CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 75083 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL18752-2017 Radicación n.° 75083 Acta 41 Bogotá, D.C., siete (07) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala la impugnación interpuesta por ONELIA TIRADO URQUINA contra la sentencia proferida por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia (Caquetá) el 3 de octubre de 2017, dentro de la demanda de tutela que promovió contra el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DEL TRABAJO, SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACIÓN y CAFESALUD EPS, trámite al que fue vinculada GLORIA RESTREPO NIETO, propietaria del establecimiento de comercio denominado HOTEL ZARATY.
I.
ANTECEDENTES La accionante reclamó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social. Sostuvo que se afilió a Saludcoop EPS en calidad de trabajadora de la empresa Hotel Zaraty; que el 28 de junio de 2015, sufrió un accidente mientras se encontraba en «carros chocones», que le provocó fractura de tibia y peroné de la pierna izquierda, y trauma en el tobillo, lesiones por las que ha sido intervenida quirúrgicamente en varias ocasiones; que desde ese fecha y hasta el 6 de diciembre de 2015, fue incapacitada de manera continua completando un total de 164 días de incapacidad, discriminados así: 1.
Desde el 28 de junio de 2015 hasta el 02 de julio de 2015, fecha en que ingresó por el servicio de urgencia, hospitalización por cirugía. Total (5) días. 2. Incapacidad desde 02 de julio de 2015 hasta el 10 de julio de 2015; Total sic (8) ocho días. 3. Incapacidad No. 13686517 desde el 11 de julio de 2015 hasta el 09 de agosto de 2015 con incapacidad de (30) treinta días. 4.
Incapacidad No. 13711391 desde el 10 de agosto hasta el 8 de septiembre de 2015, con incapacidad de (30) treinta días. 5. Incapacidad desde el 09 de septiembre de 2015 hasta el 08 de octubre de 2015 con incapacidad de (30) treinta días. 6. Incapacidad No. 13951545 desde el 08 de octubre de 2015 hasta el 06 de noviembre de 2015 con incapacidad de (30) treinta días. 7.
Incapacidad No. 14094458 desde el 07 de noviembre de 2015 hasta el 06 de diciembre de 2015 con incapacidad de (30) días. Que ante el proceso liquidatorio de Saludcoop EPS, la prestación de los servicios de salud fue asumida por Cafesalud EPS, entidad que le informó que la encargada de pagarle las incapacidades adeudadas era Saludcoop; que el 7 de diciembre de 2015, solicitó a Saludcoop el pago de las incapacidades comprendidas entre el 28 de junio y el 6 de diciembre de 2016, y que teniendo en cuenta la Resolución n.º 0001 del 25 de noviembre de 2015, mediante la cual se estableció un término para presentar reclamaciones dentro del proceso liquidatorio, el 14 de enero de 2016 remitió, por correo certificado, «el formulario de acreencias número 529 a nombre de Onelia Tirado Urquino […], el cual diligenció debidamente con sus respectivos anexos y/o soportes en físico solicitando el pago de las incapacidades».
Que por Resolución n.º 00178 del 29 de febrero de 2016, modificada por la n.º 00180 del 11 de marzo de esa anualidad, Saludcoop EPS en Liquidación reconoce en los créditos de primera clase – quinto orden de la masa liquidatoria, la reclamación presentada por ella, bajo el n.º de acreencia 529 por valor de $3.178.744, actos administrativos que fueron revocados por Resolución n.º 1935 del 10 de agosto de 2016, con fundamento en que adolecían de múltiples irregularidades jurídicas por desconocer la legislación en materia de prelación de créditos; y que interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por Resolución n.º 1939 del 30 de noviembre de 2016, por no especificar los motivos de inconformidad.
