CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 45530 + CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL18603-2016 Radicación 45530 Acta n° 47 Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil dieciséis (2015). Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, respecto de la tutela presentada por COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. – COOMEVA EPS S.A. contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y CUATRO LABORAL de la misma ciudad, trámite al cual fueron vinculados LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, el CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005 integrado por FIDUCOLOMBIA S.A., FIDUPREVISORA S.A., FIDUCIARA CAFETERA S.A., FIDUCAFÉ S.A., FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A., FIDUAGRARIA S.A., FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., FIDUCIARIA POPULAR S.A., FIDUCOLDEX S.A., la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y a todas las partes e intervinientes en el proceso laboral n° 11 00 131 05 034 2015 00211 00.
I.
ANTECEDENTES COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. – COOMEVA EPS S.A. a través de apoderado judicial, instaura acción de tutela, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA e IGUALDAD, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales encausadas. Refiere la promotora que inició una acción de reparación directa contra el Consorcio Fidufosyga 2005, con miras a obtener el reconocimiento de perjuicios materiales equivalentes a $6.190.696.741,78, « por la asunción de costos económicos de los medicamentos, procedimientos y/o insumos ordenados a los afiliados al Régimen Contributivo de Salud, excluidos del Plan Obligatorio de Salud POS»; que en dicho juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca provocó el conflicto negativo de jurisdicción, que dirimió el Consejo Superior de la Judicatura en auto de 11 de junio del 2015 donde asignó el conocimiento del asunto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Asegura la parte actora, que una vez radicadas las diligencias ante el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Bogotá, el 26 de agosto del 2015, dicha autoridad «inadmitió» la demanda y le ordenó adecuar la misma a lo dispuesto en los artículos 25, 25 A y 26 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, gestión que cumplió el 3 de septiembre del 2015; no obstante, mediante auto de 30 de septiembre de dicho año, el juzgado en mención « declaró que no se había encontrado agotado el requisito de procedibilidad de la demanda de la reclamación administrativa en debida forma, por no haber transcurrido el término de un mes según lo dispuesto en el artículo 6º CPTySS (sic), resolviendo rechazar la demanda y se dispuso a devolver los documentos a la parte actora».
Manifiesta que contra la última providencia mencionada interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, que fueron resueltos, en su orden, el 22 de enero de este año por la misma autoridad y el 19 de abril siguiente por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido de ratificarla «por encontrar que previamente a la presentación de la demanda debía agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 6º del CPTySS (sic) y allegar, junto con la demanda, constancia de éste (sic)».
Se duele la convocante de lo resuelto en ambas instancias, en tanto afirma que en auto del 26 de agosto de 2016, que «inadmitió» la demanda y ordenó su adecuación, nada se dijo sobre el agotamiento de la reclamación administrativa, de tal suerte que «el juzgado no podía rechazar la demanda por incumplimiento de requisitos que no fueron exigidos dentro del auto inadmisorio de la demanda ».
Adicionalmente, señala que la causal en la que se fundamentaron los despachos accionados para rechazar el libelo es infundada y constituye un exceso ritual manifiesto, toda vez que la reclamación administrativa sí se surtió, ya que «se presentó una solicitud de conciliación con la cual indubitablemente tuvieron conocimiento las demandadas de los hechos, nuevamente, y tuvieron la oportunidad de corregir los yerros en los que hubieran incurrido, por segunda vez, máxime que dicho oportunidad de corrección se dio bajo la intermediación de la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual se alejan de nuestro entendimiento los motivos por los cuales el despacho estima que este requisito no fue cumplido ».
Acude entonces al presente mecanismo de amparo constitucional, para que se protejan sus derechos fundamentales y, para su efectividad, solicita se revoquen los autos de 30 de septiembre del 2015, 22 de enero y 19 de abril del 2016, para que se dicten decisiones de reemplazo. Mediante auto proferido el 5 de diciembre de 2016, esta Sala admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales convocadas y vincular a las partes y los intervinientes en el proceso que suscita esta queja constitucional, con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. En el término concedido, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Bogotá remitió el expediente objeto de censura, en calidad de préstamo.
II. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La prosecución de la eficacia de los citados derechos, ha de acompasarse con otros valores del Estado de Derecho, en particular, en lo que concierne a la administración de justicia, la seguridad jurídica, específicamente la que realiza el instituto de la cosa juzgada, y el principio constitucional de la independencia y autonomía de los jueces.
Es criterio reiterado que la acción de tutela es procedente contra providencias o sentencias judiciales, sólo si con las actuaciones u omisiones de los jueces, resultan violados, en forma evidente, derechos constitucionales fundamentales; además de estar limitada a aquellas situaciones en las cuales el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo, se utiliza como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En el caso sometido a estudio, el amparo suplicado no está llamado a prosperar. Ello, porque las providencias emitidas el 26 de agosto y 30 de septiembre de 2015 y 10 de junio de 2016, a juicio de esta Corporación, no son arbitrarias o caprichosas, ni están desprovistas de sustento jurídico. Por el contrario, se apoyan en un adecuado análisis de la situación fáctica y jurídica sometida al escrutinio de los despachos accionados, actuaciones que se enmarcan dentro de los principios de autonomía e independencia judicial que encuentran consagración en la Constitución y la ley, lo que le impide al juez de tutela interferirlas, pues de hacerlo, rebasaría la órbita de su competencia. Adviértase como, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Bogotá, luego de proporcionarle un término razonable a la accionante para adecuar su demanda a las exigencias de los artículos 25, 25 A y 26 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social –auto de 26 de agosto de 2015-, al resolver sobre la admisibilidad de la demanda dispuso su rechazo, porque no se acreditó el factor de competencia –auto de 30 de septiembre de 2015-.
Así lo expuso: Es así que dentro del término concedido por el despacho, el apoderado de COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. COOMEVA E.P.S. S.A. presentó la adecuación de la demanda y sobre ésta el despacho hizo el examen de legalidad sobre la forma y los requisitos exigidos por la ley, encontrando que no cumple con los requisitos exigidos y contenidos en el artículo 26 del C.P.T. y de la S.S. en el sentido de no haber aportado la respectiva reclamación administrativa (…).
(…) Y es que dicho requisito no es un simple anexo de la demanda que pueda ser subsanado con la incorporación del mismo, sino que por el contrario estamos frente a un factor de competencia, que tiene que ser agotado en cuanto al trámite y en cuanto al tiempo de espera para que la entidad requerida de respuesta oportuna al requerimiento hecho a fin de acudir ante la jurisdicción ordinaria.
Según se observa en las documentales aportadas o dentro de la relación de pruebas tanto del escrito primigenio como del escrito adecuado, no pudo establecer que dicha reclamación haya sido aportada [o] siquiera tramitada. No obstante, ante el recurso de apelación propuesto por la interesada contra ésta última decisión, los argumentos trascritos fueron reiterados en auto de 10 de junio de 2016, donde la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá resolvió confirmar la providencia recurrida.
Así refirió el ad quem: Revisadas las Diligencias, advierte la Sala que habrá de CONFIRMARSE la decisión de instancia, toda vez que, considera la Sala, el aquí demandante previamente, a incoar la presente acción, en contra de LA NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, no agotó en legal forma el requisito de procedibilidad o factor de competencia de que trata el artículo 6° del C.P.T.S.S. (sic), en la medida en que, de la documental que allega la parte demandante, obrante en los folios 453 a 464, no se deduce, el agotamiento de la reclamación administrativa, en los términos alegados por el actor, pues basta con hacer un cotejo entre dicho escrito y las pretensiones y hechos de la demanda, para establecer que, no existe identidad entre uno y otro escrito, careciendo de competencia el A-quo, para conocer de la presente demanda, siendo este uno de los motivos de rechazo del libelo demandatorio, aunado a que, mediante el auto que inadmitió la demanda el A-quo (sic), 26 de agosto de 2015, visto a folios 373 a 374 del expediente, se le ordenó al actor, adecuar el libelo demandatorio, conforme a las exigencias, de los artículos 25, 25ª y 26 del C.P.T.S.S. (sic), sin haber cumplido con dichas exigencias, como lo era el de allegar la correspondiente reclamación administrativa, en los términos exigidos por el artículo 6° del C.P.T.S.S. (sic), en ese orden de ideas, habrá de CONFIRMARSE la providencia impugnada.
