Radicación n.° 76297 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL19258-2017 Radicación n.° 76297 Acta 41 Bogotá, D. C., siete (07) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el accionante VIDAL VILLAREAL RODRÍGUEZ, ARMANDO DÍAZ GARCÍA y la Representante Legal de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia ROVIMUJER, contra la decisión del 17 de agosto de 2017, proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE IBAGUÉ. I.
ANTECEDENTES Vidal Villareal Rodríguez, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y « a una vivienda digna », presuntamente vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Caja de Compensación Familiar del Tolima (COMFATOLIMA). El juez primigenio sintetizó los hechos de la demanda de tutela así: Indicó que en el municipio de Rovira se creó la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia “ROVIMUJER”, de la cual hace parte, con la finalidad de hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando por trabajo, salud, educación y vivienda digna para los afiliados.
Que dentro de los proyectos, se gestionó un plan de construcción de 73 viviendas de interés social otorgados por el Gobierno Nacional, por lo que se conformó la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, conformada por el MUNICIPIO DE ROVIRA, la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA “ROVIMUJER” y el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCIA. Adujo que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. “FINDETER” expidió el certificado de elegibilidad No. ETD 2011-0024 al proyecto Unión Temporal ROVIMUJER 2009, donde certificó 73 unidades de vivienda aptas para subsidio familiar de vivienda.
Y por [R]esolución número 0178 del 14 de febrero de 2012, FONVIVIENDA asignó 73 cupos de vivienda para el Departamento del Tolima, municipio de Rovira, urbanización ROVIMUJER y posteriormente con Resolución número 0645 del 14 de agosto de 2012, aprueba solamente 65 subsidios familiares. Precisó que se firmó contrato de obra civil con el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA para la construcción de 65 viviendas del proyecto ROVIMUJER, cuyo costo era de $15.005.861.50, que sería cancelado al contratista con la autorización de reclamar el subsidio asignado por FONVIVIENDA por valor de $12.467.400, $1.000.000 aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 por la Alcaldía Municipal de Rovira.
Aseguró que había sido informado que le habían quitado el subsidio por vencimiento del plazo, lo cual le fue notificado por una página de internet. Por lo anterior, solicitó « Señor Juez, yo no conozco de leyes, a duras penas se leer y firmar, no conozco un computador, nunca he tenido uno al alcance de mi mano, si nos notificaron que nos habían otorgado el subsidio personalmente, porque nos notificaron por internet, que nos lo iban a quitar, luego no dicen que en derecho, las cosas se deshacen como se hacen, hoy tengo miedo de no poder asegurarle a mis hijos, una vivienda digna, dizque porque, no me entere que había un plazo, para suplicar que no me quitaran el subsidio, por eso Usted su señoría le pido respetuosamente, que no permita que esta familia, se quede sin un techo, que nos ayude a mitigar, nuestra congrua subsistencia».
(fols. 1 a 7) TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 8 de agosto de 2017, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados y vinculó al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, Municipio de Rovira, Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –FINDETER-, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia “ROVIMUJER” y al ingeniero Armando Díaz García, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término de traslado la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER), pidió ser desvinculada del trámite tutelar toda vez que los hechos narrados no guardan relación con la actividad de esa entidad.
Que el alcance de la participación de FINDETER en el proyecto de vivienda «uni[ó]n temporal rovimujer 2009», fue dado por la expedición del Certificado de Elegibilidad n.° ETD 2011-0024 del 12 de septiembre de 2011, pero no participó en el otorgamiento de subsidios de vivienda ni tiene facultades para la construcción o ejecución de proyectos de vivienda de interés social.
(fols. 47 a 50) La Asociación de Mujeres Cabeza de Familia ROVIMUJER, adujo que «no tiene nada que ver con esta decisión del Ministerio, pero si nos preocupa la situación de todas estas familias de escasos recursos que pueden perder el sueño de tener una vivienda digna. Le solicitamos señora magistrada se tenga en cuenta la petición de estas familias».
(fol. 53) La Alcaldía Municipal de Rovira, dijo oponerse a la pretensión de la tutelante « en lo que al MUNICIPIO DE ROVIRA respecta, por cuanto de conformidad con la documentación que se anexa al presente escrito de contestación, cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al suscribir la Unión Temporal Rovimujer 2009 entre Gobernación del Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter, del proyecto de vivienda de interés social denominado ROVIMUJER para obtener la elegibilidad del mismo, realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda, [A]mbiente y [D]esarrollo [T]erritorial, las cajas de compensación o la entidad que la Ley autorice, con el fin de que los hogares postulantes accedan al subsidio de vivienda de interés social VIS y dar lugar a la construcción de las viviendas dentro del desarrollo del programa UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER».
(fols. 54 a 60) El Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) señaló que el señor Vidal Villareal Rodríguez fue beneficiario de un subsidio para la adquisición de vivienda nueva, en el proyecto urbanización Rovimujer, ubicado en Rovira (Tolima); que le fue asignado un SFV por valor de $12.467.400, mediante la Resolución No. 645 de 2012, con fecha de vencimiento del subsidio, el 30 de septiembre de 2014; que «el estado actual del hogar es apto con subsidio vencido ».
