Radicación n.° 69913 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL16773-2016 Radicación n.° 69913 Acta 43 Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Decide la Sala la impugnación interpuesta por el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué el 5 de octubre de 2016, dentro de la demanda de tutela que promovió FRANCISCO ANTONIO CASTAÑO REYES en su contra y la de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, NACIÓN MINISTERIOS DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC), FIDUPREVISORA S.A., DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL COMPLEJO PENITENCIARIO Y CARCELARIO (COIBA), trámite al cual se vinculó al CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015.
I.
ANTECEDENTES El promotor acudió a este mecanismo constitucional para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la salud «en conexidad» a la vida digna, a la integridad física y «la no tortura física y psicológica». Indicó que fue trasladado del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad (EPAMS) de Girón al Establecimiento Penitenciario y Carcelario COIBA Picaleña de Ibagué, donde actualmente está recluido; que sufre de intensos dolores en sus ojos que le han generado disminución de la visión y aunque ha sido valorado en varias oportunidades, no aparece el correspondiente reporte, pues su historia clínica se extravió en el aludido traslado.
Adujo que el 26 de abril de 2016 fue revisado en el actual centro penitenciario por el ardor en sus ojos recetándosele «unas gotas» las cuales no le han sido suministradas, «como tampoco me han llevado a la práctica de exámenes de diagnóstico» ni le han entregado las gafas que necesita, pese a los diversos derechos de petición que ha elevado.
Aseguró que el 23 de agosto de 2016 su poca visión generó que se tropezara y se quemara con agua caliente «desde el hombro hasta [el] brazo y antebrazo»; sin embargo, en Sanidad no le pudieron brindar ayuda «porque no había medicamentos»; que con ocasión a su insistencia, lo inyectaron para contrarrestar el dolor y aseguró que el personal que lo ha atendido le ha indicado en varias ocasiones que tienen prohibido formular medicamentos.
Agregó que también fue revisado por odontólogo debido a que necesita prótesis dentales para «masticar bien los alimentos y me da pena reírme y hablar en público». Por todo lo anterior estimó que su salud se ha deteriorado y por ello solicita que se ordene a las autoridades accionadas que por intermedio de los médicos tratantes se determine la necesidad de la asistencia integral por optometría, «se le suministren las gafas, prótesis dental.
Intervenciones quirúrgicas, medicamentos, tratamiento odontológico integral»; en tal sentido, disponer la atención integral debido al problema de terigio y ardor ocular; por otra parte, pidió ordenar la valoración por «medicina legal» con respecto a las quemaduras que sufrió y la formulación de los medicamentos necesarios para la recuperación de su salud, debiendo el INPEC actuar de manera coordinada con el cuerpo médico.
Finalmente, pidió que se le entregue su historia clínica. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 23 de septiembre de 2016 el Tribunal Superior de Ibagué admitió la acción y dispuso su notificación para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción; el día 29 del mismo mes y año se vinculó al Consorcio de Atención en Salud PPL 2015.
En el término de traslado, la Secretaría de Salud Departamental del Tolima sostuvo que acorde al modelo de atención en salud para la población privada de la libertad le corresponde al Consorcio Fondo de Atención en Salud para la PPL 2015, como vocero y administrador del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad brindar la atención integral solicitada y autorizar lo requerido por encontrarse dentro de sus obligaciones, por lo tanto solicita su desvinculación. El Ministerio de Justicia y del Derecho también pidió que se le desvinculara del presente trámite y destacó las funciones de los entes encargados de garantizar la salud de los reclusos.
El INPEC señaló que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 está a cargo de la contratación de los prestadores de servicios de salud y precisó que acorde al contrato suscrito, a partir de 30 de diciembre de 2015 Caprecom EICE en Liquidación asumió la prestación hasta el 1 de febrero de 2016 «fecha de suscripción del Otrosí». A su turno, el Ministerio de Hacienda expresó que el rol que cumple esa entidad es eminentemente presupuestal para la asignación de recursos, de modo que no tiene competencia para la ejecución del mismo, cuando ello le corresponde al INPEC y al USPEC.
