Radicación no 75741 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL17771-2017 Radicación no 75741 Acta nº 37 Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte la impugnación interpuesta por BLANCA NUBIA ROJAS MEDINA, en calidad de representante legal de la asociación ROVIMUJER, ARMANDO DÍAZ GARCÍA, actuando como Ingeniero contratista de la misma asociación y la señora DENIS ANGÉLICA SILENIA PADILLA GUZMÁN, contra la sentencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, el 15 de agosto de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió la última de las recurrentes contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL TOLIMA –COMFATOLIMA-, trámite al que se ordenó vincular al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. –FINDETER- y a la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, conformada por el MUNICIPIO DE RÓVIRA, LA ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA ROVIMUJER y el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA. I.
ANTECEDENTES Denis Angélica Silenia Padilla Guzmán, reclamó la protección de sus derechos fundamentales « al debido proceso administrativo y a una vivienda digna», los cuales considera vulnerados por las accionadas. En lo que interesa al escrito de tutela, refirió que hace parte de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia « Rovimujer », en el municipio de Rovira; que dicha agremiación se conformó con la finalidad de « hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando, por trabajo, salud, educación y vivienda digna para las afiliadas »; que dentro de los proyectos se gestionó un plan de construcción de 73 viviendas de interés social; que para acceder a los subsidios de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional, se conformó la « Unión Temporal Rovimujer 2009», conformada por el « Municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia «Rovimujer» y el ingeniero Armando Díaz García».
Señaló que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A « Findeter » expidió el certificado de elegibilidad No. «ETD 2011-0024» al proyecto « Unión Temporal Rovimujer 2009, donde certificó 73 unidades de vivienda aptas para subsidio de vivienda familiar»; que por Resolución No. « 0178 del 14 de febrero de 2012», Fonvivienda asignó 73 cupos de vivienda para el Departamento del Tolima, Municipio de Rovira y Urbanización Rovimujer; y que posteriormente, mediante resolución No. « 0645 del 14 de agosto de 2012 », se aprobaron sólo 65 subsidios familiares para el proyecto.
Informó que se firmó contrato de obra civil con el ingeniero Armando Díaz García, para la construcción de los subsidios aprobados, de los que se beneficiaría la accionante y sus dos menores hijos; que el costo del proyecto era de $15.005.861.50; que dicha suma sería cancelada al contratista « con la autorización para reclamar el subsidio asignado por Fonvivienda por valor de $12.467.400 (…), $1.000.000 (…) aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 por la Alcaldía Municipal de Roviera», una vez entregadas a satisfacción las viviendas, su escrituración y registro en la oficina de instrumentos públicos de Ibagué, sin la estipulación de un plazo para el efecto.
Adujo que el subsidio le fue quitado por vencimiento del plazo; y que dicha información fue notificada por una página de internet. Por lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, se le permita acceder a una vivienda digna. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 1 de agosto de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, admitió la acción de tutela, ordenó enterar a las partes, vincular al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, al Municipio de Rovira, a la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia –Rovimujer- a la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter- y al ingeniero Armando Díaz García; y correr el traslado de rigor.
Dentro del término de traslado, la Caja de Compensación Familiar del Tolima « COMFATOLIMA », informó que revisada la base datos en la página web de la Unión Temporal de Cajas -Cavis-, se encontró que la tutelante realizó postulación para el subsidio de vivienda otorgado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el 15 de marzo de 2012; que el estado actual de dicho subsidio es « Apto con subsidio vencido», debido a que por inconvenientes en el desarrollo del proyecto de vivienda, el Ministerio lo dejó sin vigencia, entre otros, según informe del FONADE porque « no se había iniciado la construcción de las viviendas, las obras de cimentación no cumplían con las normas de sismo resistencia, se presentaron variaciones estructurales, no había cierre financiero, se presentaron inconvenientes con el constructor y la fundación ROVIMUJER así como problemas de orden público».
Por lo anterior, solicitó su desvinculación a la presente acción, con fundamento en que sus funciones son de intermediación, que la habilitan únicamente para recibir los documentos de la población que quiere beneficiarse con el subsidio, por lo tanto, quien califica y asigna aquel es directamente el Ministerio y no la Caja de Compensación. (f.°38-39).
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó negar la acción constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva; precisó, que no es el competente para otorgar el subsidio de vivienda que demanda la accionante, ni tampoco el llamado a ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia, correspondiéndole dicha actividad « al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, la Gobernación de Córdoba, FONADE y LA UNIÓN TEMPORAL».
(f.°42-45). El Municipio de Rovira adujo que cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al « suscribir la Unión Temporal Rovimujer 2009 entre Gobernación de Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira », cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la Financiera de Desarrollo Territorial –FINDETER- del proyecto de vivienda de interés social denominado «ROVIMUJER», para obtener la elegibilidad del mismo, y realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda y las Cajas de Compensación. Aunado a lo anterior, indicó que en el vencimiento de subsidio existe culpabilidad de las partes interesadas, esto es, del ingeniero contratista Armando Díaz García, por la demora en la ejecución de las obras; de la accionante por no « estar pendiente de la asignación y aplicación del subsidio»; y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al informar la vigencia de los subsidios mediante una página web de la entidad, « siendo esto una dificultad para el accionante por cuanto es una persona que no tenía acceso a los medios de comunicación electrónicos y no tuvo facilidad para darse por enterada de las acciones administrativas que acarreaban su falta de pronunciamiento».
