CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 63463 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL17328-2015 Radicación No. 63463 Acta 44 Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) Resuelve la Corte las impugnaciones interpuestas por DIANA CAROLINA GUERRERO SALGADO y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 23 de octubre de 2015, dentro de la acción de tutela que la primera promovió contra el ente ministerial, la GOBERNACIÓN DEL TOLIMA, la ALCALDÍA DE IBAGUÉ y las SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL y MUNICIPAL.
I.
ANTECEDENTES Diana Carolina Guerrero Salgado fundó la petición de amparo en los siguientes hechos: Que mediante Decreto No. 316 de julio 5 de 2005 fue nombrada en propiedad como Docente adscrita a la Institución Educativa Técnica Pedro Pabón Parga, en el municipio de Carmen de Apicalá; que del 13 de febrero al 13 de junio de 2015 estuvo en incapacidad y en ese período se le realizaron varios exámenes médicos en Ibagué y Bogotá, sin que se le haya diagnosticado concretamente la enfermedad que padece, aunque es claro que es de alto riesgo, poco común y difícil de tratar; que el 25 de agosto, un especialista en neurología indicó que su patología era «retinopatía oftalmoplejia externa progresiva con sospecha de enfermedad mitocondrial tipo síndrome de kearn saye» y certificó que «requiere traslado laboral a una ciudad tipo Ibagué o Bogotá donde se le continúe realizando estudios complementarios del corazón, músculo estriado y genéticos y donde se le preste atención de urgencia ante alto riesgo de bloqueo electrocardiográfico por compromiso de fibra muscular cardíaca»; que en el mismo sentido dictaminó la médica laboral de Emcosalud, donde se encuentra afiliada, dado que solicitó «reubicación laboral urgente».
Que nació en Ibagué y su núcleo familiar reside allí, de manera que ante las dos opciones prefiere esa localidad; que no requiere el traslado a otro municipio, pues necesita atención médica de tercer nivel que solo se presta en tales ciudades. Que con fundamento en lo anterior, el 3, 7 y 15 de septiembre de 2015, elevó derechos de petición a la Gobernación del Tolima – Secretaría de Educación Departamental y a la Alcaldía de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal, para que se ordenara el traslado inmediato a esa ciudad, «para lo cual deberían realizar un convenio interadministrativo entre las dos Secretarías de Educación o realizar las gestiones administrativas correspondientes», aserto que apoyó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en que el Decreto 520 de 2010 establece que cuando la solicitud se motiva en razones de salud, no es dable seguir el procedimiento ordinario previsto en los artículos 22 de la Ley 715 de 2001 y 52 y 53 del Decreto 1278 de 2002; que pidió al Ministerio de Educación Nacional adelantar las gestiones necesarias para que las citadas entidades tramitaran su requerimiento conforme a lo dicho, y a pesar de que está vencido el término previsto para el efecto, solo contestó la Dirección Administrativa y Financiera de la citada Alcaldía que «a la fecha se cuenta con ley de garantías.
Por lo anterior no es procedente su solicitud ya que no se permite realizar convenios interadministrativos». Que no pretende desconocer los principios de transparencia y moralidad administrativa propios de la ley de Garantías Electorales, solo que ante la tensión con los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas, aquéllos deben ceder, sobre todo cuando está demostrado que necesita ser trasladada inmediatamente, toda vez que «en cualquier momento puede requerir atención médica urgente en entidades de salud de tercer nivel, que solamente se encuentran en las ciudades de Bogotá e Ibagué».
Estimó quebrantadas las garantías superiores mencionadas, así como el de petición; en consecuencia, solicitó ordenar «a las entidades accionadas, que de forma inmediata, efectúen mi traslado a la ciudad de Ibagué (perímetro urbano)». II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 16 de octubre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué admitió la acción de tutela, ordenó su notificación y traslado correspondiente para que se pronunciaran sobre los hechos materia de debate constitucional (folio 31).
La Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima manifestó que Ibagué tiene autonomía en los trámites del personal administrativo y docente, por lo que no tiene competencia para resolver lo pretendido por la accionante; que en todo caso, la petición elevada fue trasladada a la Secretaría de Educación de Ibagué el 14 de septiembre de 2015, por lo que a su juicio existe un hecho superado (folios 39 a 42).
