CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 75919 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL17770-2017 Radicación n.° 75919 Acta 38 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por SARA ISABEL SABOGAL URREA contra el fallo del 13 de septiembre de 2017, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en el trámite de tutela que promovió contra la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - OFICINA DE ENTIDADES LIQUIDADAS, trámite al que se vinculó al PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS, administrado por la FIDUAGRARIA S.A. I.
ANTECEDENTES La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. Indicó que el 22 de junio de 2017, ante el Ministerio de Salud y de la Protección Social, radicó derecho de petición para que se le expidieran los desprendibles de nómina junto con los certificados de sueldo y factores salariales del 25 de junio del 2000 al 26 de junio de 2003; que el 22 de julio siguiente, la entidad le informó que estaba en la búsqueda de los documentos requeridos; sin embargo, después de más de 15 días no se le ha brindado una respuesta de fondo.
Precisó que la entidad desconoció sus derechos fundamentales y solicitó que se le ordene al ente ministerial responder su solicitud. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 5 de septiembre de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá asumió el conocimiento, dispuso su notificación para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción y vinculó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS Administrado por la Fiduagraria S.A..
La vinculada precisó que la accionante no presentó derecho de petición ante esa entidad por lo que quedaba claro que no incurrió en las garantías constitucionales alegadas; no obstante, informó que en coordinación con el Grupo de Administración de Entidades Liquidadas, la Dirección Jurídica el Ministerio de Salud y Protección Social le comunicó que el 14 de julio de 2017 esa entidad respondió la petición presentada por la accionante, oportunidad en la que se le explicó que «el PAR ISS se encuentra adelantando las diligencias administrativas tendientes a recuperar la información documental base de las nóminas, para poder proyectar la certificación del periodo comprendido entre el 26 de junio de 2000 y 26 de junio de 2003».
Agregó que el área de certificaciones del Ministerio accionado le comunicó que «con relación a la información de nómina solicitada por la accionante que la misma fue solicitada ante Gestión Documental el día 13-07-2017 y reiterada el día 24-08-2017 y a la fecha se sigue en la búsqueda de 8 meses que hacen falta para dar respuesta de fondo a la petición» y que «por Resolución No. 00002888 de 10 de agosto de 2017 se suprimió el Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica de este Ministerio, creando dos grupos internos de trabajo (…); igualmente, derogó la Resolución No. 00001715 de 2013, por la cual se había delegado la función de suscribir las certificaciones laborales de tiempo de servicio y de factores salariales, para el trámite de pensión y bono pensional de los ex servidores públicos de las empresas y entidades liquidadas del sector salud del orden nacional (…).
Y que una vez se asigne dicha función al Grupo competente, se procederá a expedir las certificaciones solicitadas». Así que, en su criterio, quedó configurada la existencia de un hecho superado. El Ministerio de Salud y de la Protección Social recalcó que mediante oficio nro. 201711101363891 del 14 de julio de 2017, esa entidad le solicitó a la actora «un plazo para ubicar las nóminas de 25 de junio de 2000 a 26 de junio de 2003, las cuales son indispensables para proyectar la certificación y así atender de fondo el derecho de petición» y destacó que esa respuesta fue conocida por ella, tal como lo certificó la empresa de envío. Destacó que como no se había contestado de fondo, el 11 de septiembre de 2017 se requirió al PAR ISS para que informara el trámite adelantado en relación a lo pedido por Sabogal Urrea.
Por fallo del 13 de septiembre de 2017, el Tribunal concedió el amparo y ordenó al Coordinador de Grupo de Entidades Liquidadas, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, notifique en debida forma al apoderado del PAR ISS la solicitud presentada el 11 de septiembre de 2017 y además le comunique a la accionante «todas las actuaciones que ha adelantado en procura de la obtención de la información solicitada, así como los motivos de la demora, y señale a la vez un plazo razonable en el que resolverá o dará respuesta a la petición presentada el 22 de junio de 2017 (…), sin que el mismo pueda exceder de 30 días hábiles».