Que por Resolución n.º 1945 del 22 de diciembre de 2016, se ordenó el pago preferente de las prestaciones económicas tales como licencias de maternidad, paternidad e incapacidades relacionadas en el anexo 1, en donde se registró su acreencia pero sin ningún valor «glosado, pagado y reconocido», por lo que presentó recurso de reposición, que fue resuelto de manera desfavorable mediante Resolución 1966 del 20 de abril de 2017, con fundamento en que «teniendo en cuenta que las incapacidades reclamadas fueron generadas cuando se encontraba como cotizante dependiente al servicio de la sociedad HOTEL ZARATTY Y/O GLORIA RESTREPO NIETO identificada con NIY 30507040; quien a su vez presentó también la acreencia No. 614 para que le fuera reconocido el monto reclamado por el mismo concepto.
Se aclara que la empresa reclamante es la encargada para este caso, del reconocimiento económico de la prestación económica reclamada»; y que ante los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, presentó denuncia contra Saludcoop EPS por el no pago de sus incapacidades. Se queja de que han transcurridos más de dos años desde que se generaron las incapacidades reclamadas, sin que Saludcoop pague tales acreencias, lo cual ha afectado de manera grave su mínimo vital, pues desde la fecha del accidente no ha podido laboral comoquiera que ha seguido incapacitada, y no cuenta con otra fuente de ingresos.
Por lo anterior solicitó que se ordenara a Saludcoop EPS en Liquidación que reconozca y pague los 163 días de incapacidad causados entre el 28 de junio y el 6 de diciembre de 2015. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 30 de agosto de 2017, esta Sala declaró la nulidad de todo lo actuado al advertir que no se había integrado debidamente el contradictorio, pues el Tribunal Superior de Florencia omitió vincular a Gloria Restrepo Nieto, propietaria del establecimiento de comercio Hotel Zaraty y empleadora de la accionante.
Por lo anterior, mediante proveído del 22 de septiembre de 2017, el Tribunal Superior de Florencia en cumplimiento de la referida orden, admitió la acción, dispuso la notificación de las accionadas y ordenó la vinculación de Gloria Restrepo Nieto con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Saludcoop EPS en Liquidación, a través de la agente especial liquidadora, informó que esa entidad actualmente adelanta únicamente las gestiones atinentes a la liquidación; que por la Resolución 002422 de 25 de noviembre de 2015, la Superintendencia Delegada para la supervisión institucional, resolvió el traslado de la totalidad de la población afiliada a CAFESALUD EPS; que en caso de que cualquier persona natural o jurídica considerara que tenía una obligación a su favor y a cargo de la entidad en liquidación, debió presentarla en el periodo comprendido entre el 18 de diciembre de 2015 y el 18 de enero de 2016 en los términos del Decreto 2555 de 2010.
Que revisadas la base de datos, se pudo verificar que la accionante presentó « reclamación oportuna» mediante el diligenciamiento y radicación del formulario n.º 529, con lo cual se hizo parte dentro del proceso liquidatorio de Saludcoop EPS; que con ocasión de la Resolución 1945 del 22 de diciembre de 2016, por la cual se procedió a realizar una nueva calificación y graduación de las acreencias presentadas por concepto de prestaciones económicas (licencias de maternidad e incapacidades), la acreencia de la accionante «fue glosada por no cumplir con los requisitos necesarios para su reconocimiento», por lo que la accionante presentó recurso de reposición, que fue resuelto desfavorablemente por Resolución 1966 del 20 de abril de 2017.
Que la accionante cuenta con otro mecanismo judicial para controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual se graduó y calificó su acreencia. El Ministerio de Salud y Protección Social, manifestó que cualquier controversia que surja entre el cotizante y su EPS debe ser dirimida por la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; y recordó que « las incapacidades han de ser reconocidas, ya sea por la Empresa Prestadora de Salud o por la Administradora de Riesgos Profesionales, según sea el caso».
El Ministerio del Trabajo alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, «toda vez que esa entidad no tiene dentro de sus competencias, efectuar el reconocimiento y pago de incapacidades, lo cual previo al cumplimiento de los requisitos legalmente previstos, lo debe efectuar según el caso, la EPS a la cual se encuentra afiliado en calidad de cotizante y asumir su reconocimiento y pago con cargo a los recursos que para el efecto prevé el régimen contributivo del SGSSS hasta los 180 días, o el Fondo de Pensiones cuando es superior a ese término […]».