Esta última precisó que la nominadora de la actora es la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento, a quien le corresponde absolver las pretensiones de esta acción. Informó que por Resolución No. 1053-00003028 de 6 de octubre de 2015, convocó a los docentes y directivos docentes estatales de Ibagué interesados en el «proceso de traslados ordinarios de docentes y directivos docentes», el cual está vigente a partir del 18 de noviembre, sin que se registre la participación de la accionante, de manera que si ésta desea ser trasladada, deberá realizar el proceso de inscripción correspondiente.
Adujo que mediante oficios SAC 2015RE10395 y SAC 2015RE10457 del 25 y 30 de septiembre de 2015, respectivamente, respondió el derecho de petición elevado por Guerrero Salgado, en los que indicó que previamente «se debe suscribir convenio interadministrativo el cual no es procedente por encontrarnos ante la restricción de ley de garantías electorales» (folios 49 a 51).
Mediante sentencia del 23 de octubre de 2015, el Tribunal Superior de Ibagué advirtió que la Secretaría de Educación Departamental del Tolima, «pese a que argumenta haber suministrado respuesta a la solicitud elevada por la accionante, no aparece dentro de las pruebas allegadas por la misma, que dicha contestación haya sido comunicada». En cuanto a la emitida por la Secretaría de Educación Municipal, avizoró que no contestó de fondo pues se limitó a señalar el impedimento para celebrar convenios interadministrativos dado el rigor de la Ley de Garantías, cuando en realidad, según el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, ésta «comenzó a regir el pasado 25 de junio y se hace extensiva hasta el próximo 25 de octubre», por lo que «debió entonces la entidad accionada informar ello a la peticionaria y en cumplimiento a lo establecido en las disposiciones del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijar la fecha en que se daría trámite a su solicitud, esto es, al primer día hábil siguiente a la pérdida de vigencia de la ley de garantías, es decir el 26 de octubre hogaño, sin que ello se hubiese realizado».
Finalmente, afirmó que el Ministerio de Educación Nacional tampoco se pronunció, de manera que amparó el derecho de petición y ordenó a las mencionadas, «siempre que no lo hubieren hecho antes, inmediatamente a más tardar dentro del término de 48 horas contados a partir de la notificación de esta decisión, suministren respuesta de fondo y de manera clara, precisa y congruente a la petición presentada por Diana Carolina Guerrero Salgado y además de ello, notifiquen el contenido de la misma» (folios 54 a 59).
Con posterioridad al fallo, el Ministerio de Educación Nacional informó que «a las secretarías de educación» corresponde resolver las situaciones administrativas de ingreso, reintegro, ascenso, traslado y retiro del personal docente y administrativo y precisó que no es el superior jerárquico ni representante legal de tales entes; que remitió la petición de la actora a la Secretaría de Educación del Tolima (folios 60 a 62).
La Secretaría de Educación Municipal allegó escrito en el que aseguró cumplir la orden constitucional, pues contestó la petición de la accionante e indicó que podía participar en el proceso de traslados ordinarios de docentes y directivos docentes atrás indicado, que al momento de hacer la solicitud no demostró su grave estado de salud y que existía una lista de elegibles que debía agotarse, lo cual imposibilita realizar el traslado solicitado, a menos que medie orden judicial (folio 125).
III. IMPUGNACIÓN La accionante reiteró su solicitud de ordenar el traslado inmediato a Ibagué «perímetro urbano», para obtener oportunamente la atención médica que necesita. Reprochó la decisión del Tribunal toda vez que no protegió sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la salud, que siguen siendo vulnerados por las accionadas, pues aunque le respondieron «en el sentido de negar transitoriamente mi traslado (…) o de remitir por competencia mi petición de una entidad a otra», su intención es negar lo pretendido, dado que la Ley de Garantías ya perdió vigencia y el marco jurídico permite que las Secretarías de Educación puedan suscribir convenios interadministrativos para conceder su pretensión, «teniendo en cuenta que se trata de dos entes territoriales certificados y que mi petición de traslado por razones de salud, está exceptuada del trámite ordinario, tal como lo consagran el Decreto 520 de 2010 y la Ley 715 de 2001», y según el artículo 3º del C.P.A.C.A., las autoridades administrativas deben remover oficiosamente «obstáculos meramente formales» para el logro de los fines previstos en la ley.
