CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No.56197 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL17551-2014 Radicación No. 56197 Acta No.44 Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta tanto por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como por el Fondo Nacional de Vivienda, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el 28 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela que promovió Luz Dary Toro Zuluaga.
I.
ANTECEDENTES La señora Luz Dary Toro Zuluaga instauró acción de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al que endilgó la vulneración de su derecho fundamental a una vivienda digna. Señaló que es víctima del desplazamiento forzado; que está inscrita en el Registro Único de Desplazados; que en el año 2007 se postuló para acceder al subsidio de vivienda; que debido a la demora en la asignación del mismo, presentó derecho de petición; que la respuesta que le fue brindada, contiene argumentos falsos, en la medida en que dice que no puede acceder al subsidio de vivienda al que aspira, en la medida en que ya recibió otro de igual naturaleza, supuestamente otorgado por el Banco Agrario; que no ha logrado estabilizarse en la ciudad donde reside, en la cual, las oportunidades son “mínimas”.
Con fundamento en lo expuesto en precedencia, pretende que el juez de tutela imparta orden tendiente a que se le entregue la vivienda que tanto necesita. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 14 de agosto de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali dio trámite a la acción de tutela y vinculó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Alcaldía del Municipio de Cali, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, al Fondo Nacional de Vivienda y a la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - COMFANDI, terceros interesados en las resultas de la acción. Asimismo ofició al Banco Agrario de Colombia para que informara al Despacho si había o no consignado suma alguna a favor de la accionante.
Dentro del término de traslado correspondiente, la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca – COMFANDI, allegó escrito por medio del cual adujo entre otras cosas, “que es una entidad otorgante del susidio familiar en virtud de las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 546 de 1999, 633 de 2000, 789 de 2002, 812 de 2003 y 151 de 2007 y sus Decretos Reglamentarios”; que “la señora LUZ DARY TORO ZULUAGA no está afiliada a COMFANDI ni ha sido beneficiaria del subsidio de vivienda por parte de esta Caja de Compensación Familiar”; que “COMFANDI suscribió con la Unión Temporal de Cajas del País (CAVIS) un Contrato de Encargo de Gestión por el cual las Cajas de Compensación Familiar, incluida COMFANDI, se encargarían de gestionar la postulación de las familias no afiliadas a ninguna Caja del país a los subsidios de vivienda que otorga el Gobierno con recursos del Presupuesto Nacional a través del Fondo de Vivienda (FONVIVIENDA), adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”; que con ocasión de dicho encargo, COMFANDI “está facultada para recibir los formularios de postulación a los subsidios de vivienda del Presupuesto Nacional que presentan los hogares no afiliados, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por las leyes vigentes”; que las postulaciones deben hacerlas los interesados dentro de las fechas que indique para tales efectos; que, en todo caso, “los procesos de calificación, asignación y pago de los subsidios con recursos del Presupuesto Nacional están a cargo de manera exclusiva de FONVIVIENDA” y que “COMFANDI no participa ni decide en estos procesos”; que mediante Resolución No. 988 del 21 de noviembre de 2013, FONVIVIENDA y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social “autorizaron la postulación de la señora LUZ DARY TORO ZULUAGA y su familia para este evento, siempre y cuando cumplan con las exigencias y condiciones exigidas en el artículo 11 del Decreto 1921 de 2012”; que para tales efectos, la accionante suscribió el formulario de postulación en la que indicó la conformación de su núcleo familiar; que mediante Resoluciones No. 326 del 27 de febrero de 2014 y 596 del 26 de marzo de 2014, FONVIVIENDA asignó los subsidios de vivienda familiar en especie, “pero dentro del listado de beneficiarios no se encuentra ni la señora LUZ DARY TORO ni su familia”; que la accionante no interpuso en su debida oportunidad, recurso de reposición contra dicho acto.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se opuso a la prosperidad de la acción. Adujo haber dado respuesta de fondo clara y precisa, al derecho de petición elevado por la accionante y, así las cosas, mediante oficio No. 2014ER0026444, informó haber indicado a aquella, entre otras cosas, lo siguiente: “En respuesta a la comunicación radicada bajo el número citado en el asunto, me permito informarle que respecto del programa social de Subsidios Familiares de Vivienda, que coordina el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, se encontró que su hogar se postuló en la convocatoria de vivienda gratuita, para el proyecto ‘Urbanización Casas del Llano Verde’ ubicado en la ciudad de Cali.