Mediante sentencia de 3 de octubre de 2017 el Tribunal Superior de Florencia negó la acción de tutela «dado que la pretensión de la demandante dirigida a que se ordene el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas a través de este dispositivo resulta improcedente, pues es claro, atendiendo el carácter residual y subsidiario característico de este mecanismo de protección constitucional, que la parte actora debe acreditar el agotamiento de todos los medios de defensa judicial previstos, toda vez que, de lo contrario, no es dable que el juez de tutela intervenga para decidir de fondo el asunto, por lo que la acción de tutela solo podrá invocarse en estos eventos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; sin embargo, evaluadas las condiciones expuestas por la accionante de la mano de los medios de prueba allegados al presente trámite, no se advierte estructurada dicha situación».
IMPUGNACIÓN La tercera vinculada Gloria Restrepo Nieto, en calidad de empleadora de la accionante, impugnó porque, a su juicio, aquella «cumple las condiciones para que la tutela reconozca el pago de las incapacidades», de lo contrario se «genera una afectación gravísima al mínimo vital, pues solo cuenta con este único mecanismo jurídico de la acción de tutela para reclamar y no por la vía ordinaria laboral, por ser de extrema urgencia debido a la gravedad de la salud de la señora Onelia Tirado Urquina, quien tiene diagnóstico de fractura total a nivel de pierna, tobillo, pie izquierdo y múltiples contusiones físicas», máxime que «son 164 días en los que no ha recibido salario ni pago de incapacidad».
Por su parte, la accionante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y citó algunas sentencias de la Corte Constitucional y de esta corporación en las que se ha concedido el amparo cuando resultan afectados los derechos al mínimo vital y a la salud por el no pago de las incapacidades médicas. Asimismo, resaltó que la tutela es el único mecanismo idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos, ante «la extrema urgencia con la cual requiere el pago de sus incapacidades», pues «en la actualidad se encuentra incapacitada debido a su padecimiento de salud», y como trabajadora dependiente del Hotel Zaraty, «durante los días de incapacidad no recibe salario ni cuenta con otro medio económico de subsistencia, es decir, no cuenta con sustento alguno que permita hacer llevadera su enfermedad y la situación actual por la cual se encuentra afectada».
CONSIDERACIONES El derecho a la salud, dada su importancia, actualmente es un derecho fundamental autónomo y no derivado o conexo como se venía entendiendo, dejando de lado la tesis según la cual se le tenía como un derecho de carácter meramente prestacional, solo tutelable en la medida en que incidiera o afectara a uno de linaje fundamental.
Fue así que a través de la Ley 1751 de 2015, «Por Medio de la cual se Regula el Derecho Fundamental a la Salud y se Dictan Otras Disposiciones», dispuso en su artículo 2.º que «El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo. Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud».
En ese sentido, la garantía constitucional de toda persona a acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, contemplada dentro del derecho a la salud (art. 49, CN), ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, haciendo énfasis en las condiciones de calidad, eficacia y oportunidad con que los servicios deben ser prestados.
En virtud de ello, los artículos 2 y 3 de la Ley 100 de 1993, establecieron los principios de eficiencia, universalidad, integralidad y solidaridad, donde se determina que el Estado debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. En este asunto se reclama el pago de las incapacidades médicas generadas entre el 28 de junio y el 6 de diciembre de 2015, porque la EPS Saludcoop ha negado su reconocimiento con el argumento de que el empleador también se presentó a reclamar, pese a que tales acreencias fueron solicitadas oportunamente y reconocidas en el proceso liquidatorio, según lo aceptó la misma EPS al dar contestación a la tutela.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional, ha señalado que la acción de tutela para exigir el pago de incapacidades laborales procede de forma excepcional, cuando se demuestran las siguientes condiciones: [ ] (i) que sea presentada para evitar un perjuicio irremediable, (ii) que la falta de reconocimiento de una prestación social vulnere algún derecho fundamental como la vida, la dignidad humana o el mínimo vital y que (iii) la negativa del reconocimiento se origine en actuaciones que por su contradicción con los preceptos legales y constitucionales desvirtúen la presunción de legalidad de las actuaciones de la administración pública o sea evidentemente arbitraria en caso de que sea un particular quien preste este servicio público.