(f.°48-54) El Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda- solicitó negar el amparo constitucional, con fundamento en que la vigencia del subsidio no fue ampliada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en virtud de que la ejecución del proyecto Urbanización Rovimujer « no presentó avances de obra que viabilizara la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio ».
Además que el subsidio referido hace parte de las vigencias anteriores, por lo que fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional, y no existe posibilidad de retorno de los recursos. A su vez, enfatizó que el hogar deberá postularse y cumplir con los requisitos de acceso, pues si bien no es posible el reintegro del subsidio asignado, el estado actual del hogar no lo inhabilita para acceder a las convocatorias que en materia de vivienda se efectúen.
No obstante precisó que actualmente « no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda (…), por cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad que representa (…) dineros que fueron devueltos al Tesoro Nacional». (f.°56-60). Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 15 de agosto de 2017, negó el amparo constitucional implorado.
Expuso el juez colegiado, que del material probatorio allegado, se observa la comunicación de noviembre de 2012, por medio de la cual se le informa a la accionante la asignación de un subsidio familiar, para aplicar en el proyecto « URBANIZACIÓN ROVIMUJER», en la modalidad « adquisición de vivienda nueva» y en el que se estipuló que « tiene 6 meses para su aplicación, contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de publicación de la resolución de asignación y en todo caso […].
Así mismo, se aportó copia de una parte de la publicación del listado de subsidios que pierden vigencia el 30 de septiembre de 2014, del cual aparece el nombre de la accionante». Manifestó esa Sala que, ante la inconformidad de la tutelante respecto de la notificación del retiro del subsidio familiar, y la cual se realizó por internet, trajo a colación lo indicado en la Resolución No. 1140 de 2013, que regula el parágrafo primero del artículo 8 de la Ley 1537 de 2012, que establece: Artículo 1: Cuando el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), decida no prorrogar los subsidios familiares de vivienda asignados con cargo al presupuesto general de la Nación por no haber sido legalizados o movilizados de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, bien sea que se encuentren o no desembolsados en Cuentas de Ahorro Programado, o en encargos fiduciarios constituidos por los oferentes, en caso de subsidios anticipados, deberá comunicar tal decisión a los beneficiarios, antes del respectivo vencimiento;
ARTÍCULO 2 […] Dicha lista se publicará en la página web oficial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una antelación no inferior a 30 días calendario a la fecha de vencimiento de los subsidios, y deberá permanecer publicada por el término de diez (10) días hábiles. Durante este período los beneficiarios podrán solicitar a Fonvivienda la prórroga de los subsidios exponiendo y acreditando las razones en que fundamenten su solicitud.
Con fundamento en lo anterior, concluyó esa Corporación improcedente la solicitud deprecada por la petente, encaminada a dejar sin efectos la revocatoria del mentado subsidio, aunado a que la beneficiaria podía insistir en el mismo, conforme se señala en el artículo 2° de la Resolución 1140 de 2013, oportunidad que dejó vencer. III. IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, Blanca Nubia Rojas Medina, en calidad de representante legal de la asociación ROVIMUJER, Armando Díaz García, actuando como Ingeniero contratista de la misma asociación y la accionante Denis Angélica Silenia Padilla Guzmán, la impugnaron a través de escritos visibles a 113, 114, y 115, del cuaderno de tutela, respectivamente, sin exponer las razones de su inconformidad.
IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.
La parte accionante pretende que por esta vía constitucional se ordene el reintegro del subsidio de vivienda que le fue otorgado mediante Resolución No. 0645 del 14 de agosto de 2012 por un valor de $12.467.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», supuestos que están acreditados en el « fl. 7» del expediente de tutela, así como que su vencimiento estaba previsto para el 30 de septiembre de 2014 « fls.8-12».
Sobre el tema, se advierte que la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el subsidio anotado, en cuya virtud se ha puntualizado en varias providencias de tutela el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio de vivienda, cuando no se motiva en la incuria o proceder displicente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede entonces atribuirse la negativa consecuencia de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin, legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
En ese orden de ideas se ha señalado, que el juez de tutela deberá ordenar la prórroga del subsidio siempre que el interesado demuestre que realizó las actuaciones pertinentes a su ejecución, principalmente haber celebrado la promesa de compraventa con la constructora encargada del proyecto de vivienda, y con ello requerir el desembolso del beneficio ante la entidad respectiva.
Así se expuso en providencia STL13270-2016, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917, y más recientemente en la CSJ STL15719-2017, rad. 75749: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. […] Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa. […] De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
De conformidad con esas premisas, revisadas las documentales aportadas con el escrito de tutela, se observa que aunque a la accionante se le concedió un subsidio de vivienda a través de la Resolución 645 de 14 de agosto de 2012, lo cierto es que no aparece la promesa de compraventa celebrada con la constructora, menos aún está acreditado que aquella hubiera solicitado a las entidades competentes el desembolso de tal beneficio, presupuestos que según las reglas jurisprudenciales transcritas, resultaban predominantes para demostrar que la falta de ejecución del subsidio no le era atribuible a la interesada.
Así las cosas, al no estar demostrados los requisitos legales exigidos para la prórroga del subsidio de vivienda referido, según lo ha explicado esta Sala en el precedente antes trascrito, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - Confirmar el fallo impugnado. SEGUNDO.- Enterar de esta decisión a los interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Notifíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 14