Radicación n.° 75875 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL17520-2017 Radicación n.° 75875 Acta 38 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por FIDUPREVISORA en calidad de vocera y administradora del CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL-2017, contra la decisión del 7 de septiembre de 2017 proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela interpuesta por Graciela María Salazar quien actúa en calidad de agente oficiosa de su hijo ERIC STIVEN LONDOÑO SALAZAR.
I.
ANTECEDENTES La señora Graciela María Salazar, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la salud y dignidad humana, de su hijo Eric Stiven Londoño Salazar, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad de Servicios Penitenciarios (USPEC), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué Picaleña (COIBA) y Complejo Coped Pedregal.
Refirió que su hijo se encuentra privado de la libertad desde el año 2013, recluido inicialmente en la cárcel El Pedregal, donde el año 2010 como consecuencia de una bala perdida, sufrió una ruptura de intestinos; que la herida se le abrió y por eso el año pasado le ordenaron una intervención quirúrgica en el hospital la María de Medellín; que en marzo de 2016 en lugar de realizarle la cirugía, lo trasladaron de manera injustificada a un establecimiento carcelario de Ibagué; que se hace necesario tapar la herida con gaza y microporo y como no tiene forma de enviárselo, le ha tocado cubrirla con las envolturas de chocolatina; que por haber sido trasladado su comunicación con él se ha dificultado y como no puede cuidarlo, su estado de salud es «de grave desatención».
Por lo anterior reclamó, «que sin más dilación se efectúen los trámites para realizarle a mi hijo, Eric Stiven Londoño Salazar, la intervención quirúrgica requerida y ordenada por el médico» y que se ordene el traslado del detenido a la ciudad de Medellín. (fols. 1 a 9) TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 7 de marzo de 2017, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados y vinculó a la Fiduprevisora S.A., Consorcio Fondeo de Atención en Salud PPL, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), señaló que la asistencia en salud que está pidiendo el accionante «corresponde prestarla al consorcio fondo de atención en salud apl 2017, quien está en la obligación de adoptar todas las medidas pertinentes tendientes a velar por [la] pronta prestación del servicio [de] salud a la población carcelaria, motivo por el cual no es procedente la vinculación de la unidad de servicios penitenciarios y carcelarios – uspec».
(fols. 25 a 28) EL Ministerio de Justicia y del Derecho, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones del accionante no guardan relación alguna con las funciones y competencias de ese Ministerio. (fols. 30 a 34) El INPEC en su oportunidad, dijo que « no tiene la responsabilidad y competencia legal de agendar, solicitar, separar citas médicas» para la población privada de la libertad; que esta recae en la « unidad de servicios penitenciarios y carcelarios (uspec) consorcio fondo de atención en salud apl 2017», integrado por la sociedades Fiduprevisora S.A., y Fiduagraria S.A. (negrillas y mayúsculas en el texto original) (fols. 35 a 37) El Complejo Carcelario y Penitenciario de Medellín el Pedregal, adujo que consultado el sistema SISPEC WEB se encontró que el señor Eric Stiven Londoño Salazar, fue trasladado el 25 de abril de 2015 al Complejo Penitenciario y Carcelario Picaleña en Ibagué, ordenado mediante Resolución n.° 900-904346, para que cumpla su condena en un centro de reclusión que ofrezca mejores condiciones de seguridad; que los servicios en salud se venía prestando a través de la EPS Caprecom, pero debido a la liquidación de esta, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y la Fiduprevisora, por medio de una fiducia mercantil, definieron que el «Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL-2015 fuera la entidad encargada de prestar la atención médica a la población privada de la libertad».
Por ello solicitó ser desvinculada del presente asunto. (fols. 38 a 41) Por su parte, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, integrado por Fiduprevisora S.A., y Fiduagraria S.A., «quien actúa como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo de Atención en Salud a la Población Privada de la Libertad», hizo una reseña del contrato de fiducia mercantil suscrito entre la USPEC y el mentado consorcio, cuyo objeto es la de «Administrar y pagar de los recursos dispuestos por el fideicomitente en el fondo nacional de salud de las personas privadas de la libertad»; invocó que carece de legitimación, pues no tiene competencia alguna frente a la prestación de los servicios médicos – asistenciales, dado que no le fue asignada esta obligación sino que «por ley están reservadas a las entidades promotoras de salud, [a] las instituciones prestadoras de servicios de salud, [a[ las empresas sociales del estado y demás entidades que conforman la organización del sistema general de seguridad social en salud en Colombia, dentro del marco de la Ley 100 de 1993»; que actualmente se encuentra vigente la autorización n.° CFSU370671 de fecha 2 de agosto de 2017, para la prestación del servicio de cirugía general.
