Radicación n.° 75893 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL17542-2017 Radicación n.° 75893 Acta 38 Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la accionante HILDA LICED DUARTE CORTÉS y los vinculados ARMANDO DÍAZ GARCÍA y la representante legal de ROVIMUJER, contra la sentencia proferida el 17 de agosto de 2017, por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, en la acción de tutela que promovió contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL TOLIMA –COMFATOLIMA.
I.
ANTECEDENTES Hilda Liced Duarte Cortés instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a vivienda digna y debido proceso administrativo, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Entre los hechos de la demanda se resaltan los siguientes: Que en el municipio de Rovira se creó la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia “ROVIMUJER”, de la cual hace parte, con la finalidad de hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando por trabajo, salud, educación y vivienda digna para las afiliadas.
Que dentro de los proyectos, se gestionó un plan de construcción de 73 viviendas de interés social otorgados por el Gobierno Nacional, por lo que se conformó la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, integrada por el municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia “ROVIMUJER” y el ingeniero Armando Díaz García, con el fin de presentar el proyecto de vivienda bajo la modalidad de adquisición nueva por esfuerzo territorial.
Adujo que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. “FINDETER” expidió el certificado de elegibilidad No. ETD 2011-0024 al proyecto Unión Temporal ROVIMUJER 2009, donde certificó 73 unidades de vivienda aptas para subsidio familiar de vivienda. Y por Resolución n° 0178 del 14 de febrero de 2012, FONVIVIENDA asignó 73 cupos de vivienda para el Departamento del Tolima, municipio de Rovira, urbanización ROVIMUJER y posteriormente, en la Resolución n° 0645 del 14 de agosto de 2012, aprobó solamente 65 subsidios familiares.
Precisó que el 29 de noviembre de 2012 se firmó el contrato de obra civil con el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA para la construcción de las 65 viviendas del proyecto ROVIMUJER, cuyo costo era de $14.439.161.54, que sería cancelado al contratista con la autorización de reclamar el subsidio asignado por FONVIVIENDA por valor de $11.900.700, un millón de pesos ($1.000.000) aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 por la Alcaldía Municipal de Rovira, una vez entregados a satisfacción las viviendas, se escrituren y se registren en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, “ para ello se colocó un plazo, el cual no se de cuánto tiempo era ”.
(Negrillas fuera de texto). Indicó que había sido informada que le habían quitado el subsidio por vencimiento del plazo, y que les habían avisado por un página de internet. También aseguró que a varias familias que conformaban el plan de vivienda, les concedieron los subsidios y les escrituraron sus casas. Por último adujo que se trata de un perjuicio irremediable y que no tiene otra vía para reclamar su derecho que esta acción constitucional.
Por lo anterior, manifestó: « Señor Juez, yo no conozco de leyes, a duras penas se leer y firmar, no conozco un computador, nunca he tenido uno al alcance de mi mano, si nos notificaron que nos habían otorgado el subsidio personalmente, porque nos notificaron por internet, que nos lo iban a quitar, luego no dicen que en derecho, las cosas se deshacen como se hacen; hoy tengo miedo de no poder asegurarle a mis hijos, una vivienda digna, dizque porque, no me entere que había un plazo, para suplicar que no me quitaran el subsidio.
Por eso a Usted su señoría le pido respetuosamente, que no permita que esta familia se quede sin un techo, que nos ayude a mitigar, nuestra congrua subsistencia». (fols. 1 a 18). TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA En proveído del 8 de agosto de 2017, el Tribunal de Ibagué admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción y vinculó al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, Municipio de Rovira, Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –FINDETER-, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia “ROVIMUJER” y al ingeniero Armando Díaz García. Durante el término de traslado, contestaron la demanda: La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –FINDETER, adujo no haber vulnerado ningún derecho a la promotora del amparo, en cuanto esa entidad no tiene responsabilidades en la asignación de subsidios ni demás pretensiones invocadas.
La Asociación de Mujeres Cabeza de Familia ROVIMUJER, solicitó se tenga en cuenta la petición de esta familia por el derecho que tienen a una vivienda digna. La Alcaldía Municipal de Rovira – Tolima, contestó: « Me opongo totalmente a la petición invocada por la accionante, en lo que al MUNICIPIO DE ROVIRA respecta, por cuanto de conformidad con la documentación que se anexa al presente escrito de contestación, cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al suscribir la Unión Temporal Rovimujer 2009 entre Gobernación del Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira, cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la Financiera de Desarrollo Territorial -Findeter-, del proyecto de vivienda de interés social denominado ROVIMUJER para obtener la elegibilidad del mismo, realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda, las cajas de compensación o la entidad que la Ley autorice, con el fin de que los hogares postulantes accedan al subsidio de vivienda de interés social VIS y dar lugar a la construcción de las viviendas dentro del desarrollo del programa UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER».