A través de fallo de 5 de octubre de 2016 el Tribunal Superior de Ibagué concedió el amparo a los derechos fundamentales a la vida digna y salud del actor; al efecto, después de reseñar las normas que regulan el tema en controversia, expuso que tanto en la Nación – Ministerio de Salud como en la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) recae la obligación de garantizar la atención en salud a la población privada de la libertad, «lo que incluye, responder por la integralidad del servicio y su adecuación a las condiciones de este grupo de la población», máxime cuando la USPEC «tiene como deber responder por el acondicionamiento de la planta física de los centros de reclusión, para que en ellos sea posible prestar la atención intramural de urgencias y la catalogada como primaria».
Sin embargo, en consideración al contrato suscrito entre la aludida Unidad y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, es este último el encargado de responder por la prestación de los servicios médicos asistenciales del promotor. Por lo anterior dispuso:
SEGUNDO: Ordenar al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, administrado por la Fiduprevisora S.A., a la USPEC, al INPEC – DIRECCIÓN DEL Establecimiento Penitenciario y Carcelario COIBA de Ibagué que, en asocio con la entidad con quien se encuentre vigente el contrato para el suministro de los servicios médico asistenciales, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo han hecho, proceda a la entrega de los medicamentos ordenados el día 3 de junio de 2016, por la médico general adscrita al Fiduconsorcio PPL.
TERCERO: Ordenar al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, administrado por la Fiduprevisora S.A., a la USPEC, al INPEC – DIRECCIÓN DEL Establecimiento Penitenciario y Carcelario COIBA de Ibagué que, en asocio con la entidad con quien se encuentre vigente el contrato para el suministro de los servicios médico asistenciales, disponga lo necesario, para que un galeno adscrito a su red de servicios, valore el estado de salud del accionante Francisco Antonio Castaño Reyes identificado con cédula de ciudadanía número 91.425.645.TD 209983, recluido en el Bloque I Patio 3 del Establecimiento Penitenciario y Carcelario COIBA de esta ciudad, o establezca dentro de los parámetros y criterios médicos posibles, si los servicios de salud peticionados en esta acción de tutela, deben ser proporcionados de acuerdo con su cuadro clínico y lo que sus patologías demandan, y de ser así, las condiciones de modo y tiempo en que debe ser proveídos.
De esta forma, si conforme a la valoración realizada a Francisco Antonio Castaño Reyes, se establece que el mismo requiere la prestación de otros servicios médicos, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo han hecho, deberán garantizar la prestación de los servicios de salud, tratamientos, procedimientos y suministro de medicamentos que requiera para afrontar las patologías que lo aquejan y las que de ella se deriven.
CUARTO: Ordenar al (sic) Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario COIBA de Ibagué, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo han hecho, proceda a solicitar a los Establecimiento Penitenciarios donde se ha encontrado recluido el actor, la historia clínica de este para que repose dentro de la hoja de vida del mismo.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con el anterior fallo, el INPEC impugnó; al efecto reiteró lo expuesto en su contestación y destacó que no tiene competencia para contratar a los prestadores del servicio de salud, luego la orden «resulta desproporcionada, arbitraria e imposible de cumplir»; por lo anterior pidió modificar el amparo toda vez que tales atribuciones le corresponden al Fondo Nacional de Salud para el Personal Privado de la Libertad y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC).
Pese a ello, en escrito posterior adujo el cumplimiento de la sentencia e informó que libró las comunicaciones respectivas al Consorcio PPL Fiduprevisora para que el actor fuera valorado tanto por medicina general como por las especialidades de optometría y odontología, entidad a la que también requirió para la entrega del medicamento pendiente «cromoglicato de sodio gotas oftalmológicas»; finalmente aclaró que la historia clínica del promotor se encuentra en custodia y cuidado de la Fiduprevisora.