(fols. 42 a 45) El Director del Complejo Carcelario de Ibagué (COIBA), respondió la tutela y señaló que ese establecimiento no vulneró los derechos del reclamante; que la prestación de los servicios en salud a la población reclusa, es responsabilidad del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL-2017-Fiduprevisora, que si bien dentro de las instalaciones del establecimiento carcelario se encuentra un área de sanidad, esta es administrada y vigilada exclusivamente por la Fiduprevisora; que esa institución ha realizado todas las gestiones administrativas que le competen para garantizar al interno la prestación del servicio de salud.
(fols. 48 a 68) La Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 7 de septiembre de 2017, concedió el amparo solicitado en relación con el derecho a la salud y la negó en lo que tiene que ver con la solicitud de traslado, para lo que consideró: Importa precisar que si bien es cierto que durante el trámite de la presente acción las entidades accionadas han adelantado actuaciones conforme a sus competencias, atendiendo a la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, el derecho fundamental a la salud es una garantía que se mantiene indemne, por lo que el Estado tiene la obligación de garantizar bajo condiciones de integralidad, prontitud y continuidad, la prestación del servicio, es así como atendiendo lo dispuesto por el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, las entidades accionadas acorde dentro del ámbito de sus funciones atribuidas por ley, deberán garantizar el tratamiento integral del señor Eric stiven Londoño Salazar. […] respecto de la solicitud impetrada por la accionante del traslado establecimiento penitenciario una vez le sea practicada la intervención quirúrgica de su interés, […] dicha solicitud deberá presentarse […] ante la Dirección General del inpec, la cual es competente para conocer, estudiar y resolver dichas solicitudes […] (mayúsculas en el texto) (fols. 81 a 87) IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, el apoderado del pluricitado Consorcio y la Fiduciaria como vocera y administradora del Fondo de Atención en Salud a la Población Privada de la Libertad, la impugnaron; para lo cual reiteraron lo dicho en el escrito inicial.
(fols. 96 a 98) CONSIDERACIONES Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Para desatar la impugnación propuesta, nos remitimos a lo dicho por esta Corporación en un caso similar al que nos ocupa, en sentencia STL6760-2017, del 22 de febrero, rad. n.° 71085, que a su vez reiteró la STL6730-2016, del 18 de mayo de 2016, radicado n.° 66063: Procederá la Corte a desatar el recurso de alzada, principiando por destacar que si bien existe un estado de cosas inconstitucional respecto de las condiciones de las cárceles del país que actualmente se encuentran afectadas por altos niveles de sobrepoblación e insalubridad, debe precisarse que dicha problemática únicamente se conjura mediante la creación de nuevos centros de reclusión y la implementación de una política criminal que favorezca la descongestión de los centros de detención, medidas que no pueden adoptarse vía tutela, no sólo por la falta de competencia del juez constitucional en tales esferas, sino porque la solución implica un esfuerzo mancomunado de quienes conforman el sistema penitenciario y una considerable afectación al presupuesto del Estado, que se encuentra regido por el principio de legalidad del gasto público y, por tal motivo, no es factible disponer de él en este escenario ius fundamental. […] Sobre este tema debe decirse que ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional al señalar la necesidad de otorgar a la población carcelaria un trato digno, dada su especial condición de sujeción frente al Estado y a que «las personas privadas de la libertad, bien lo sean en cumplimiento de una detención preventiva o en cumplimiento de una condena por sentencia judicial, están a cargo directamente del Estado, lo que genera una relación especial entre los internos y las autoridades.
La Corte Constitucional ha sostenido entonces, que los internos se encuentran vinculados con el Estado por una especial relación de sujeción, que consiste en que éste puede exigirles dentro del establecimiento carcelario reglas mínimas de conducta para preservar el orden y la seguridad carcelaria, siempre y cuando estas medidas sean razonables y proporcionales.