Denunció que en el vencimiento del subsidio existió culpabilidad de las partes interesadas, en primer lugar el ingeniero contratista, por cuanto hubo bastante demora en la ejecución de las obras (…); en segundo lugar, hay evidente culpabilidad en la accionante, por cuanto era su obligación estar pendiente de la asignación y aplicación del subsidio.
Y, finalmente, culpabilidad del Ministerio de Vivienda, pues la publicación de los subsidios que perderían su vigencia el 30 de septiembre de 2014, se realizó en la página web de la entidad indicando “para los interesados”, dificultando con ello el acceso a los medios de comunicación electrónicos. El Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- señaló que la señora Hilda Liced Duarte Cortés fue beneficiaria de un subsidio para la adquisición de vivienda nueva, en el proyecto urbanización Rovimujer; que le fue asignado un SFV mediante la Resolución No. 645 de 2012, con fecha de vencimiento del subsidio, el 30 de septiembre de 2014; que por lo anterior «[…] no es posible para el Ministerio proferir un acto administrativo de prórroga del subsidio, pues el mismo ya se encuentra vencido y respecto a un subsidio diferente, el hogar deberá postularse y cumplir con los requisitos de acceso; pues si bien, no es posible el reintegro del subsidio que ya fue asignado por las razones expuestas, el estado actual del hogar, no lo inhabilita para participar en las postulaciones que se abran con ocasión a convocatorias en materia de vivienda[…]». […] «Es importante hacer énfasis, que a la fecha, no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiaria para el proyecto URBANIZACIÓN ROVIMUJER, por cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de entidad que represento.
Es decir, que al no haberse hecho efectivo el subsidio, este perdió su vigencia y no puede revivirse, dineros que fueron devueltos al Tesoro Nacional» El Director Administrativo de la Caja de Compensación Familiar del Tolima –COMFATOLIMA-, indicó: «Consultada la base de datos de la página web de la Unión Temporal de Cajas –CAVIS, encontramos que la tutelante no ha realizado nunca postulación para el subsidio de vivienda otorgado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en esta entidad, tampoco el sistema nos reporta que se haya postulado en otra Caja de Compensación, Comfatolima no participó en el proceso de postulación, asignación y posterior pérdida de vigencia del subsidio que alude el accionante y por lo tanto no tiene conocimiento al respecto».
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el ingeniero Armando Díaz García guardaron silencio. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 17 de agosto de 2017, negó el amparo deprecado. (Fls. 107-113). Para ello consideró que: (…) resulta evidente que FONVIVIENDA debe adelantar el trámite señalado en la Ley para la adjudicación de subsidios, su decisión de no prórroga y demás aspectos inherentes al mismo, tornándose improcedente la solicitud de la accionante encaminada a dejar sin efectos la revocatoria del mentado subsidio, a no ser que se pretenda invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos, con la consecuente vulneración de los derechos fundamentales del resto de la población, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios». « A más de lo anterior, contra la decisión aludida la beneficiaria del subsidio podía insistir en el mismo conforme lo señala el artículo 2° de la Resolución 1140 de 2013, oportunidad que dejó vencer, pretendiendo a través de este excepcionalísimo mecanismo revivir etapas procesales ya fenecidas» IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, la accionante y los vinculados Armando Díaz García y la representante legal de Rovimujer la impugnaron, para lo cual dijeron: «La Sala en su fallo, no considera un perjuicio irremediable, el hecho de que se construyeron 51 casas, de las que solo legalizaron 17, mi casa ya está construida esta entre las 34 que faltan por escriturar, porque como no se nos notificó que nos iban a quitar el subsidio y que podíamos pedir prórroga, nadie se enteró, mucho menos después fue que, nos dieron copia de la resolución que ellos dicen que notificaron por internet, y el fallador de instancia considera que por gusto no hicimos uso de la prórroga, si nosotros somos los más afectados, faltaba poco para terminar las viviendas y con la prórroga lo hubiésemos conseguido».