En tal orden, manifestó que la orden del juez de tutela «se torna inane». Aseveró que acreditó su grave estado de salud tanto en los derechos de petición elevados como en el presente proceso, y que la atención que requiere no la puede recibir en el municipio de Carmen de Apicalá, por lo que la acción de tutela es procedente para evitar un perjuicio irreparable, afirmación que soportó en varias sentencias de la Corte Constitucional y de esta Corporación (folios 84 a 21, 123 y 124).
Posteriormente allegó escrito en el que indicó que no podía participar en el proceso ordinario de traslados, toda vez que no aparecen vacantes disponibles para el grado preescolar y el plazo de inscripciones venció el 24 de noviembre (folios 22 a 24). El Ministerio de Educación Nacional aseguró que envió por correo electrónico el informe correspondiente con anterioridad a que se dictara el fallo de primer grado, medio que también tiene validez en el proceso de tutela, por lo que solicitó revocar la orden constitucional que se le impuso (folio 108).
IV. CONSIDERACIONES El artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previamente señalados.
En el presente asunto, la parte accionante cuestiona el fallo de primer grado en tanto se limitó a amparar el derecho de petición, sin percatarse de que las entidades accionadas ya le respondieron de fondo, solo que en tales pronunciamientos lo que se infiere es un ánimo de poner talanqueras a su solicitud de traslado a la ciudad de Ibagué, que en su criterio es imperioso concederlo dado el grave estado de salud que actualmente sufre; en tal sentido, señala que ante la negativa en sede administrativa es viable el amparo constitucional.
Esta Corte ha adoctrinado que por regla general los asuntos en los que se debate el traslado de funcionarios de entidades públicas, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa dirimirlo, ya sea porque la persona rechaza la situación administrativa, o bien, cuando se solicita la reubicación, salvo casos excepcionales en los que resulta imperioso la intervención del juez de tutela.
Verbigracia, en sentencia CSJ STL2941-2015, al resolver un caso similar al aquí estudiado, la Sala reiteró lo señalado el 9 de abril de 2014, CSJ STL4683, ocasión en la que se puntualizó: En efecto, se ha estimado que es posible dispensar el amparo cuando: (i) la determinación del traslado es intempestiva y arbitraria y genera la ruptura del núcleo familiar, siempre que no se trate de una separación transitoria u originada en factores ajenos a tal situación o a circunstancias superables; ii) se pone en peligro la vida o la integridad personal del servidor público o de su familia y;
(iii) se afecta la salud del servidor público o de alguno de los miembros de su núcleo familiar, especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones adecuadas para brindarle el cuidado médico requerido. Circunstancias que en todo cosa deben ser acreditadas con suficiencia al interior del expediente. A partir del tal criterio, la Corte ha amparado casos en los que se acreditada fehacientemente que la vida del peticionario está seriamente amenazado.
Ahora bien, en lo relacionado con el traslado de docentes, el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 dispuso: Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales.
De lo reproducido fluye que el legislador le confirió autonomía administrativa a los entes encargados de tales trámites, eso sí bajo el respeto de las garantías superiores contempladas en la Carta Política, pues aunque dispuso una facultad discrecional, también consagró obligaciones como la de motivar debidamente el acto administrativo y respetar las respectivas competencias.
En virtud de lo anterior, el Decreto 520 de 2010, que reglamentó el precitado artículo, consagró el «proceso ordinario de traslados» con el propósito de «garantizar igualdad de oportunidades, transparencia y agilidad en la adopción de las decisiones correspondientes», en el que se establecen, entre otros aspectos, reglas específicas para establecer el cronograma de la convocatoria del proceso, sobre la publicidad de los actos administrativos y listas de traslados, inscripciones de los solicitantes, criterios para la decisión del traslado y la necesidad de que exista un convenio interadministrativo de la entidad territorial remisora con la receptora, esto último cuando la situación administrativa se dé entre departamentos, distritos o municipios certificados.