Correlativamente el Estado debe garantizarles a los internos el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que no han sido suspendidos y el disfrute parcial de los que han sido restringidos» (C.Const., T-764/2012). Así, encuentra esta Sala que los retenidos al quedar bajo la tutela del Estado, pueden exigir de los establecimientos de reclusión y demás autoridades competentes, el respeto de sus derechos fundamentales, pese a las restricciones que resultan inherentes al cumplimiento de las medidas privativas de la libertad que les han sido impuestas y al margen de la crisis carcelaria que afronta el país, pues así lo establece la Constitución, el derecho internacional y la legislación interna, caso del art. 3º C.P.P., cuando expresa que « toda persona a quien se le atribuya la comisión de un hecho punible, tiene derecho a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano», y el art. 408 del mismo compendio que establece a favor de las personas privadas de la libertad el derecho a «recibir en el lugar de reclusión un tratamiento acorde con el respeto de los derechos humanos, como los de no ser víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos».
Descendiendo al caso que nos ocupa, tenemos que el derecho reclamado por los procuradores de los detenidos, es el fundamental a la salud, el que posee una relevancia constitucional especial, en la medida que se encuentra estrechamente relacionado con el derecho a la vida y a la dignidad humana y requieren un tratamiento especial en procura de su protección por parte del Estado; por ello las entidades que tienen a su cargo la prestación de estos servicios para la población privada de la libertad, no pueden sustraerse de cumplir su obligación y menos perder de vista los principio rectores del Sistema Integral de Seguridad Social.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-127 de 2017: El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo.
De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
Y siguió diciendo: Esta Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos reales. En palabras de la Corte, “los afiliados no deben ver afectados sus derechos fundamentales por la negligencia y falta de previsión de la entidad prestadora del servicio de salud, como tampoco pueden asumir por cuenta de la imprevisión administrativa la obligación de desarrollar una serie de procedimientos con el fin de obtener autorización para el suministro de medicamentos o tratamientos médicos que requieran con urgencia o con ocasión de una enfermedad ruinosa o catastrófica”[footnoteRef:1]. [1: Sentencia T-681 de 2014.
Sobre este asunto pueden consultarse además las sentencias T-170 de 2002, T-270 de 2005, T-169 de 2009, T-194 de 2010, entre otras. ] En esa medida, la liquidación de la EPS Caprecom no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población privada de la libertad a los servicios de salud. Lo mismo sucede con la introducción del nuevo modelo de atención en salud, con mayor razón si se tiene en cuenta que el mismo fue creado con el propósito de superar la crisis de salubridad y de acceso al sistema de salud en el sector carcelario.
Por ese motivo, su implementación debe ser gradual, de tal forma que durante el proceso de transición la prestación de los servicios de salud no sufra traumatismos ni se vea limitada de manera injustificada. 1.1. Con todo, las personas privadas de la libertad, que de por sí están sujetas a bastantes limitaciones para acceder a los servicios de salud con la misma facilidad que lo haría otra persona que no se encuentre en esa condición, no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa ni los cambios de las autoridades competentes de asumir la prestación de ese servicio.
Las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario.
De conformidad con lo expuesto, es claro que, si bien dentro de las funciones de las accionadas no está señalada de manera taxativa la prestación directa del servicio de salud a la población privada de la libertad, también lo es que, en el caso de la USPEC, dentro de sus funciones está la de supervisión de cualquier tipo de contrato que se suscriba; por su parte el Consorcio PPL 2017 «suscribe la contratación de la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad previamente instruida por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC»[footnoteRef:2], lo que deja más que claro que estas entidades de manera conjunta y armónica, son responsables de la prestación de los servicios médicos y asistenciales a la población reclusa. [2: Ver folio 43 reverso] De igual forma, también el Instituto nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) tiene bajo su responsabilidad realizar las gestiones para que se preste el servicio de manera oportuna y eficiente a los detenidos, así como la de garantizar el traslado de estos para que puedan recibir la atención requerida.
Las anteriores consideraciones resultan suficientes para confirmar el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 2