La USPEC mediante escrito visible a folios 180 a 189 impugnó la decisión, sin que el Tribunal se pronunciara al respecto. Con posterioridad al fallo, la Fiduprevisora S.A. en nombre del Consorcio indicó que ya se generaron las autorizaciones y estas fueron remitidas al centro de reclusión; con fundamento en tales aseveraciones posteriormente adujo haber cumplido el fallo para lo cual allegó las autorizaciones para la valoración de optometría, odontología y dermatología, al punto de, a su juicio, acreditarse la existencia de un hecho superado.
IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero señalar que aun cuando la USPEC también radicó escrito en el cual manifestó impugnar la decisión de primera instancia, en el mismo explicó que fue notificada del fallo el 10 de octubre de 2016; en ese orden, al advertirse que el memorial con el cual pretendía controvertir la sentencia data del día 18 del mismo mes y año, ha de considerarse que tal actuación es extemporánea en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, circunstancia que impide a la Sala resolver los argumentos sobre los cuales erigió su inconformidad con la decisión atacada.
El objeto del recurso de alzada propuesto por el INPEC se circunscribe a su responsabilidad frente a las órdenes dadas en su contra por el fallador constitucional de primer grado, de allí que deba recordarse que en materia de derechos a la seguridad social y la salud, esta Sala ha resaltado que la acción de tutela es viable cuando quiera que con la actuación u omisión de los encargados de prestar asistencia médica, se ponga en riesgo al individuo o se menoscabe su dignidad humana, toda vez que de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable de todos los habitantes, y ello mismo se predica de la salud.
De igual manera es preciso anotar que las personas privadas de la libertad se encuentran en un marco de especial sujeción al Estado quien, a través de las entidades competentes, es el responsable de garantizar el respeto de su dignidad humana, pues más allá de la limitación de los derechos que implica la medida o sanción impuesta, no puede desconocerse la vigencia y efectividad de derechos esenciales como la vida, la integridad personal y la salud; de allí que dentro de ese marco debe procurar que se brinden servicios de prevención, cuidado, conservación, tratamiento y recuperación de su salud.
Sobre este tema, ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional al señalar la necesidad de otorgar a la población carcelaria un trato digno, dada su especial condición de sujeción frente al Estado y a que «las personas privadas de la libertad, bien lo sean en cumplimiento de una detención preventiva o en cumplimiento de una condena por sentencia judicial, están a cargo directamente del Estado, lo que genera una relación especial entre los internos y las autoridades.
La Corte Constitucional ha sostenido entonces, que los internos se encuentran vinculados con el Estado por una especial relación de sujeción, que consiste en que éste puede exigirles dentro del establecimiento carcelario reglas mínimas de conducta para preservar el orden y la seguridad carcelaria, siempre y cuando estas medidas sean razonables y proporcionales.
Correlativamente el Estado debe garantizarles a los internos el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que no han sido suspendidos y el disfrute parcial de los que han sido restringidos» (C.Const., T-764/2012). Así, los retenidos al quedar bajo la tutela del Estado pueden exigir de los establecimientos de reclusión y demás autoridades competentes el respeto de sus derechos fundamentales, sin perjuicio de las restricciones que resultan inherentes al cumplimiento de las medidas privativas de la libertad y al margen de la crisis carcelaria que afronta el país, pues así lo establece la Constitución, el derecho internacional y la legislación interna; en tal sentido es del caso rememorar lo previsto en el artículo 3.º del C.P.P., cuando expresa que « toda persona a quien se le atribuya la comisión de un hecho punible, tiene derecho a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano», y el precepto 408 del mismo compendio que establece a favor de las personas privadas de la libertad el derecho a «recibir en el lugar de reclusión un tratamiento acorde con el respeto de los derechos humanos, como los de no ser víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos».