Asimismo, ordenó al apoderado general del PAR ISS administrado por FIDUAGRARIA S.A. que, en el término de 15 días hábiles, luego del recibo de la comunicación del 11 de septiembre de 2017, de respuesta a la misma. El Tribunal consideró que «si bien la entidad accionada no ha podido dar respuesta dentro del término legal que tiene para el efecto, no ha cumplido las otras obligaciones que las normas legales le imponen, cuando no logra hacerlo en tiempo, o cuando requiere de otros intervinientes para lograr la consecución de la información», pues no señaló un término razonable para ofrecer contestación de lo pedido, de conformidad con lo establecido en la Ley 1755 de 2015; además, precisó que «la entidad accionada desconoció que cuando se emite un requerimiento a otra autoridad, u otra entidad pública o privada, que deba intervenir para conseguir una información en concreto, debe remitirlo en debida forma al destinatario del requerimiento y notificarlo, así como informarlo al interesado de la petición».
Concluyó que si bien el Ministerio accionado remitió comunicación al PAR ISS no allegó constancia de recibido ni de comunicación a la accionante. II. IMPUGNACIÓN El PAR ISS impugnó e indicó que en cumplimiento a fallo de tutela elevó la consulta del caso a la Dirección General de esa entidad, la cual informó que mediante oficio dirigido al Ministerio de Salud y de la Protección Social, se le comunicó a esa última entidad que «en el expediente de hoja de vida de la señora SARA ISABEL SABOGAL URREA no fueron encontrados los acumulados de nómina de los periodos correspondientes a los meses de agosto de 2000, septiembre de 2000, octubre de 2000, noviembre de 2000, diciembre de 2000, mayo de 2001, junio de 2001 y noviembre de 2002, amablemente le solicitamos instruya dar inicio a la reconstrucción del expediente, conforme a los dispuesto por el Archivo General de la Nación».
Además que, dada la complejidad de la búsqueda, pues el registro de nóminas del extinto ISS ascendía a más de 351.308 cajas de información, se contrató a la empresa Manejo Técnico de la Información S.A. MTI para que adelantara las labores de centralización, consulta, custodia y elaboración de un inventario estructurado. Finalmente, recalcó que «con Resolución No. 00002888 de 10 de agosto de 2017, se nos informó que se suprimió el Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, creando dos grupos internos de trabajo (…); igualmente, derogó la Resolución No. 00001715 de 2013, por la cual se había delegado la función de suscribir las certificaciones laborales.
Por lo expuesto, una vez se asigne dicha función a la dependencia competente del Ministerio, se procederá a remitir el proyecto de oficio, que ya fue elaborado, por el grupo de certificaciones, mediante el cual se dará respuesta parcial a la petición (…) con base en la información de que se dispone hasta el momento, y se autoriza a este Patrimonio Autónomo de Remanentes a dar apertura al proceso de reconstrucción de expedientes».
III. CONSIDERACIONES El artículo 23 de la Constitución Política consagra como uno de los derechos fundamentales, el de petición, según el cual toda persona tiene la facultad de acudir ante las autoridades competentes para reclamar la resolución de fondo de una solicitud, dentro de los términos previstos en la Ley. De acuerdo con esta preceptiva el derecho de petición comprende los siguientes elementos: a) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) La contestación material, que supone que la autoridad, sobre la base de su competencia, se refiera de manera completa a los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), sin que puedan comprenderse evasivas o elusivas; y d) La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
Revisado el expediente se tiene que en primera instancia el Tribunal le ordenó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales dar respuesta a la comunicación del 11 de septiembre de 2017 enviada por la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y de la Protección Social, mandato que a juicio de aquella entidad, ya se le había dado cumplimiento, por lo que impugnó para que se declarara la existencia de un hecho superado.
No obstante, para la Sala tal situación no aconteció, pues es diáfano que el PAR ISS adujo que «se encontraba adelantado las diligencias administrativas tendientes a recuperar la información documental base de las nóminas, para poder proyectar la certificación del periodo comprendido entre el 25 de junio de 2000 y el 26 de junio de 2003. Y así mismo, se le indicó que una vez le información fuera ubicada, se procedería a la respectiva respuesta a la petición»; que «en cumplimiento al mandato fiduciario este Patrimonio Autónomo de Remanentes realizó una búsqueda exhaustiva en las bases de datos y archivos físicos recibidos de parte del extinto Instituto de Seguros Sociales, no obstante, conforme se registra y consta en la certificación expedida por la Oficina de Gestión Documental el 12 de septiembre de 2017, la cual se adjunta, no fueron encontrados los acumulados de nómina correspondientes a los meses de agosto de 2000, septiembre de 2000, octubre de 2000, noviembre de 2000, diciembre de 2000, mayo de 2001, junio de 2001 y noviembre de 2002»; y por último que «pese a lo anterior, por el momento no es posible proceder a realizar una respuesta parcial con la información con la que se cuenta actualmente, puesto que de acuerdo con los cambios realizados al interior del Ministerio, a la fecha no tenemos conocimiento de quien es el funcionario encargado para la suscripción de las certificaciones».
