora en la ejecución de las obras generando múltiples inconvenientes en el proyecto», y segundo, «hay evidente culpabilidad de la accionante por cuanto era su obligación estar pendiente de la asignación y aplicación del subsidio», asimismo existe «una culpabilidad relativa por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por cuanto la publicación del listado de subsidios que perdían vigencia al 30 de septiembre de 2014, fue publicada en la página web de la entidad –indicando “para los interesados”- siendo esto una dificultad para la accionante por cuanto es una persona que no tenía acceso a los medios de comunicación electrónicos y no tuvo la facilidad para darse por enterada de las acciones administrativas que acarreaban su falta de pronunciamiento».
Que no es responsabilidad del Municipio el vencimiento del término para hacerse efectivo el subsidio, pues «se realizaron las gestiones del caso para que se asignaran los subsidios y estos fueron adjudicados, se hicieron los requerimiento para el cumplimiento de los términos y se enviaron los oficios solicitando prórrogas, las cuales fueron negadas por el Ministerio» (fl.53-59).
El Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda solicitó negar el amparo constitucional, con fundamento en que la vigencia del subsidio no fue ampliada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en virtud de que la ejecución del proyecto Urbanización Rovimujer « no presentó avances de obra que viabilizara la movilización del SFV ». A su vez, enfatizó que el hogar deberá postularse y cumplir con los requisitos de acceso, pues si bien no es posible el reintegro del subsidio asignado, el estado actual del hogar no lo inhabilita para acceder a las convocatorias que en materia de vivienda se efectúen.
No obstante precisó que actualmente « no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda (…), por cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad que representa (…) dineros que fueron devueltos al Tesoro Nacional». (f.°60-64). Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 17 de agosto de 2017, denegó la protección constitucional invocada.
Expuso el juez colegiado, que del material probatorio allegado, se observa la comunicación de noviembre de 2012, por medio de la cual se le informa a la accionante la asignación de un subsidio familiar, para aplicar en el proyecto « URBANIZACIÓN ROVIMUJER», en la modalidad « adquisición de vivienda nueva» y en el que se estipuló que « tiene 6 meses para su aplicación, contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución de asignación y en todo caso siempre y cuando lo permitan las normas de ejecución presupuestal.
Así mismo, se aportó copia de una parte de la publicación del listado de subsidios que pierden vigencia el 30 de septiembre de 2014, del cual aparece el nombre de la accionante». Manifestó esa Sala que, ante la inconformidad de la tutelante respecto de la notificación del retiro del subsidio familiar, y la cual se realizó por internet, trajo a colación lo indicado en la Resolución No. 1140 de 2013, que regula el parágrafo primero del artículo 8 de la Ley 1537 de 2012, que establece: Artículo 1: Cuando el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), decida no prorrogar los subsidios familiares de vivienda asignados con cargo al presupuesto general de la Nación por no haber sido legalizados o movilizados de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, bien sea que se encuentren o no desembolsados en Cuentas de Ahorro Programado, o en encargos fiduciarios constituidos por los oferentes, en caso de subsidios anticipados, deberá comunicar tal decisión a los beneficiarios, antes del respectivo vencimiento;
ARTÍCULO 2 […] Dicha lista se publicará en la página web oficial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una antelación no inferior a 30 días calendario a la fecha de vencimiento de los subsidios, y deberá permanecer publicada por el término de diez (10) días hábiles. Durante este período los beneficiarios podrán solicitar a Fonvivienda la prórroga de los subsidios exponiendo y acreditando las razones en que fundamenten su solicitud.
Con fundamento en lo anterior, concluyó esa Corporación improcedente la solicitud deprecada por la petente, encaminada a dejar sin efectos la revocatoria del mentado subsidio, aunado a que la beneficiaria podía insistir en el mismo, conforme se señala en el artículo 2° de la Resolución 1140 de 2013, oportunidad que dejó vencer. Añadió igualmente que, « la accionante desde la notificación de la adjudicación del subsidio por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es noviembre de 2012, tuvo conocimiento de las instrucciones para hacer efectivo el desembolso de dicho beneficio económico, así como las consecuencias que acarreaba su incumplimiento, tal como aparece al reverso de la carta de adjudicación del subsidio, conforme lo acreditó la entidad otorgante al momento de la contestación de la acción de tutela y del oficio recibido por correo electrónico, no pudiendo endilgárseles a las accionadas actuaciones tendientes a la vulneración de los derechos reclamados».
