Radicación n.° 69559 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL17220-2016 Radicación n.° 69559 Acta extraordinaria 110 Bogotá, D. C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS contra el fallo proferido por la SALA DE CASACIÓN CIVIL de esta Corporación, dentro de la acción de tutela que adelanta en su contra LUIS FERNANDO CEPEDA BARRETO, en calidad de DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL META, en representación de las « 16 FAMILIAS CAMPESINAS QUE OCUPAN LOS PREDIOS SEBASTOPOL Y LA FLORIDA EN LA VEREDA CAÑOS NEGROS ZONA RURAL DE VILLAVICENCIO » y contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL, la AGENCIA PARA LA RENOVACIÓN DEL TERRITORIO, el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER EN LIQUIDACIÓN, la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S., el DEPARTAMENTO DEL META, CORMACARENA, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y CORREGIDORA 7, la SOCIEDAD AGROPECUARIA RODRÍGUEZ CASTAÑO LTDA., extensiva a la SALA DE EXTINCIÓN DE DOMINIO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y la SALA DE CASACIÓN PENAL de esta Corporación, tramite al cual se vinculó a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y las partes e intervinientes en la acción de tutela génesis de la presente acción. Se acepta el impedimento manifestado por el Magistrado Fernando Castillo Cadena, por encontrarse incurso dentro de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.

I.

ANTECEDENTES LUIS FERNANDO CEPEDA BARRETO, en calidad de DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL META, en representación de las « 16 FAMILIAS CAMPESINAS QUE OCUPAN LOS PREDIOS SEBASTOPOL Y LA FLORIDA EN LA VEREDA CAÑOS NEGROS ZONA RURAL DE VILLAVICENCIO », instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, MÍNIMO VITAL, TRABAJO, VIDA, «acceso a la tierra, al territorio y a la sostenibilidad de los campesinos en conexidad directa », presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.

Relató que el 30 de noviembre de 2005 la Fiscalía Veintiséis Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio inició trámite de extinción de los predios Sebastopol y La Florida, ubicados en la vereda Caño Negro de Villavicencio de propiedad de la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda. Indicó que tales inmuebles quedaron bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes, autoridad que en el año 2005 los entregó al Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano – Incoder, entidad que el 14 de marzo de 2006 mediante los contratos no.11 y 12 « de asignación o tenencia provisional, en común y proindiviso » estableció que los entregaba a los 16 grupos familiares hoy accionantes, por un plazo no inferior a cinco años y estableció dentro de las obligaciones contractuales de esa entidad, «la transferencia de dominio de los predios una vez vencido el plazo».

Expuso que el 18 de abril de 2013, el Incoder procedió a la liquidación unilateral de los contratos de «asignación de tenencia provisional», con cada una de las familias asignatarias; sin embargo, estas continuaron ocupando dichos lugares dado que fortalecieron su relación con la tierra «más allá de la mera tenencia y se generó un proceso de arraigo como familias y comunidad».

Informó que el 22 de marzo de 2013 la Fiscalía de conocimiento, declaró la improcedencia de la acción de extinción de dominio respecto de las heredades Sebastopol y La Florida, decisión que fue confirmada el 21 de abril de 2015 por la Fiscalía Cuarenta y Ocho Delegada ante el Tribunal de Distrito para la Extinción del Derecho de Dominio de Villavicencio, por lo que la Sociedad de Activos Especiales S.A.E., debía proceder a la devolución de los predios a sus propietarios.

Refirió que el 6 de junio de 2015 se realizó una reunión de seguimiento al caso con asistencia de la Procuraduría General de la Nación, el Incoder, la Defensoría del Pueblo y los representantes de las familias asignatarias, con la finalidad de llegar a un acuerdo para continuar «beneficiando a las familias de los predios Sebastopol y La Florida».