Como resultado de dicha postulación en el Programa de Vivienda Gratuita, el hogar que usted representa, quedó en estado ‘No cumple requisitos para Vivienda Gratuita’, por cuanto al realizar cruces de información con bases de datos externas, el hogar beneficiario del subsidio familiar de vivienda de otra entidad otorgada diferente a Fonvivienda que no lo indicaron en la postulación en los registros del Banco Agrario de Colombia, lo cual lo inhabilita para ser beneficiario de una vivienda en el Programa de Vivienda Gratuita”.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solicitó su desvinculación del trámite de tutela, en la medida en que, aseguró que el subsidio que solicitaba la accionante, no era el que, en especie, otorgaba la entidad, sino el de vivienda familiar, de competencia de FONVIVIENDA. Mediante fallo del 28 de agosto de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali resolvió lo siguiente: “1.
TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso administrativo de LUZ DARY TORO ZULUAGA vulnerado por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2. ORDENAR al Dr. Luis Felipe Henao – MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y al Dr. Jorge Alexander Vargas Mesa – Director Ejecutivo del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA o quienes hagan sus veces, que en el término de quince (15) días siguientes a la notificación de la presente providencia, en forma coordinada: i) Efectúen la investigación administrativa o la gestión que corresponda adelantar para esclarecer la presunta entrega de un subsidio anterior y la relación de la misma con la condición de desplazamiento de la accionante, trámites dentro de los cuales la señora LUZ DARY TORO ZULUAGA contará con un término para ser oída (para presentar su versión de los hechos y los documentos que considere necesario aportar). ii) Solo después de agotar esas etapas, pueden las accionadas decidir sobre el cumplimiento de los requisitos de la actora y su núcleo familiar para beneficiarse del programa de vivienda gratuita”.
Consideró el Tribunal que la razón que aducía el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el escrito por medio del cual había dado respuesta al derecho de petición elevado por la actora, para no haberle entregado el subsidio, radicaba en haber sido ella beneficiaria de otro subsidio familiar otorgado, al parecer, por el Banco Agrario y, que, a la accionante se le había vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, al negársele la asignación del subsidio “sin que se agotara la verificación de información y análisis probatorio correspondiente, desestimando valorar si el subsidio había sido efectivamente consignado y recibido o si ello fue posterior o anterior a la situación de desplazamiento, cercenando el derecho a ser oída de la actora, al no permitirle ejercer su defensa frente a la verdad del pago del subsidio en el Banco Agrario”.
Añadió el Tribunal que, dada la condición de desplazada de la actora, resultaba excesivo exigirle a aquella, el agotamiento de la vía gubernativa o el ejercicio de una acción ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que concedió, en los términos anotados, el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado al “decidir la negativa de la ayuda sin que se agotara la verificación de información y análisis probatorio correspondiente, desestimando valorar si el subsidio había sido efectivamente consignado y recibido o si ello fue posterior o anterior a la situación de desplazamiento; cercenado el derecho a ser oído de la actora, al no permitirle ejercer su defensa frente a la verdad del pago del subsidio en el banco agrario”.
III. IMPUGNACIÓN El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio impugnó. Adujo que, de conformidad “con lo establecido por el Decreto 555 de 2003, la entidad encargada de atender de manera continua la postulación de hogares y asignar subsidios familiares de vivienda de interés social urbano, bajo las diferentes modalidades y de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, que es un fondo con personería jurídica propia, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera”; que corresponde a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Viviendas de Interés Social y no al Ministerio, “ejecutar las políticas de vivienda y los programas establecidos en la normativa vigente sobre el subsidio familiar de vivienda urbano”; que “deberá verificarse ante el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA todo lo relacionado con el tema de coordinación, adjudicación y rechazos sobre las postulaciones a los Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social”; que “en el caso de marras, si se determinó que efectivamente la accionante no cumple requisitos para las 100 mil viviendas, como se evidencia del módulo de consulta de la página del Ministerio, por la razón allí establecida (hogares beneficiarios de sfv de otra entidad otorgante diferente a FNV que no lo indicaron en la postulación) ello deviene en un estudio previo del estado de la accionante, lo que significa que no fue producto del azar, luego ello no quiere decir, que se dio una vulneración al debido proceso, por lo que su condición de vulnerabilidad no es el criterio único determinante para proceder a su otorgamiento ya que existen otros presupuestos legales para tal fin, los cuales no pueden ser obviados por la entidad”; que, por lo dicho, “es palmaria la imposición al Ministerio de unas obligaciones por fuera de sus funciones y competencias, que transgreden disposiciones de orden Constitucional y Legal”.
Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, también impugnó. Para que se revoque el fallo del Tribunal, adujo, entre otras cosas, lo siguiente: “Una vez revisado el número de identificación de la parte accionante, en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se pudo establecer que el hogar de LUZ DARY TORO ZULUAGA, identificada con cédula de ciudadanía No. 43.645.119, participó en la Vivienda Gratuita – Varios Proyectos – Proceso XXI – Enero 2014, para el Proyecto Urbanización Casas del Llano Verde en la ciudad de Cali, en la modalidad Adquisición de Vivienda – Subsidio en Especie.
La postulación la realizó ante la Caja de Compensación Familiar COMFANDI – CALI, y el estado de la postulación es: ‘No Cumple Requisitos Para Vivienda Gratuita’. El Sistema generó el rechazo de la postulación bajo la causal: ‘hogares beneficiarios de SFV de otra entidad otorgante diferente a FNV que no lo indicaron en la postulación’ en referencia a un subsidio de vivienda otorgado por el Banco Agrario de Colombia, según reportó la misma entidad otorgante del subsidio.
(…) Teniendo en cuenta la información precedente, el sistema generó el rechazo inmediato por cuanto el hogar de la actora ya había sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda, situación prevista expresamente como causal de rechazo para la asignación de subsidio familiar de vivienda según literal ‘b’ del artículo 34 del Decreto 2190 de 2009”.
(…) esa situación debía ser atacada mediante la imposición de recurso de reposición dirigida contra el acto que la excluyó del proceso de asignación. Sin embargo, consultado el sistema de correspondencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se constató que la accionante no interpuso ningún recurso tendiente a desvirtuar la cuasal que finalmente la excluyó del proceso de asignación, por lo cual dicho acto quedó en firme y surte plenos efectos al estar revestido por presunción de legalidad ( )”.
IV. CONSIDERACIONES La documental que reposa en el plenario acredita que, en efecto, la aquí accionante, se postuló a efectos de acceder a la entrega de un subsidio familiar, lo cual hizo por conducto de la Caja de Compensación familiar del Huila COMFANDI; que dentro del marco del proyecto, se expidieron las Resoluciones 326 del 27 de febrero de 2014 y 596 de marzo de 2014, en virtud de las cuales el Fondo Nacional de Vivienda asignó los subsidios familiares de vivienda en especie, no encontrándose la accionante dentro del listado de beneficiarios del mismo (folios 39 y siguientes del cuaderno principal); que mediante oficio No. 2014ER0026444, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio explicó a la accionante, el motivo por el cual no había salido favorecida, consistente en haber recibido subsidio familiar de vivienda, del Banco Agrario de Colombia (folios 79 y 80 ibídem); que la interesada no impugnó el acto administrativo que no la incluyó como beneficiaria del subsidio familiar de vivienda.
En este preciso caso, advierte la Corte que las Resoluciones 326 del 27 de febrero de 2014 y 596 de marzo de 2014, ciertamente dispusieron la entrega de los subsidios familiares de vivienda en especie a los hogares que fueron seleccionados para ello, pero en dichos actos administrativos no se indicó expresamente, cuáles de los postulantes quedaron excluidos, ni mucho menos las razones por las cuales no se les asignó el subsidio a los demás interesados, razón suficiente para concluir que, en esas condiciones, no podía la accionante hacer uso, de debida manera, del derecho de defensa y contradicción, pues ciertamente aquella sólo se enteró de las razones por las cuales había quedado excluida de la entrega del subsidio, cuando recibió el oficio 2014ER0026444, enviado por la Asesora del Despacho del Viceministerio de Vivienda.
Si bien es cierto que la accionante no impugnó los actos administrativos que no la incluyeron dentro de los beneficiados con la asignación del subsidio, habrá de concederse el amparo del derecho fundamental al debido proceso de aquella, efectivamente vulnerado con la falta de motivación, en lo que ella atañe, del contenido de los mencionados actos administrativos, por medio de los cuales quedó tácitamente excluida de la asignación. Además de lo dicho, encuentra la Sala razonable, la orden impartida por el Tribunal a las entidades impugnantes, para que previo a resolver si el hogar de la accionante cumple o no los requisitos para acceder al subsidio familiar de vivienda, lo que deberán hacer en todo caso, de manera motivada, adelanten la “ investigación administrativa”, que permita establecer con certeza, el asunto relacionado con el presunto pago de subsidio a favor de la interesada, por parte del Banco Agrario de Colombia, breves razones por las cuales se confirmará el fallo impugnado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 12