Dentro de las prestaciones sociales se encuentra el reconocimiento y pago de incapacidades. Dicha prestación económica le es reconocida a los afiliados que han tenido una pérdida de capacidad temporal y, en consecuencia, no pueden desarrollar su oficio habitual. La incapacidad puede ser generada por enfermedad común, o profesional o por un accidente laboral, en el primer caso, le corresponde asumir dicho pago a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), en los dos últimos, a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP).
Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia ha establecido que si bien, el pago de incapacidades es un derecho económico, la ausencia de su reconocimiento puede involucrar la vulneración de derechos fundamentales, sobre todo, cuando dicho pago constituye, para el afiliado, la única fuente de recursos indispensables para atender las necesidades básicas, personales y familiares.
Entonces, siguiendo lo anterior, en los eventos en que la negativa de las EPS o las ARP, para reconocer y pagar las incapacidades otorgadas en virtud de una enfermedad común, profesional o accidente de trabajo, vulneren el mínimo vital del afiliado, la acción de tutela resulta procedente. Sentencia T-498 de 2010. (STL11198 -2015 de 19 de agosto de 2015).
Sobre el tema, si bien es cierto la acción de tutela no es el mecanismo para obtener el pago de acreencias laborales, por cuanto para ello existe un trámite procesal ante el juez ordinario laboral, en tratándose de incapacidades médicas la jurisprudencia constitucional ha enseñado que tales pagos constituyen el medio de subsistencia de la persona que como consecuencia de una afectación en su estado de salud ha visto reducida la capacidad de procurarse por sus propios medios los recursos para su subsistencia y la de su familia.
De allí que, consecuencialmente, este excepcional mecanismo se convierta en el medio idóneo para la protección de otros derechos fundamentales que con tal situación también pueden resultar afectados, como el mínimo vital y la salud cuando el peticionario se ve desprovisto del pago de las incapacidades médicas. En esa medida, se itera, la ausencia o dilación injustificada de dichos pagos puede afectar gravemente la condición económica del trabajador, pues tal auxilio, en esa particular situación, reemplaza el salario que por regla general constituye su mínimo vital.
De modo que cuando se presenta la negativa a su reconocimiento por la entidad obligada, permite al juez constitucional entrar a resolver la controversia a efecto de evitar un perjuicio irremediable, dado que se pondría en riesgo incluso la subsistencia del afiliado y su grupo familiar[footnoteRef:1]. [1: STL9950-2017, STL7837-2017, STL3598-2017 y STL18026-2016.] De conformidad con esas premisas, y revisado el acervo probatorio se pudo constatar que la accionante presentó, dentro del término previsto en la Resolución n.º 00001 del 25 de noviembre de 2015[footnoteRef:2], la reclamación relacionada con el pago de sus incapacidades médicas por valor $3.221.750, pues lo hizo el 14 de enero de 2015 (folios 67 a 80 y 98 a 80). [2: «Fijar el dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015) a partir de las 8:00 a.m., como inicio del termino para recibir RECLAMACIONES OPORTUNAS hasta el día dieciocho (18) de enero de dos mil dieciséis (2016) a las 5:00 p.m. como último día y hora para recibir RECLAMACIONES OPORTUNAS con el objeto de ser graduadas y calificadas dentro del proceso liquidatorio de SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACIÓN, conforme lo establecido en el artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2555 de 2010».] Que su acreencia laboral fue graduada y calificada por Resolución n.º 178 del 29 de febrero de 2016, modificada por la Resolución n.º 180 del 11 de marzo de 2016, en las cuales fue reconocida como de primera clase – quinto orden, por la suma de $3.178.744 (folios 81 a 97).
