CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 87327 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL17422-2019 Radicación n.° 87327 Acta 44 Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por ARELIS CAMARGO MEDINA contra el fallo proferido el 29 de octubre de 2019, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro de la acción de tutela que interpuso contra el JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE SAN JUAN DEL CESAR (GUAJIRA).
I.
ANTECEDENTES Del escrito de tutela y la documental aportada se extraen los siguientes hechos: Que la accionante presentó a continuación del proceso ordinario demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas (Guajira), radicada con el n.º 2018-00084, con el fin de que diera cumplimiento a la sentencia proferida el 22 de abril de 2019; que una vez el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar libró el mandamiento de pago y continuó con el respectivo trámite, el 22 de abril de 2019, declaró no probadas las excepciones que la pasiva denominó «inexistencia de las obligaciones demandadas» y «falta de mérito ejecutivo de las mismas», y ordenó seguir adelante la ejecución. Que el 16 de mayo de 2019, el apoderado de la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barranca pidió que se declarara la nulidad de todo lo actuado a partir de la audiencia celebrada el 22 de abril de 2019, «por haberse pretermitido la oportunidad para alegar de conclusión», la cual fue rechazada de plano por el a quo el 20 de agosto de 2019, por lo que la ejecutada formuló recurso de reposición y en subsidio el de apelación, y paralelamente solicitó la suspensión del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares con fundamento en el artículo 9 de la Ley 1966 del 11 de julio de 2019 y el Acuerdo 04 del 10 de septiembre de 2018 expedido por la Junta Directiva de la E.S.E. Por su parte, el 25 de junio de 2019, la actora requirió al juzgado para que «oficiara a la entidad bancaria Bancolombia con el fin de que los dineros congelados a favor de ella fueron puestos a disposición del despacho, para la pronta entrega y además se solicitó reiterar las medidas cautelares, toda vez que los dineros congelados no suplían el monto total de la obligación».
Que el 9 de septiembre de 2019, el juzgado decretó la suspensión del proceso a partir de la fecha y hasta «cuando se emita concepto de viabilidad o inviabilidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acerca del programa de saneamiento fiscal presentado por la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas», y se abstuvo de levantar las medidas cautelares.
Se queja de que la determinación del juzgado de suspender el proceso, ya que no hay « ninguna prueba material contundente […], porque no existe certificación, ni resolución vigente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni de ninguna superintendencia sobre el cual se acredite esta calidad, vinculación o trámite, o se haya ordenado la suspensión por parte de dichas entidades».
Por lo anterior, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, y en consecuencia, se ordene al juzgado «revocar el auto proferido el 10 de septiembre de 2019», y «se ordene que el proceso siga su curso ordinario y se le de aplicación al memorial del 25 de junio de 2019, donde se solicitó al despacho que le solicite los dineros congelados en la entidad bancaria Bancolombia».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto del 15 de octubre de 2019, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Riohacha asumió el conocimiento de la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad accionada, así como a los intervinientes en el litigio objeto del resguardo, para que hicieran uso del derecho de defensa. El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar (Guajira) manifestó que « las actuaciones y las decisiones tomadas en el proceso han estado ajustadas a derecho, por lo que no es de recibo las apreciaciones de la parte actora acerca de no haberse actuado conforme a la ley y de haber desprotegido al trabajador».
Que la determinación de suspender el proceso, que por demás no fue recurrida, «fue tomada amparada por una ley de la República, para el caso la Ley 1966 de 2019, que en sus artículos 8º y 9º define y regula los objetivos del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para las empresas sociales del estado»; que en el expediente obra la comunicación con radicado 201723001096581 del 7 de junio de 2017, suscrita por el Director de Prestación Servicios del Ministerio de Salud y dirigida a la Dirección Municipal de Salud de Barrancas, mediante la cual «pone en conocimiento a dicho ente que la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar Barrancas, fue categorizada en riesgo alto a través de la Resolución 1755 de 2017».
De igual forma, se aportó el Acuerdo 004 del 10 de septiembre de 2018, expedido por la Junta Directiva de la E.S.E., «por el cual se adopta y aprueba el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero presentado a dicha junta», y la Resolución 721 de 2018 firmada por el gerente y a través de la cual « se adopta dicho programa de saneamiento», tales pruebas constituyeron el fundamentó para que se decretara la aludida suspensión. Bancolombia informó que por orden del Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, que decretó el embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas en el proceso ejecutivo laboral con radicado n.º 2018-00084, procedió a congelar los recursos que tenía dicha entidad en una cuenta de ahorros, los cuales ascienden a la suma de $20.424.631, y que «está a la espera de recibir instrucciones por parte del juzgado».