No le asiste razón entonces a la tutelante cuando afirma que los funcionarios incurrieron en un exceso ritual manifiesto al rechazar la demanda, en razón a la falta de agotamiento de la reclamación administrativa, pues esta Sala es del criterio que tal requisito es factor de competencia para avocar conocimiento de la litis, entendimiento que se ajusta a lo previsto en los artículos 6 y 26 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En este punto, es de trascendencia referir el criterio expuesto por esta Sala, al resolver asuntos de similares contornos, en los que se arribó a la misma conclusión: Revisado el caso sometido a estudio esta Sala de la Corte concluye que no está demostrada la vulneración alegada por el accionante. Una vez escuchado el audio contentivo de la providencia judicial proferida por el Tribunal, al interior del proceso ordinario laboral seguido por Hernando Agustín Lorenzo Adán contra el Departamento del Amazonas, concluye la Sala que la decisión cuestionada responde a un ejercicio racional de valoración de los documentos aportados al proceso, así como a una labor interpretativa que no puede ser tachada de arbitraria o de caprichosa, determinación que debe ser identificada como una manifestación legítima de la tarea de administrar justicia. El auto mediante el cual el Tribunal resolvió el recurso de apelación interpuesto frente al proveído que rechazó la demanda en primera instancia, se edificó en los siguientes argumentos i) que el demandante no había agotado de forma previa al litigio, la reclamación administrativa del derecho objeto de la demanda; ii) que este requisito, conforme lo prevé el artículo 6 del CPTSS, tiene entre otros fines, “abrir las puertas de esta jurisdicción, pues sin haber agotado la reclamación administrativa la demanda debe ser rechazada (…)”; iv) que no le asiste razón al accionante cuando aduce, “que por tratarse de un derecho pensional, con el carácter de irrenunciable e imprescriptible, no se le da el trámite de una subsanación sino de una demanda nueva (…)”, pues “precisamente al tratarse de un reajuste pensional debía cumplir con el requisito previo del agotamiento de la reclamación administrativa sin que pueda eximirse de esta formalidad”.
Como quiera que no se aportó prueba que permitiera verificar los hechos en que sustenta la acción de tutela el accionante y solo se cuenta con el CD contentivo de la decisión cuestionada, y ésta se edificó en argumentos que resultan plausibles para arribar a la conclusión que censura el actor, la que no se advierte contraria a lo previsto legalmente, no hay lugar a conceder la petición de amparo.
(STL3299-2014). Y por sentencia STL3702-2014, que fue reiterada en la STL6873-2015, esta Magistratura consideró que: Pues bien, de la norma en cita, se advierten 2 supuestos: 1.- La reclamación administrativa debe agotarse antes de acudirse a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. De allí que la norma sea enfática en indicar que las acciones contenciosas solo podrán iniciarse cuando se haya agotado dicha etapa preprocesal. 2.
La reclamación administrativa se entiende satisfecha: i) cuando la administración pública responde la solicitud del trabajador, aunque el término de un mes establecido en la norma aún esté vigente; ii) cuando transcurra ese mes de la reclamación sin haber sido resuelta. Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación en sentencias CSJ SL, 19 octubre 2006, Rad. 27365 y CSJ SL, 17 junio 2008, Rad. 28669.