Que las citadas resoluciones fueron revocadas mediante Resolución n.º 1935 del 10 de agosto de 2016, y que por Resolución n.º 1945 del 22 de diciembre de 2016, se ordenó el pago de «las reclamaciones presentadas por concepto de prestaciones económicas (licencias de maternidad e incapacidades», en la cual si bien se incluyó la acreencia de la accionante no se relacionó ningún valor a pagar, por lo que esta interpuso recurso de reposición, que fue resuelto de manera desfavorable a sus intereses por Resolución 1966 del 20 de abril de 2017, con el argumento de que «teniendo en cuenta que las incapacidades reclamadas fueron generadas cuando se encontraba como cotizante dependiente al servicio de la sociedad HOTEL ZARATTY Y/O GLORIA RESTREPO NIETO identificada con NIY 30507040; quien a su vez presentó también la acreencia No. 614 para que le fuera reconocido el monto reclamado por el mismo concepto.
Se aclara que la empresa reclamante es la encargada para este caso, del reconocimiento económico de la prestación económica reclamada» (folios 102 a 128, 156 a 172 y 174 a 203). Así las cosas, en este caso se aprecia que la accionante no solo cumplió con el procedimiento administrativo para obtener el pago de sus incapacidades médicas en el proceso liquidatorio de Saludcoop EPS en Liquidación, sino que además concurre uno de los presupuestos bajo los cuales procede la acción de tutela para exigir la cancelación de esa clase de emolumentos, pues es evidente que la accionante no tiene otra fuente de ingreso distinta a la de su trabajo, de modo que tal omisión le genera un perjuicio irremediable, esto es, afecta su mínimo vital y por consiguiente su vida digna.
Adicionalmente, no es de recibo el argumento expuesto por Saludcoop EPS en la Resolución n.º 1966 del 20 de abril de 2017, para no reponer el acto administrativo mediante el cual se abstuvo de cancelar las incapacidades médicas, pues el hecho de que su empleador también se hubiese presentado a reclamar no puede ser óbice para no reconocer una acreencia que legalmente se encuentra a su cargo dado el origen de la incapacidad.
En efecto, en cuanto a la responsabilidad en el pago de las incapacidades, es necesario establecer, en primer lugar, el origen de la contingencia, esto es, si proviene de una enfermedad común, en cuyo evento la asume el sistema general de salud, o si esta ocurrió por un accidente de trabajo o la exposición a un riesgo asociado al trabajo; en este último supuesto, la obligación recae en el sistema general de riesgos laborales.
En este caso no existe discusión sobre el origen común de la contingencia, por lo que corresponde a la Entidad Promotora de Salud accionada reconocer las incapacidades reclamadas, en los términos de los artículos 206 y 41 de la Ley 100 de 1993, el segundo modificado por el 142 del Decreto 19 de 2012. En consecuencia, y de conformidad con las razones expuestas, esta Sala revocará la decisión impugnada y, en su lugar, concederá el resguardo a los derechos fundamentales a la salud, seguridad social, mínimo vital y vida digna de Onelia Tirado Urquina, para cuya efectividad ordenará a Saludcoop EPS en Liquidación, que en el término de 5 días siguientes a la notificación de esta providencia reconozca, liquide y pague a la tutelante las incapacidades médicas causadas entre el 28 de junio al 6 de diciembre de 2015, y que fueron reconocidas inicialmente por Resolución n.º 178 del 29 de febrero de 2016, modificada por la Resolución n.º 180 del 11 de marzo de 2016.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, seguridad social, mínimo vital y vida digna de la parte actora, de conformidad con las razones acotadas en precedencia.
TERCERO: ORDENAR a Saludcoop EPS en Liquidación, que en el término de cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia reconozca, liquide y pague a la señora Onelia Tirado Urquina las incapacidades médicas causadas entre el 28 de junio al 6 de diciembre de 2015, y que fueron reconocidas inicialmente por Resolución n.º 178 del 29 de febrero de 2016, modificada por la Resolución n.º 180 del 11 de marzo de 2016.
CUARTO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 16 SCLAJPT-12 V.00