La E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas indicó que ciertamente desde el 2018 pertenece al Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, con el fin de evitar su liquidación y « poder garantizar el derecho a la salud a más de 30 mil personas en el municipio de Barrancas». Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto en primer grado, mediante sentencia del 29 de octubre de 2019, negó la protección reclamada por incumplimiento del presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que la actora «pudo haber instaurado el recurso de reposición bajo los términos del artículo 318 del Código General del Proceso, contra el auto proferido el 9 de septiembre de 2019 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar la Guajira, y del plenario no existe prueba que acredite que en efecto hubiera hecho utilización del mentado recurso a fin de proteger sus intereses».
IMPUGNACIÓN La accionante alegó que la providencia del tribunal «no fue ajustada a derecho», porque no fueron vinculados los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social ni las Superintendencias Financiera, de Sociedad y de Salud. Reiteró que se suspendió el proceso sin demostrarse «la vinculación vigente al Plan de Saneamiento Fiscal»; que « los emolumentos adeudados corresponden a acreencias laborales, que emanaron de la existencia de una relación laboral donde se está afectando su derecho al mínimo vital, debido al incumplimiento prolongado e indefinido por parte del Hospital Nuestra Señora del Pilar los cuales el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan no ha hecho cumplir».
Que no interpuso los respectivos recursos ordinarios contra la decisión censurada, «porque no encontró las garantías procesales por parte del despacho». CONSIDERACIONES Una vez revisada la documental que obra en el interior del expediente contentivo de esta acción de tutela, advierte esta Sala de la Corte que es procedente confirmar el fallo impugnado, por las siguientes razones: Sobre la supuesta indebida integración del contradictorio, porque se omitió vincular a los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social y las Superintendencias Financiera, de Sociedades y de Salud, no se advierte motivo para invalidar la sentencia de primer grado, por cuanto la tutela se dirigió únicamente a cuestionar la determinación del juzgado accionado de suspender el proceso ejecutivo laboral que la tutelante adelanta contra la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas, sin que en el escrito introductorio hiciera alusión a alguna acción u omisión por parte de la citadas entidades que legitimara su vinculación al trámite tutelar, lo que descarta de plano la existencia de una irregularidad adjetiva en esta acción. Esclarecido lo anterior, conviene recordar que la jurisprudencia de esta Corte ha considerado de tiempo atrás, que la acción constitucional se instituyó, en la Carta Política de 1991, para la protección de los derechos fundamentales, y al desarrollarse tal prerrogativa en el Decreto 2591 de 1991, dispuso, en su artículo 6, las causales por las cuales sería improcedente, entre ellas, que exista recurso o medio de defensa judicial, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.
La teleología de dicho compendio normativo no fue otra que la de equilibrar la discusión constitucional entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de instrumentos idóneos, puesto que los procedimientos, en cada una de las disciplinas del Derecho, tienen como finalidad otorgar la salvaguarda a los interesados para exponer sus argumentos, y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución Política.
Se desnaturaliza la subsidiaridad de la solicitud de amparo, si con el fin de resolver un conflicto para proteger derechos superiores se omite su discusión en el espacio procesal pertinente, salvo cuando se está frente a un perjuicio irremediable. De manera que en principio, y así lo ha decantado esta Sala en innumerables oportunidades, se hace necesario que previo a interponer la acción de tutela, las partes agoten las herramientas jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, si estiman que persiste la vulneración, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida.
En el asunto, por auto del 9 de septiembre de 2019, el juzgado censurado decretó la suspensión del proceso ejecutivo « a partir de la fecha y hasta cuando se emita concepto de viabilidad o inviabilidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acerca del Programa de Saneamiento Fiscal presentado por la E.S.E. HOSPITAL NUESTRA SEÑORA DEL PILAR DE BARRANCAS», tras citar la Ley 1966 de 2019 y constatar lo siguiente: Como puede observarse, junto con la solicitud de suspensión y levantamiento de medidas, el apoderado del extremo pasivo allegó copia de la Ley 1966 de 2019, del acuerdo 04 de septiembre 10 de 2019 expedido por la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pila de Barrancas y la resolución No. 721 de 10 de septiembre de 2018, expedida por la gerente de esa misma institución, además de las comunicaciones enviadas a la Administradora Temporal del Sector Salud a través del cual le hacen entrega en medio magnético del Programa Fiscal y Financiera propuesto por la E.S.E. antes indicada.