(negrillas en el texto original) Que la vigencia de este subsidio no fue ampliada por el Ministerio de Vivienda en virtud a que la ejecución del proyecto no presentó avances de obra «que viabilizaran la movilización SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio», como consecuencia de lo anterior, y al hacer parte de vigencia anteriores, el subsidio fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional.
(fols. 61 a 64) El Director Administrativo de la Caja de Compensación Familiar del Tolima (COMFATOLIMA), indicó que «Consultada la base de datos de la página web de la Unión Temporal de [C]ajas –Cavis, encontramos que el tutelante realizó postulación para el subsidio de vivienda otorgado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el 15 de marzo del año 2012.
Que el estado actual de dicho subsidio es “Apto con subsidio vencido” esto se debe a que el Ministerio dejó sin vigencia dicho subsidio por inconvenientes en el desarrollo del proyecto de vivienda en el que se iba a aplicar el subsidio. De acuerdo a lo informado por el Ministerio en su momento, la decisión correspondió al reporte de fonade según el cual no se había iniciado la construcción de las viviendas, las obras de cimentación no cumplían con las normas de sismo resistencia, se presentaron variaciones estructurales, no había cierre financiero, se presentaron inconvenientes con el constructor y la fundación rovimujer así como problemas de orden público».
(fols. 86 y 87) El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitó denegar la acción y ser excluido del trámite al considerar que se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es la entidad competente para conocer de las pretensiones formuladas por el accionante, ni tampoco ha vulnerado algún derecho fundamental.
(fols.90 a 95) Por su parte el Ingeniero Armando Díaz García, no emitió pronunciamiento alguno sobre el presente asunto. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este trámite constitucional en primer grado, mediante sentencia del 17 de agosto de 2017, negó el amparo deprecado. Para ello consideró que: […] resulta evidente que FONVIVIENDA debe adelantar el trámite señalado en la Ley para la adjudicación de subsidios, su decisión de no prórroga y demás aspectos inherentes al mismo, tornándose improcedente la solicitud del accionante encaminada a dejar sin efectos la revocatoria del mentado subsidio, a no ser que se pretenda invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos, con la consecuente vulneración de los derechos fundamentales del resto de la población, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios.
A más de lo anterior, contra la decisión aludida el beneficiario del subsidio podía insistir en el mismo conforme lo señala el artículo 2° de la Resolución 1140 de 2013, oportunidad que dejó vencer, pretendiendo a través de este excepcionalísimo mecanismo revivir etapas procesales ya fenecidas. (fols. 120 a 126) IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, el accionante y los vinculados Armando Díaz García y la representante legal de Rovimujer la impugnaron, para lo cual dijo el tutelante: La Sala en su fallo, no considera un perjuicio irremediable, el hecho de que se construyeron 51 casas, de las que solo legalizaron 17, mi casa ya está construida esta entre las 34 que faltan por escriturar, porque como no se nos notificó que nos iban a quitar el subsidio y que podíamos pedir prórroga, nadie se enteró, mucho menos después fue que, nos dieron copia de la resolución que ellos dicen que notificaron por internet, y el fallador de instancia considera que por gusto no hicimos uso de la prórroga, si nosotros somos los más afectados, faltaba poco para terminar las viviendas y con la prórroga lo hubiésemos conseguido.
(fols. 142 a 145) La señora Blanca Nubia Rojas Medina en calidad de Representante legal de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia «Rovimujer», adujo que «Al tratarse de personas de especial protección el derecho a la vivienda puede exigirse a través de este mecanismo constitucional, circunstancia desconocida por el Cuerpo Colegiando encargado de decidir al respecto, ya que se ocupó de estudiar los contenidos de las normas que tienen que ver con la distribución de recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, […] y dejó de lado el contenido de la Ley 82 de 1993, que en desarrollo de lo preceptuado por la Carta Política trata de la protección a la mujer cabeza de familia».
(fols. 149 a 155) El señor Armando Díaz García dijo impugnar la decisión pero no expuso las razones de inconformidad. (fol. 141) Por auto del 12 de septiembre de 2017, el juez constitucional de primer grado concedió la impugnación en relación con el señor Villareal Rodríguez, la Asociación Rovimujer y el señor Armando Díaz García. (fol. 168) CONSIDERACIONES Antes de entrar a resolver lo correspondiente, debe precisarse que esta Sala abordará el estudio únicamente de las impugnaciones impetradas por el accionante y por la señora Blanca Nubia Rojas Medina en calidad de Representante legal de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia «Rovimujer», y rechazará al recurso planteado por el señor Armando Díaz García porque se advierte que este no debió ser concedido.