En ese orden, la respuesta que brindó el Patrimonio no satisface el derecho de petición invocado por la actora y queda claro para esta Sala que cuando una entidad tiene dificultades para suministrar la información solicitada, ya sea porque extravió, se desapareció o simplemente no tuvo la precaución de guardar esta información, esta debe realizar un esfuerzo por suministrar la solicitado de acuerdo con los archivos que tiene bajo su custodia, pero a efecto de materializar la información o certificación pedida, de ser el caso, debe incluso, intentar reconstruir los documentos del solicitante; ahora, agotadas todas estas instancias, si definitivamente le resulta imposible suministrar lo pretendido debe indicarle al peticionario la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la información. Además, tampoco es de recibo lo dicho por el PAR ISS frente al desconocimiento de la persona encargada de realizar las certificaciones laborales, ya que en armonía con la Dirección del Ministerio accionado deberán resolver tal asunto, sin que esa situación pueda acarrear una carga para la accionante o desconocer sus garantías constitucionales.
En ese orden, la jurisprudencia constitucional, de manera reciente, ha puntualizado que: «una empresa vulnera el derecho de petición y el derecho al habeas data de un ex trabajador cuando no le entrega un certificado laboral al cual tiene derecho y no realiza ningún esfuerzo por reconstruir el expediente con la información que resulta ser indispensable para garantizar otros derechos fundamentales, con el argumento que no tiene en sus archivos dicha información» (T-926/13).
Bajo ese contexto, es preciso recordar el deber de quienes tienen bajo su custodia documentos, ordenar su reconstrucción, en caso de que aquellos sean objeto de destrucción o pérdida, en tanto disponen de la información contenida en archivos y bases de datos, necesaria para acceder al goce efectivo de otros derechos fundamentales, que en este caso son de carácter laboral.
Igualmente, desde sentencia T-558 de 2007, la Corte Constitucional se refirió de manera concreta al deber de las entidades públicas de conservar y custodiar los documentos su cargo de la siguiente manera: Es deber legal de toda entidad pública la conservación, guarda y custodia de los documentos que ella misma produce, para la Sala es claro que el desorden y descuido administrativo con que se mantengan los archivos documentales, no puede constituirse en justificación razonable para impedir el ejercicio del derecho que tiene una persona a que la entidad ante la cual reclama una prestación pensional le dé respuesta de fondo a su petición, como una clara manifestación de la resolución definitiva de su solicitud.
Así las cosas, sin restarle validez a lo afirmado por la accionada, respecto a la imposibilidad de certificar lo solicitado por no encontrar información al respecto, ello no la exonera de cumplir con su obligación de emitir un pronunciamiento frente a la solicitud que realizó la accionante, o si es del caso de realizar las gestiones pertinentes para poder proporcionarlo, verbigracia, iniciar la reconstrucción de los documentos en caso de ser posible.
En consecuencia, se mantendrá el amparo del derecho fundamental de petición, pues la Sala detecta que la contestación a la petición de la demandante faltó a su deber de proporcionar una respuesta de fondo, clara y completa por cuanto, se insiste, si a juicio de la entidad no se tiene información al respecto, en el contenido de la respuesta otorgada no indica el trámite o proceso administrativo a seguir para obtener el certificado laboral o en últimas la reconstrucción de los mismos, lo cual desconoce otras garantías en titularidad de la accionante.
En tal sentido, se modificará la orden impuesta, en tanto se dispondrá que Gabriel Antonio Mantilla Díaz en su calidad de representante legal de FIDUAGRARIA S.A., actuando única y exclusivamente como Vocera y Administradora del PAR I.S.S. o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo proceda a reconstruir los documentos de la solicitante y si definitivamente le resulta imposible suministrar lo pretendido debe indicarle a la peticionaria la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la información, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - MODIFICAR el fallo impugnado, en el sentido de disponer a Gabriel Antonio Mantilla Díaz en su calidad de representante legal de FIDUAGRARIA S.A., actuando única y exclusivamente como Vocera y Administradora del PAR I.S.S. o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo proceda a reconstruir los documentos de la solicitante y si definitivamente le resulta imposible suministrar lo pretendido debe indicarle a la peticionaria la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la información, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. - ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 PAGE 13 SCLAJPT-11 V.00