La Ley 1966 de 2019 en su artículo 8º define […] La misma ley en su artículo 9º establece: […]. Así las cosas, con las pruebas aportadas al proceso se evidencia que efectivamente la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar adoptó y aprobó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, razón suficiente para acceder a lo solicitado por el apoderado del extremo pasivo en el sentido de decretar la suspensión del proceso en atención a lo normado en el artículo 9º de la Ley citada.
No obstante, no se accederá al levantamiento de las medidas cautelares por considerar que dicha figura queda supeditada al concepto de viabilidad o inviabilidad que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bajo ese contexto, la razón acompaña al juez colegiado de primera instancia, al constatar que se incumplió el presupuesto de la subsidiariedad connatural a esta clase de acción, pues la promotora no formuló el recurso de reposición en los términos del artículo 318 del Código General del Proceso, contra el citado proveído, por lo que este amparo se torna indiscutiblemente improcedente al pretender utilizarlo para superar dicha omisión. En efecto, dada la residualidad de la acción de tutela, la sola disconformidad con una determinada decisión resulta inadecuada para fundamentarla, en la medida de que no se trata de una instancia más para controvertir las providencias judiciales, so pretexto de tener una opinión diferente, toda vez que quien ha sido encargado por el legislador para dirimir el conflicto es el juez natural.
Recuérdese que este remedio está diseñado para ser la última posibilidad con la que, por excepción, pueden ser corregidos los yerros trascendentales y arbitrarios cometidos dentro de la « actividad jurisdiccional », ya que el ordenamiento brinda « herramientas » concretas y especializadas con las que los ciudadanos pueden de manera eficaz obtener la defensa de sus « derechos subjetivos », de suerte que se debe hacer uso de ellas antes de activar la « justicia constitucional ».
En consecuencia, y al ser evidente que la convocante no utilizó los recursos legales previstos en su favor, no puede pretender suplirlos por esta vía para enmendar su propia incuria, pues la acción constitucional no ha sido instituida para sustituir las omisiones de los sujetos procesales. Con todo, revisada la providencia censurada no se advierte desafuero procesal ni sustancial, comoquiera que se encuentra acorde con el ordenamiento jurídico y el acervo probatorio recaudado, pues el juez singular al verificar que la E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Pilar de Barrancas desde el 10 de septiembre de 2018 por Acuerdo n.º 004 y Resolución n.º 0721, adoptó y aprobó «el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero», por haber sido categorizada en «riesgo alto» por el Ministerio de Salud y Protección Social, y con el objeto « de restablecer su solidez económica y financiera de la ESE, con el fin de garantizar el acceso, oportunidad, continuidad y calidad en la prestación de los servicios de salud a la población usuaria», el cual fue entregado en su oportunidad a la Secretaría de Salud de la Guajira (folios 48 a 54), procedió a dar aplicación a la Ley 1966 del 11 de julio de 2019, cuyos artículos 8º y 9º consagran: Artículo 8°.
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para las Empresas Sociales del Estado. Es un programa integral, institucional, financiero y administrativo, que tiene por objeto restablecer la solidez económica y financiera de estas empresas y asegurar la continuidad, la calidad y la oportunidad en la prestación del servicio público de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional.
Las Empresas Sociales del Estado, categorizadas en riesgo medio o alto, deberán adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, conforme a la metodología definida por los Ministerios de Salud y Protección Social, y de Hacienda y Crédito Público, el cual reglamentará las condiciones de adopción y ejecución correspondientes. Las Empresas Sociales del Estado cuyos Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero se encuentren en proceso de viabilidad o debidamente viabilizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no serán objeto de categorización de riesgo hasta tanto el programa no se encuentre culminado […].
Artículo 9°. Aplicación de las medidas del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero. A partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que adopten las ESE categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.
Durante la evaluación del programa se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra la ESE. Como consecuencia de la viabilidad del programa se levantarán las medidas cautelares vigentes y se terminarán los procesos ejecutivos en curso. Serán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida.
Lo anterior no tendrá aplicación cuando se presente concepto de no viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud deben dar aplicación al artículo 7° de la presente ley. En consecuencia, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria de la decisión de primer grado, se impone forzoso proveer su confirmación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 13 SCLAJPT-12 V.00