(fls. 126-149). CONSIDERACIONES Esta Sala ha sido reiterativa al afirmar que el fin último del resguardo constitucional es garantizar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que aquellos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos taxativamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
En ese orden, solo cuando han sido agotados adecuadamente todos los mecanismos que al interior de cada proceso se encuentran establecidos por la ley, y persiste la amenaza o vulneración a un derecho de esa categoría, la acción de tutela se erige como el instrumento idóneo para su amparo inmediato, pues en caso contrario, se favorecería a aquel que de manera negligente, teniendo la oportunidad de subsanar el vicio, no lo hace.
En el sub examine, las pretensiones de la acción de tutela se encuentran encaminadas, sin lugar a dudas, a que a través de este medio, se ordene al extremo accionado que no le retire el subsidio de vivienda para «Adquisición de vivienda nueva» en el «Concurso de Esfuerzo Territorial Departamental – Resolución 178 de 2012», asignado mediante Resolución 645 de 2012, con fecha de vencimiento 30 de septiembre de 2014; que según informó Fonvivienda, se encuentra en estado «APTO con Subsidio Vencido»; no obstante, la peticionaria asegura que no le fue notificada la fecha de vencimiento del subsidio.
Al respecto, FONVIVIENDA, mediante Resolución 1140 del 6 de diciembre de 2013 señaló:
ARTÍCULO 1. Cuando el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), decida no prorrogar los subsidios familiares de vivienda asignados con cargo al presupuesto general de la Nación por no haber sido legalizados o movilizados de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, bien sea que se encuentren o no desembolsados en Cuentas de Ahorro Programado, o en encargos fiduciarios constituidos por los oferentes, en caso de subsidios anticipados, deberá comunicar tal decisión a los beneficiarios, antes del respectivo vencimiento.
ARTÍCULO 2. Para los efectos previstos en el artículo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) elaborará una lista con los nombres y cédulas de los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda que no hayan legalizado ni movilizado los subsidios conforme a lo establecido en los artículos 58 y 59 del Decreto número 2190 de 2009 y artículos 24, 25 y 26 de la Resolución número 1604 de 2009, según sea el caso, y que no vayan a ser prorrogados.
Dicha lista se publicará en la página web oficial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una antelación no inferior a 30 días calendario a la fecha de vencimiento de los subsidios, y deberá permanecer publicada por el término de diez (10) días hábiles. Durante este período los beneficiarios podrán solicitar a Fonvivienda la prórroga de los subsidios exponiendo y acreditando las razones en que fundamenten su solicitud.(subrayado fuera del texto) La lista será enviada por el Director del Fondo Nacional de Vivienda a la Unión Temporal CAVIS UT, para que esta contribuya a su publicidad a través de los mecanismos que defina para tal efecto y que garanticen el oportuno y eficaz conocimiento por parte de quienes se encuentren en la respectiva lista.
ARTÍCULO 3. Una vez vencido el plazo de diez (10) días hábiles a que se refiere el artículo anterior, para los efectos previstos en el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1537 de 2012, se entenderá notificada la decisión de no prorrogar la vigencia de los subsidios familiares de vivienda. (subrayado por la Sala)
ARTÍCULO 4. Los subsidios familiares de vivienda que no se incluyan en el acto administrativo de prórroga, una vez vencido el plazo de su vigencia, perderán fuerza ejecutoria de acuerdo con lo establecido en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 5. El procedimiento previsto en la presente resolución se aplicará a todos los subsidios familiares de vivienda, en dinero o en especie, asignados por Fonvivienda. Lo transcrito permite concluir con meridiana claridad que FONVIVIENDA no vulneró los derechos fundamentales deprecados por la tutelante, ya que el procedimiento de notificación del vencimiento de los subsidios se surtió conforme con lo dispuesto en la resolución antes referida por parte de dicha entidad.
Si bien no se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.
En consecuencia, se observa de la documental obrante en el expediente y de lo manifestado por las entidades convocadas a este trámite, que la accionante no hizo uso del subsidio de vivienda otorgado por Fonvivienda ni solicitó la prórroga del mismo de manera oportuna, a pesar de haber sido notificada, y pretende ahora a través de esta vía excepcional revivir etapas administrativas ya concluidas.
Así las cosas, no es posible acoger la pretensión de las impugnantes respecto a dejar sin efectos la revocatoria del subsidio de vivienda, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado las gestiones requeridas para acceder al beneficio.
En este orden de ideas, no se advierte que las entidades accionadas estuvieren sustrayéndose de la responsabilidad que tienen de atención a la población desplazada, ni que se hubieren presentado actuaciones arbitrarias con las cuales se pudieran haber vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. Razones estas suficientes para confirmar la providencia objeto de impugnación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 2