CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 74069 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL17680-2017 Radicación 74069 Acta n° 38 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC y FIDUPREVISORA S.A., contra el fallo proferido el 6 de septiembre de 2017 por la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE FLORENCIA, dentro de la acción de tutela que adelanta LUIS ANTONIO PÉREZ contra las recurrentes y el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC, el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE FLORENCIA - EPMSC « EL CUNDUY », LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, el FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA – FOSYGA y FIDUAGRARIA S.A. en calidad de administradora del CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2017.
I.
ANTECEDENTES LUIS ANTONIO PÉREZ acudió al presente trámite con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de PETICIÓN, DIGNIDAD HUMANA e «INTEGRIDAD PERSONAL», presuntamente vulnerados por las convocadas. En lo que interesa a la impugnación, refirió el accionante que se encuentra privado de la libertad en el Establecimiento Penitenciario « El Cunduy», y que desde el año 2015 presenta inconvenientes con su dentadura, «por cuanto se [le] han desprendido [sus] dientes por [su] edad», al punto que no cuenta con la mayoría de ellos.
Aseguró que solicitó al área de sanidad el suministro de prótesis dentales, pues requiere de las mismas para poder ingerir alimentos; sin embargo, a la fecha no ha obtenido respuesta alguna a su pedimento, circunstancia que considera lesiva de sus derechos superiores, dado que las necesita para «ingerir los alimentos y [su] presentación digna».
Conforme lo anterior, solicitó la protección de sus derechos fundamentales y, para su efectividad, pidió que se ordene a las entidades accionadas suministrar las prótesis dentales que requiere para llevar su vida en condiciones dignas. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 18 de mayo de 2017 la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia admitió la acción de tutela y, una vez surtidas las respectivas actuaciones, el 31 de mayo de 2017 dictó sentencia a través de la cual concedió el amparo deprecado, decisión que fue apelada por la USPEC; sin embargo, por auto calendado 25 de julio del año que avanza esta Corporación declaró la nulidad de la actuado, a fin de que se vinculara a Fiduagraria como coadministradora del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017.
En proveído de 17 de agosto siguiente, el a quo constitucional dio cumplimiento a la orden impartida, admitió la demanda, notificó a las autoridades convocadas y vinculó a la entidad en comento, a fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Dentro del término de traslado, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – Uspec sostuvo que no le corresponde la prestación del servicio de salud, dado que la misma se encuentra en cabeza del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, en virtud del contrato de fiducia mercantil no. 331 de 27 de diciembre de 2016, quien autorizó los servicios médicos que el actor requiere para la continuidad de su tratamiento, razón por la cual adujo que se ha configurado un hecho superado.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, toda vez que los « recursos del Fosyga » no se encuentran destinados a financiar la prestación de servicios en el sistema de salud carcelario. La Fiduprevisora S.A. aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no es la entidad encargada de prestar los servicios médicos que requiere el tutelante, puesto que su función se circunscribe a administrar los recursos del Patrimonio Autónomo del Fondo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad.
Por otra parte, agregó que el contact center emitió autorización médica especializada para «inserción, adaptación y control de prótesis», razón por la cual, le corresponde al centro penitenciario realizar la programación de cita y el desplazamiento del convocante a la respectiva IPS, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1142 y la Resolución no. 3595 de 2016.
Los demás vinculados guardaron silencio. Surtido el trámite de rigor, mediante sentencia de 6 de septiembre de 2017, el a quo constitucional dispuso: (…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana del señor LUIS ANTONIO PEREZ (sic) invocados en contra de la DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC, EL CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2017, EL EPMSC EL CUNDUY DE ESTA CIUDAD, LA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO, FIDUAGRARIA S.A Y LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, USPEC.
SEGUNDO: ORDENAR al Director General del INPEC. al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, al Director del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, Fiduagraria S.A y al Director del EPMSC El Cunduy de esta ciudad, representados legalmente por quienes en este momento funjan como tales o por quienes los remplacen, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo hubieren hecho, inicien las gestiones tendientes a realizar la remisión del accionante, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del vencimiento del primer lapso otorgado, a consulta con especialista en odontología, para que el profesional de la salud determine los tratamientos, exámenes, procedimientos, controles, suministro de prótesis dental, medicamentos y demás que sean necesarios con el fin de que le sea brindada una atención integral a su padecimiento, servicios que deberán prestársele al interno-tutelante en el término de tres (3) días hábiles luego de que le sean prescritos por el respectivo facultativo.
La UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC-, dentro del marco de sus competencias, debe prestar su colaboración en coordinación con los restantes accionados para los efectos de esta sentencia, con el fin de que la materialización de la protección se dé dentro de los términos antes referidos.
TERCERO: ORDENAR a las entidades y autoridades accionadas, la DIRECCIÓN del CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2017, LA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO, FIDUAGRARIA S.A. DIRECCIÓN GENERAL DEL INPEC, del EPMSC EL CUNDUY y de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC-, dentro del marco de sus competencias, que presten la atención integral y oportuna en salud que requiera el actor, respecto de la patología que padece (…).
Para arribar a tal determinación, el Tribunal sostuvo que si bien la convocada expidió las autorizaciones correspondientes para la atención odontológica que requiere el accionante, lo cierto es que no se demostró al interior del plenario que las mismas se hayan materializado, esto es, que el tutelante haya sido efectivamente atendido, situación que a su juicio, evidencia la procedencia del amparo invocado.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC la impugna, para lo cual refiere que no es la autoridad competente para prestar los servicios de salud que requiere el tutelante, dado que la misma se encuentra en cabeza del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. Agregó que en el asunto se ha configurado un hecho superado, pues asegura que el consorcio en comento expidió las respectivas autorizaciones médicas, a fin de que el promotor sea valorado por el galeno tratante.
También, la impugna Fiduprevisora S.A., pues aduce que si bien se encarga de administrar los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, lo cierto es que las gestiones tendientes a realizar la remisión del accionante a las consultas se encuentra a cargo del INPEC. Posteriormente, en el curso del presente trámite el INPEC refiere que dio cumplimiento a la orden impartida por el a quo, dado que el 15 de junio de 2017 el tutelante fue valorado por odontología; que el 11 de julio siguiente «proced [ío] a la orientación de rodetes de la prótesis parcial» y, que el 3 de agosto del año que avanza asistió a valoración de rodetes y selección de color, razón por la cual queda pendiente la asignación de cita para la entrega de prótesis por parte de la Clínica Odontológica del Caquetá. CONSIDERACIONES En el caso sometido a consideración, importa recordar que hoy en día se ha reconocido que el derecho a la salud, por su importancia para las personas, es fundamental, autónomo y no derivado o conexo como se entendía anteriormente, dejando a un lado la tesis según la cual se le tenía como uno de carácter meramente prestacional, solo tutelable en la medida en que incidiera o afectara un derecho de linaje fundamental.
En ese sentido, la garantía constitucional de que toda persona pueda acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, contemplada dentro del derecho a la salud en el artículo 49 de la Constitución Política, ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, en la que se ha hecho énfasis en las condiciones de calidad, eficacia y oportunidad con que los servicios deben ser prestados.
Al descender al sub lite, advierte la Sala que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y Fiduprevisora S.A. censuran básicamente dos tópicos: (i) que no son las autoridades competentes para dar cumplimiento a las ordenes impartidas por el a quo constitucional y, (ii) que se ha configurado un hecho superado, dado que al promotor le fueron expedidas las respetivas autorizaciones para valoración odontológica.
Pues bien, para resolver el primer planteamiento es indispensable consultar el contenido de las normas que regulan la prestación del servicio de salud de la población carcelaria, en las cuales se delimitan las competencias de cada uno de los actores. El Código Penitenciario y Carcelario recogido en la Ley 65 de 1993, en su artículo 104 que fue modificado por el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, sobre el Servicio Médico Penitenciario y Carcelario, establece: Artículo 105.
Servicio Médico Penitenciario y Carcelario. (Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014): El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO 1 o. Créase el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.