Así mismo y en consonancia con la cláusula del respeto por los derechos fundamentales, la reglamentación estipuló los eventos en los que la autoridad nominadora no debía sujetarse al anterior procedimiento, de tal suerte que es posible efectuar «el traslado de docentes o directivos docentes mediante acto administrativo motivado, en cualquier época del año lectivo», entre otras y para lo que aquí interesa, por «Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud» (resalta la Corte).
Al descender al caso concreto, revisada la documental se advierte una certificación emitida por un especialista en neurología clínica, sin que se identifique la entidad de donde proviene y si por lo menos está adscrito al prestador de servicios de salud de la actora; allí se deja constancia de que Diana Guerrero «presenta retinopatía oftalmoplejia externa progresiva con sospecha de enfermedad mitocondrial tipo síndrome de kearn Saye (sic), requiere traslado laboral a una ciudad tipo Ibagué o Bogotá, donde se le continúe realizando estudios complementarios del corazón, músculo estriado y genéticos y donde se le preste atención de urgencia ante alto riesgo de bloqueo electrocardiográfico por compromiso de fibra muscular cardíaca en dichos pacientes» (folio 7).
Finalmente, en el folio 8 se observa documento denominado «Med. Laboral», que indica «Síndrome de Kearns – Saye (sic), con marcado dolor de ojo izquierdo (…) riesgo de compromiso a fibra muscular. Se solicita reubicación laboral urgente». Aunque de esta última prueba tampoco se infiere con total claridad que el dictamen haya sido emitido por el Comité de Medicina Laboral del prestador del servicio de salud, o a lo sumo por un médico adscrito a la IPS, para la Corte resulta de especial relevancia la afirmación plasmada en el escrito inicial de tutela, en punto a que dicho diagnóstico fue emitido «el pasado 2 de septiembre (…) por la doctora Martha Crespo, Médico Laboral de EMCOSALUD, adonde estoy afiliada», aspecto que no fue desconocido por las Secretarías demandadas; inclusive, la de Educación y Cultura advirtió en su informe que la accionante aportó documentos que daban cuenta de la urgencia del traslado a la ciudad de Ibagué o Bogotá (folio 41), sin pronunciar cuestionamiento.
De manera que, en sentir de esta Sala está satisfecho el requisito consagrado en la norma, por lo que deviene arbitraria la actuación de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, quien a juicio de la Corte es la encargada de realizar los trámites tendientes a efectuar el traslado de la accionante en los precisos términos del precitado artículo 22 de la Ley 715 de 2001, en virtud de que la accionante está nombrada en el municipio de Carmen de Apicalá y no en el de Ibagué. Sobre este último punto, la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia CSJ STL11510-2014, en la que indicó: Sin embargo, es claro para esta Sala que el convenio interadministrativo, que permite la efectividad del traslado del docente XXX a una institución de educación con sede en Popayán, no es una ordene (sic) que compete al Ministerio impugnante, ya que la competencia para efectuar el traslado es de las autoridades nominadoras del sector educativo de los municipios certificados, tal como lo establece el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, y es por tanto que tanto las Secretarias de Educación del Municipio de Popayán y de San Juan de Pasto, son quienes deben dar aplicación a lo señalado en el Decreto 520 de 2010 en relación a los procesos de traslado de docentes y directivos docentes.
Por lo anterior, se modificará la orden del Tribunal, en el sentido de amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud que le asisten a Diana Carolina Guerrero Salgado; en consecuencia, se ordenará a la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, a través de la Gobernación del Tolima, que en el término no inferior a un (1) mes, gestione lo pertinente para que se realice el traslado de la accionante, de conformidad con lo atrás indicado y teniendo en cuenta las recomendaciones médicas.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral PRIMERO de la sentencia impugnada, en el sentido de AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud que le asisten a DIANA CAROLINA GUERRERO SALGADO; en consecuencia, ORDENAR a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, a través de la Gobernación del Tolima, que en el término no inferior a un (1) mes, gestione lo pertinente para que se realice el traslado de la accionante, de conformidad con lo atrás indicado y teniendo en cuenta las recomendaciones médicas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 16