Narró que la sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda., adelantó acción de tutela contra las autoridades judiciales referidas y la Sociedad de Activos Especiales S.A.E., con la finalidad de obtener la entrega de los inmuebles de su propiedad, trámite que se adelantó ante la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridad que en sentencia de 23 de octubre de 2015, concedió el amparo deprecado, y ordenó a la S.A.E. « hacer efectiva la orden de entrega de los inmuebles (…), para lo cual, se le concede un término de cuatro meses».

Decisión que el 24 de noviembre siguiente confirmó la Sala de Casación Penal de esta Corporación, y que el 25 de enero de 2016 excluyó de revisión la Corte Constitucional. Adujo que el 29 de noviembre de 2015 la S.A.E. expidió la Resolución no. 497, mediante la cual ordenó al Incoder efectuar la entrega física de los predios, en un término de 10 días; no obstante, ello no fue cumplido por el ente referido, dado que manifestó que con ocasión de su liquidación no estaba facultada para proceder de conformidad, toda vez que tales funciones serían asumidas por la Agencia Nacional de Tierras.

Expuso que el 17 de marzo de 2016 la S.A.E. emitió la Resolución no. 183, en la cual, en ejercicio de sus «funciones de policía administrativa», concedió el término de 3 días a los ocupantes de tales predios para que efectuaran su entrega voluntariamente, so pena de proceder al desalojo con acompañamiento de Policía, decisión contra la cual no procede recurso alguno. Cuestionó que el mentado acto administrativo se profirió «si n agotar un debido proceso previo, que permitiera a los 16 núcleos familiares, al Incoder y/o Agencias y al Ministerio Público ejercer el derecho a la defensa y contradicción, y/o incluso a concertar alguna solución ».

Agregó que dichas familias « fortalecieron su relación con la tierra más allá de la mera tenencia y se generó un proceso de arraigo como familias y comunidad ». Con base en los anteriores hechos, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales y, para su efectividad, pretendieron que se deje sin valor y efecto la Resolución no. 183 de 17 de Marzo de 2016 expedida por la SAE.

Subsidiariamente, pidieron que se ordene a la « SAE, al Municipio de Villavicencio y a la Corregidora No. 7 de esa localidad, se abstengan de realizar cualquier actuación tendiente a ejecutar la diligencia de desalojo (…) hasta tanto el INCODER o quien haga sus veces Agencia de Tierras o Ministerio de Agricultura, de forma principal, y la Gobernación del Meta, la Alcaldía municipal de Villavicencio y Cormacarena, de forma subsidiaria, le garanticen a las familias campesinas una solución de vivienda adecuada, acompañada de una opción de reasentamiento a tierras productivas de similares condiciones agroecológicas y territoriales ».

Asimismo, se ordene al Incoder, al Municipio de Villavicencio y al Departamento del Meta, diseñar e implementar proyectos productivos asociados a los predios donde serán reubicadas las familias, relacionados con las actividades que han desarrollado aproximadamente por diez años; además, elaborar un programa que permita amortizar los créditos bancarios obtenidos e invertidos en los predios Sebastopol y La Florida.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 6 de septiembre de 2016, la Sala Civil de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas y vinculadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Al interior del trámite, la sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda., indicó que la acción de tutela no es procedente.

Afirmó que los contratos de «asignación o tenencia provisional», perdieron su vigencia al derogarse la Ley 812 de 2003 a través de la Ley 1450 de 2011. Agrega que la propiedad que recae sobre tales inmuebles no admite discusión porque la Fiscalía declaró la improcedencia de la extinción de dominio sobre sus predios. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia manifestó que la presente acción carece de los principios de inmediatez y subsidiaridad.

Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 15 de septiembre de 2016, concedió el amparo deprecado y ordenó a la Agencia Nacional de Tierras que en el término de cuatro meses contados a partir de la notificación de esa providencia « proceda reubicar a las familias en favor de quienes se concede el resguardo, conforme quedó estipulado en las Resoluciones emitidas el 18 de abril de 2013, mediante las cuales el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural terminó, de forma unilateral, los contratos de asignación o tenencia provisional, en común y proindiviso Nros. 11 y 12, de 14 de marzo de 2006».