Lo anterior, permite entender que tanto La Nación – Ministerio de Salud como la USPEC tienen el deber de diseñar un modelo de atención en salud especial que responda a las necesidades de quienes se encuentran privados de la libertad y que garantice la integralidad del servicio y su adecuación a las condiciones específicas de este segmento de la población. Igualmente, se tiene que la USPEC es la responsable del acondicionamiento de la planta física de los centros de reclusión, para que en ellos sea posible prestar la atención primaria e intramural de urgencias.
En el precepto en cita, también se hace referencia al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que consiste en una cuenta especial de La Nación, administrada mediante un contrato de fiducia mercantil, el cual fue adjudicado el 14 de diciembre de 2016 al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, integrado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A. Nótese que en virtud al parágrafo 2° de la norma anteriormente trascrita, este fondo «se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente artículo» y además de ello, deberá « Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo».
(Negrilla fuera del texto). Como quedó visto, corresponde a dicho fondo contratar la red para la prestación de servicios médicos a la población carcelaria, en aras de garantizarles el acceso a la salud y, por ello, debe entenderse que es dicho consorcio el encargado de responder por los que en la presente acción reclama el recluso Luis Antonio Pérez.
Ello, sin dejar de lado que la prestación de dichos servicios debe hacerse con asocio de la USPEC, quien de acuerdo con el Decreto 2245 de 2015, es la encargada, entre otras cosas, de garantizar el mantenimiento y la adecuación de la infraestructura para la asistencia de los servicios de salud, de efectuar la auditoría para hacer control y seguimiento a los prestadores de servicios y de todo cuanto sea necesario para el suministro idóneo del mismo: Artículo 2.2.1.11.3.2.
Funciones de la Uspec. En desarrollo de las funciones previstas en el Decreto–ley 4150 de 2011 y demás leyes que fijen sus competencias, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), en relación con la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad: 1. Analizar y actualizar la situación de salud de la población privada de la libertad a partir de la información suministrada por los prestadores de los servicios de salud, por conducto del Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (Sisipec). 2.
Analizar el efecto de los determinantes sociales en la situación de salud de la población reclusa con fundamento en la información suministrada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). 3. Realizar la medición cuantitativa de riesgos, identificando los diferenciales poblacionales para la planeación de la atención y su modificación. 4.
Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten. 5.
Contratar las actividades de supervisión e interventoría sobre el contrato de fiducia mercantil que se suscriba, con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 2.2.1.11.2.3 del presente capítulo. 6. Elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, y contratar dicha auditoría, sin perjuicio del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, de ser procedente. 7.
Garantizar la construcción, mantenimiento y adecuación de la infraestructura destinada a la atención en salud de las personas privadas de la libertad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional. (…) 11. Las demás que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Bajo tales parámetros, resulta palmario que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, administrado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., así como la USPEC y el INPEC, de la mano de las prestadoras de los servicios, son los entes llamados a trabajar de manera mancomunada para garantizar la prestación eficiente y adecuada de la asistencia médica de los reclusos.
Ahora, frente al segundo punto de inconformidad, es preciso traer a colación la sentencia CC T- 127 de 2016, que en lo referente al derecho a la salud de los reclusos sostuvo: El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo.
De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
En este sentido, advierte la Sala que si bien en el curso del presente trámite constitucional el INPEC allega la historia clínica odontológica de Luis Antonio Pérez (folios 338 a 340), en la cual se logra evidenciar que aquel ha venido asistiendo a las citas médicas señaladas para la continuidad de su tratamiento, lo cierto es que no se puede afirmar que estemos frente a lo que la jurisprudencia y doctrina han denominado hecho superado.
En efecto, no desconoce la Sala que a pesar que las entidades encausadas han adelantado las gestiones correspondientes en aras de dar cumplimiento a la orden de tutela, la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado a través de este mecanismo persiste, dado que el tratamiento odontológico de Luis Antonio Pérez no ha concluido, pues no solo se encuentra pendiente la entrega de sus prótesis dentales (folios 337 a 340), sino también los demás procedimientos que el galeno tratante estime necesarios para la atención de su padecimiento, razón por la cual se impone forzoso confirmar el fallo de primer grado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 SCLAJPT-12 V.00 2 SCLAJPT-12 V.00