En el sub examine, si bien se evidencia la existencia del primer supuesto, que contempla la norma, pues la reclamación se presentó antes de interponerse la demanda –la reclamación es de fecha 14 de octubre de 2010 y la demanda se presentó 8 de septiembre de 2010-, no había transcurrido el mes que se le otorga a la entidad para que de respuesta a lo pretendido, pues la parte actora no acreditó en la oportunidad procesal correspondiente, la respuesta dada por la entidad demandada, tal como se desprende de la manifestación realizada por el apoderado del demandante en la “Audiencia Obligatoria de Conciliación, de Decisión de Excepciones y Fijación del Litigio”, el 6 de febrero de 2013, en donde como sustento de los recursos de interpuestos de reposición y en subsidio apelación, indicó: Teniendo en cuenta como antes lo manifesté que la demandante por fuerza mayor no pudo allegar este documento, con todo respeto solicito a la señora juez, en aras que se halle la verdad real y en la decisión que se ha de tomar, prime la justicia, disponga se incorpore este documento y si habien (sic) lo tiene haciendo uso de las facultades oficiosas que le confiere la ley lo decrete como prueba o por lo menos si a si (sic) no accediere ordene la incorporación al expediente como es procedente.
En los anteriores términos dejo sustentado el recurso de apelación que en forma subsidiaria e (sic) interpuesto» De acuerdo con lo anterior, conforme se deduce del expediente, y lo indicara el Tribunal accionado, resulta claro que el accionante no agotó la reclamación administrativa al tenor de lo dispuesto por la norma transcrita y que adicionalmente no acreditó dentro de las oportunidades legales pertinentes, la respuesta dada por la demandada, para concluir «por consiguiente el demandante no cumplió con el requisito de procedibilidad para iniciar las acciones contra la nación entidades territoriales o cualquier otra entidad de la administración pública» (Fl 19, c1).
Frente al tema, ha de resaltarse que la jurisprudencia de esta Corporación, se ha inclinado por considerar que el requisito del art. 6 del CPT y SS, es un factor de competencia, al señalar: En cuanto a la naturaleza jurídico-procesal de la exigencia del agotamiento de la vía gubernativa en el procedimiento laboral, si bien para explicar la misma se han construido varias tesis, tales como la de asimilarla a un requisito de la demanda, o de considerarla un presupuesto de la acción, o de calificarla como un factor de competencia, lo cierto es que la jurisprudencia de la Sala Laboral siempre que se ha ocupado del tema se ha inclinado por esta última, esto es, que la misma constituye un factor de competencia para el juez laboral, pues mientras este procedimiento preprocesal no se lleve a cabo el Juez del Trabajo no puede aprehender el conocimiento del conflicto planteado; además, esta calificación dada a la vía gubernativa encuentra sustento también en que el artículo 6° del C. de P.L. figura dentro de las normas de dicho estatuto procesal que regulan el fenómeno de la competencia en materia laboral.
(CSJ SL, 24 may. 2007, Rad. 30056). Ahora bien, al examinar el expediente allegado en préstamo, se advierte que aunque la parte actora refiere que agotó la reclamación administrativa, previo a radicar su demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, «cuando presentó una solicitud de conciliación », lo cierto es que al libelo inicial solo acompañó copia de un informe de verificación presentado por el Consorcio SAYP y de varias peticiones que radicó ante las entidades de Seguridad Social, en las que requirió certificaciones e información relacionada con servicios no POS –folios 436 a 464 del cuaderno principal-, lo que de ninguna manera hace las veces a una reclamación administrativa, ya que en ellas no hizo alusión alguna a lo pretendido por la vía ordinaria.
De esta manera, la Sala respalda lo resuelto por el a quo censurado y en tal sentido, concluye que debe negar la protección que se solicita, ante la falta de demostración de la vulneración. En este orden de ideas, las decisiones objeto del reproche no aparecen irregulares, arbitrarias ni mucho menos erráticas, por lo que resultan razonables, motivo por el cual no es permitido en esta sede, entrar a controvertirlas, pues quien ha sido encargado por el legislador para conocer del asunto es el juez natural, y su convencimiento debe primar sobre cualquier otro, salvo que se presenten las desviaciones protuberantes a que se ha hecho mención, que en este caso no se presentan.
Por tales motivos, al no existir razón atendible que motive la concesión del amparo invocado, se proveerá su denegación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la tutela de los derechos invocados, de conformidad con las razones acotadas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 13