Asimismo, suspendió la «entrega ordenada en la Resolución Nro. 183 de 17 de marzo de 2016, proferida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - SAE respecto de los predios Sebastopol y La Florida». Y con el fin de hacer seguimiento a las órdenes precedentes, «la Agencia Nacional de Tierras, rendirá un informe quincenal respecto a las actuaciones que adelante.

En igual sentido deberá proceder la Sociedad de Activos Especiales». Para arribar a tal determinación, afirmó: (…) Lo primero que debe destacarse es que no existe ninguna duda en punto al derecho de dominio que le asiste a la referida sociedad, mismo que quedó desafectado del proceso de extinción de dominio mediante decisión de 22 de marzo de 2013 de la Fiscalía Veintiséis Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio, confirmada en sede de consulta el 21 de abril de 2015 por la Fiscalía Cuarenta y Ocho Delegada ante el Tribunal de Distrito para la Extinción del Derecho de Dominio.

En segundo lugar, se encuentra que, actualmente, (i) el predio Sebastopol lo ocupan 13 familias, representadas por 1. Jaime Lara Sabogal, 2. Oscar Arias Agudelo, 3. William León Castañeda, 4. Jorge Eliecer Matías Matías, 5. Luis Alfredo Torres Vigoya, 6. Víctor Manuel Ladino Vigoya, 7. Guillermo Fernando Rojas Méndez, 8. Zunny Angélica Parrado García, 9.

Aureliano Naranjo, 10. Dago Raúl González Guzmán, 11. Dora Romero Sabogal, 12. Anovar Elusay Pulgarín Restrepo y 13. Jorge Luis Hernández Betancourth; mientras que el fundo La Florida está siendo ocupado por dos familias, representadas por 1. Blanca Elena Bedoya Ayala y 2. Mercedes Matías Matías. Ahora, dichos grupos familiares recibieron la tenencia de esos bienes de parte del INCODER desde el 14 de marzo de 2006, a través de los contratos «de asignación o tenencia provisional, en común y proindiviso» Nros. 11 y 12, el primero respecto al predio Sebastopol y el segundo concerniente al inmueble La Florida; convenios que el 18 de abril de 2013, tal Instituto liquidó unilateralmente, anotando allí que «establecido el cumplimiento de las obligaciones contractuales procederá a la reubicación» de los asignatarios.

Puestas así las cosas, al ponderar los derechos en tensión, observa la Sala que debe darse prelación a los de las 16 familias campesinas, pues mientras la persona jurídica propietaria de los bienes persigue la prelación de una garantía no esencial, las de aquellos tienen raigambre fundamental, máxime al advertirse que de acuerdo al acopio probatorio, quienes se encuentran en los predios los explotan agrícolamente y de tal proceder derivan su sustento, de donde el desalojarlos implicará una merma en la consecución de su mínimo vital.

(…). Adicionalmente, ninguna afectación de índole Superior se genera para la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda. si la entrega a que tiene derecho es retardada por unos meses, hasta tanto el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, cumple con lo plasmado en las Resoluciones de 18 de abril de 2013, en las que decidió viable reubicar a las 15 familias accionantes, lo cual no ha acatado.

Por el contrario, si se práctica el desalojo, tales promotores constitucionales sí se verían afectada en sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital, toda vez que, sin solución alguna, quedarían desprovistos de las locaciones donde habitan y de los predios de los que derivan su sustento. Tal situación deja ver que existe una posibilidad para que, sin menoscabar los derechos en conflicto, todos se vean garantizados, como se derivaría del cumplimiento pronto que la Agencia Nacional de Tierras haga respecto a las obligaciones que adquirió el INCODER, al liquidar unilateralmente los pactos con los que entregó la tenencia de los terrenos aludidos a los accionantes, esto es, con la reubicación de las familias reclamantes (…).

IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionada Agencia Nacional de Tierras, la impugna para lo cual sostiene que no conoce ni ha participado en el procedimiento llevado a cabo por el Incoder, para lo cual sostiene lo siguiente: (…) emite el despacho la orden de reubicación, en el término de cuatro meses, sin tener en cuenta la condición actual de Incoder y la Agencia, en el sentido que no [conoce] ni tan siquiera el acto administrativo con el cual el Incoder liquidó los contratos de asignación provisional, no cono [ce] la disponibilidad de los predios en el departamento del Meta.

Aún más, la totalidad de los bienes, inventarios, archivos, convenios y demás, no han sido trasladados por el Incoder a la Agencia Nacional de Tierras. La Agencia nacional de Tierras cuenta con toda la disponibilidad para atender y dar solución a las necesidades de las familias asentadas en los predios antes mencionados, pero conside [ra] prudente que la Corte Suprema de Justicia, module el fallo proferido en el sentido de conceder un plazo más extenso, acorde con las condiciones actuales del Incoder en liquidación y la Agencia (…).

CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Sea lo primero indicar, que no se controvierte en esta instancia la orden del a quo constitucional de reubicar a las familias, ni la suspensión de la entrega de los predios Sebastopol y la Florida decretada en la Resolución no. 183 de 17 de marzo de 2016 dictada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., así como tampoco, el seguimiento a las órdenes impartidas a través del informe quincenal respecto de las actuaciones que se adelanten.

Establecido lo anterior, se tiene que la apoderada de la Agencia Nacional de Tierras disiente del fallo adoptado en primera instancia, únicamente frente al término de cuatro meses concedido para adoptar las medidas de reubicación de las familias que habitan los referidos predios, en tanto, dicha entidad –dice- no ha conocido el procedimiento administrativo que surtió el Incoder en Liquidación para dicho asunto y desconoce que predios se encuentran disponibles en el Departamento del Meta.

Sobre el tema puntual, importa precisar que la Agencia Nacional de Tierras fue creada por Decreto 2363 de 2015, con la finalidad de ejercer la responsabilidad de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica, para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo.

Por la anterior creación, se expidió el Decreto 2365 de 2015 de 7 de diciembre de 2015, por medio del cual se suprimió y ordenó la liquidación del Incoder, y concretamente en el artículo 3º dispuso que la entidad «conservará su capacidad para seguir adelantando los procesos agrarios, de titulación de baldíos, de adecuación de tierras y riego, gestión y desarrollo productivo, promoción, asuntos étnicos y ordenamiento productivo hasta tanto entren en operación la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, lo cual deberá ocurrir en un término no mayor a dos (2) meses, contados a partir de la fecha de vigencia del presente decreto».

Sin embargo, con posterioridad, se expidió el Decreto 182 de 2016 para prorrogar dicha potestad hasta el 7 de marzo de 2016, toda vez que se encontraban en trámite los estudios técnicos y presupuestales que soportaban la puesta en funcionamiento de la Agencia Nacional de Tierras. En el contexto que antecede, se tiene que en la actualidad la entidad impugnante, se encuentra en operación desde el pasado 7 de marzo, por lo que el tiempo transcurrido es razonable para asumir la carga administrativa y procedimientos que adelantaba el Incoder.

Así las cosas, extender el término para dar cumplimento al fallo de tutela no es viable en la medida que no es posible trasladar la mora en el empalme administrativo a los integrantes de las 16 familias arraigadas a los predios quienes han trabajado la tierra y fruto de ello, derivan su sustento. En ese orden de ideas, no se accederá a la solicitud de prórroga del término otorgado para el cumplimiento del mandato ius fundamental, pues en sentir de la Sala, el tiempo que ha transcurrido desde la puesta en marcha de la Agencia Nacional de Tierras, y el tiempo de cuatro meses otorgado por el a quo constitucional, resulta un término suficiente y razonable para que se adopten y adelanten las medidas correspondientes para la reubicación de los asignatarios de los predios Sebastopol y La Florida.

Por los anteriores motivos, al no existir razón plausible que motive la modificación del fallo de primer grado, se impone forzoso proveer su confirmación DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 14