En efecto, revisado el fallo impugnado, se observa que no se impartió orden alguna al referido impugnante, por tanto no está legitimado para recurrir la decisión de primer grado, pues ésta en nada lo afectó. Aclarado lo anterior, se tiene que esta Corporación ha sido reiterativa al afirmar que el fin último del resguardo constitucional es garantizar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que aquellos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos taxativamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilicen en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
En ese orden, solo cuando han sido agotados adecuadamente todos los mecanismos que al interior de cada proceso se encuentran establecidos por la ley, y persiste la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, la acción de tutela se erige como el instrumento idóneo para su amparo inmediato, pues en caso contrario, se favorecería a aquel que de manera negligente, teniendo la oportunidad de subsanar el vicio, no lo hace.
En el caso bajo estudio, las pretensiones de la acción de tutela se encuentran encaminadas, sin lugar a dudas, a que a través de este medio, se ordene al extremo accionado que habilite nuevamente el subsidio de vivienda para «Adquisición de vivienda nueva» en el «Concurso de Esfuerzo Territorial Departamental – Resolución 178 de 2012», asignado mediante Resolución 645 de 2012, con fecha de vencimiento 30 de septiembre de 2014; que según informó Fonvivienda, se encuentra en estado «Apto con Subsidio Vencido»; no obstante, el reclamante del amparo asegura que no le fue notificada la fecha de vencimiento del subsidio.
Para resolver el asunto, basta con remitirse a lo establecido por Fonvivienda mediante Resolución 1140 del 6 de diciembre de 2013, en la que fijó el reglamento para dar a conocer a los beneficiarios de los subsidios de vivienda, la decisión de no prorrogar dichas prerrogativas. Señala esa normativa:
ARTÍCULO 1. Cuando el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), decida no prorrogar los subsidios familiares de vivienda asignados con cargo al presupuesto general de la Nación por no haber sido legalizados o movilizados de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, bien sea que se encuentren o no desembolsados en Cuentas de Ahorro Programado, o en encargos fiduciarios constituidos por los oferentes, en caso de subsidios anticipados, deberá comunicar tal decisión a los beneficiarios, antes del respectivo vencimiento.
ARTÍCULO 2. Para los efectos previstos en el artículo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) elaborará una lista con los nombres y cédulas de los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda que no hayan legalizado ni movilizado los subsidios conforme a lo establecido en los artículos 58 y 59 del Decreto número 2190 de 2009 y artículos 24, 25 y 26 de la Resolución número 1604 de 2009, según sea el caso, y que no vayan a ser prorrogados.
Dicha lista se publicará en la página web oficial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una antelación no inferior a 30 días calendario a la fecha de vencimiento de los subsidios, y deberá permanecer publicada por el término de diez (10) días hábiles. Durante este período los beneficiarios podrán solicitar a Fonvivienda la prórroga de los subsidios exponiendo y acreditando las razones en que fundamenten su solicitud.
(subrayado fuera del texto) La lista será enviada por el Director del Fondo Nacional de Vivienda a la Unión Temporal CAVIS UT, para que esta contribuya a su publicidad a través de los mecanismos que defina para tal efecto y que garanticen el oportuno y eficaz conocimiento por parte de quienes se encuentren en la respectiva lista.
ARTÍCULO 3. Una vez vencido el plazo de diez (10) días hábiles a que se refiere el artículo anterior, para los efectos previstos en el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1537 de 2012, se entenderá notificada la decisión de no prorrogar la vigencia de los subsidios familiares de vivienda. (subrayado por la Sala)
ARTÍCULO 4. Los subsidios familiares de vivienda que no se incluyan en el acto administrativo de prórroga, una vez vencido el plazo de su vigencia, perderán fuerza ejecutoria de acuerdo con lo establecido en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 5. El procedimiento previsto en la presente resolución se aplicará a todos los subsidios familiares de vivienda, en dinero o en especie, asignados por Fonvivienda. Lo transcrito permite concluir que, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y FONVIVIENDA no vulneraron los derechos fundamentales deprecados por el reclamante del resguardo, ya que el procedimiento de notificación del vencimiento de los subsidios se surtió conforme con lo dispuesto en la resolución antes referida por parte de dicha entidad.
Si bien no se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.
En consecuencia, se observa de la documental obrante en el expediente y de lo manifestado por las entidades convocadas a este trámite, que el accionante no hizo uso del subsidio de vivienda otorgado por Fonvivienda, a pesar de que en la carta[footnoteRef:1] que se le envió informándole de la asignación del beneficio se le dijo «tiene plazo de seis meses para su aplicación contados a partir del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución de asignación y en todo caso, siempre y cuando lo permitan las normas de ejecución presupuestal», tampoco solicitó la prórroga del mismo, y pretende ahora a través de esta vía excepcional revivir etapas del proceso ya fenecidas. [1: Ver folio 15] Así las cosas, no es posible acoger las pretensiones del actor ni de la la organización impugnante respecto a dejar sin efectos la revocatoria del subsidio de vivienda, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado las gestiones requeridas para acceder al beneficio.
Razones estas suficientes para confirmar la sentencia impugnada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR la impugnación formulada por el señor Armando Díaz García, por falta de legitimación para ello, conforme quedó dicho.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 13