III. IMPUGNACIÓN Inconforme la accionante con la anterior decisión, la impugnó a través de escrito visible a folios 156 a 159, del cuaderno de tutela, exponiendo que no se tuvo en cuenta su condición de «madre cabeza de familia», ni el hecho de que en el proyecto de vivienda «Rovimujer» existen casas construidas, entre esas la de ella, y lo que falta es solo legalizar.
Asimismo, que nunca tuvo conocimiento sobre el vencimiento del subsidio, y «mucho después fue que le dieron copia de la resolución que ellos dicen notificaron por internet». Que el Tribunal «comete un error cuando da credibilidad a lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de que la carta de asignación del subsidio tenía una anotación al reverso donde se advertían las consecuencias de su incumplimiento, lo que es totalmente falso», además que como pueden contabilizar términos para solicitar la prórroga del subsidio de 10 días, si no tiene fecha de publicación. IV.
CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.
En el asunto, la accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales, debido a que estima que están siendo conculcados por las entidades accionadas al impedir que se hiciera efectivo el « subsidio familiar de vivienda urbana», otorgado por Resolución 645, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda el 14 de agosto de 2012, por un valor de $12.467.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», el cual se encuentra vencido en la actualidad, sin que se haya entregado el inmueble que haría parte del proyecto Urbanización Rovimujer.
Sobre el tema, se advierte que la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el subsidio anotado, en cuya virtud se ha puntualizado en varias providencias de tutela, el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio otorgado, cuando no se motiva en la incuria o proceder displicente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede entonces atribuirse la negativa consecuencia de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
En ese orden de ideas se ha señalado, que el juez de tutela deberá ordenar la prórroga del subsidio siempre que el interesado demuestre que realizó las actuaciones pertinentes a su ejecución, principalmente haber celebrado la promesa de compraventa con la constructora encargada del proyecto de vivienda, y con ello requerir el desembolso del beneficio ante la entidad respectiva.
Así se expuso en providencia STL13270-2016, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917, y más recientemente en la CSJ STL15719-2017, rad. 75749: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. […] Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa. […] De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
De conformidad con esas premisas, revisadas las documentales aportadas con el escrito de tutela, se observa que aunque a la accionante se le concedió un subsidio de vivienda a través de la Resolución 645 de 14 de agosto de 2012, lo cierto es que no aparece la promesa de compraventa celebrada con la constructora, menos aún está acreditado que aquella hubiera solicitado a las entidades competentes el desembolso de tal beneficio, presupuestos que según las reglas jurisprudenciales transcritas, resultaban predominantes para demostrar que la falta de ejecución del mismo no le era atribuible a la interesada.
Además no es de recibo lo alegado por la tutelante en la impugnación, en cuanto a que no sabía que el subsidio expiraba, porque en el oficio mediante el cual le fue otorgado se estipuló con claridad el plazo para su desembolso, y se indicó lo siguiente: «Les sugerimos tener en cuenta las indicaciones descritas al respaldo de esta carta y en caso de requerir mayor información, favor comunicarse con la Caja de Compensación Familia COMFATOLIMA –IBAGUÉ», de modo que aun cuando se admitiera que al dorso de la carta no existía tal anotación, en todo caso tenía a su alcance acudir a Comfatolima para obtener información sobre el subsidio.
Así las cosas, al no estar demostrados los requisitos legales exigidos para la prórroga del subsidio de vivienda referido, según lo ha explicado esta Sala en el precedente antes trascrito, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - Confirmar el fallo impugnado. SEGUNDO.- Enterar de esta decisión a los interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Notifíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 16