En el presente asunto el INPEC fundó su inconformidad con la decisión constitucional que concedió el amparo al actor al argüir que no es una entidad prestadora de servicios de salud y adujo que su función se remite a prestar el servicio de custodia vigilancia y transporte de la población interna. Al respecto es preciso señalar que el Código Penitenciario y Carcelario recogido en la Ley 65 de 1993, en su artículo 104 que fue modificado por el precepto 66 de la Ley 1709/2014, sobre el Servicio Médico Penitenciario y Carcelario, establece: Artículo 105.
Servicio Médico Penitenciario y Carcelario: El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO 1 o. Créase el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.
Norma que a su vez fue adicionada por el Decreto 1758 de 2015, el cual prevé que «Todas las personas privadas de la libertad accederán al servicio de salud, conforme con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014». Ahora, el artículo 7 del Decreto 1142 de 2016, establece que, en relación con la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad, son funciones de la USPEC: 1.
Analizar en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y con la asesoría del Ministerio de Salud y Protección Social, la situación de salud de la población privada de la libertad y el efecto de los determinantes sociales en la misma para la planeación de la atención y su modificación, realizando la medición cuantitativa de riesgos, a partir del Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (SISIPEC), de la información suministrada por los prestadores de los servicios de salud y demás información disponible. 2.
Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten. 3.
Contratar las actividades de supervisión e interventoría sobre el contrato de fiducia mercantil que se suscriba, con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 2.2.1.11.2.3 del presente capítulo. 4. Adelantar las auditorías que permitan la evaluación sistemática y continua de la calidad de los servicios de salud que propicien el adecuado uso de los recursos del Fondo. 5.
Garantizar la construcción, mantenimiento y adecuación de la infraestructura destinada a la atención en salud de las personas privadas de la libertad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional. 6. Adelantar las acciones para la implementación del Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). 7.
Coadyuvar, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y las entidades territoriales, la implementación de los lineamientos que en materia de salud pública expida el Ministerio de Salud y Protección Social. 8. Reportar al Ministerio de Salud y Protección Social la información correspondiente a la atención en salud de la población privada de la libertad, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la normatividad vigente y previo acuerdo de articulación de información con el Sistema de Información del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). 9.
Expedir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) los Manuales Administrativos para la prestación de servicios de salud que se requieran conforme a las particularidades diferenciales de cada establecimiento de reclusión, acorde con el Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad que se establezca. 10.
Las demás que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. Así mismo, el artículo 8 de la norma en comento consagra que corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), en relación con la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad, entre otros: «Garantizar las condiciones y medios para el traslado de personas privadas de la libertad a la prestación de servicios de salud, tanto al interior de los establecimientos de reclusión como cuando se requiera atención extramural, de conformidad con los artículos 2.2.1.11.4.2.3 y 2.2.1.11.4.2.4 del presente capítulo, y realizar las acciones para garantizar la efectiva referencia y contrarreferencia».
Lo anterior permite inicialmente entender que tanto La Nación – Ministerio de Salud como la USPEC tienen el deber de diseñar un modelo de atención en salud especial que responda a las necesidades de la población privada de la libertad y que garantice la integralidad del servicio y su adecuación a las condiciones específicas de este segmento de la población; bajo ese contexto la USPEC es la responsable del acondicionamiento de la planta física de los centros de reclusión, para que en ellos sea posible prestar la atención intramural de urgencias y la catalogada como primaria, obligación esta que fue reglamentada en los Decretos 1069 de 2015 y 1142 de 2016, entre otros.
En el precepto inicial también se establece que el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad está constituido como una cuenta especial de la Nación, administrada mediante un contrato de fiducia mercantil, que conforme quedó acreditado en el plenario se adjudicó el 21 de diciembre de 2015 al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, integrado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A; advirtiéndose igualmente que en virtud al parágrafo 2.° del mismo artículo 66 de la Ley 1709/2014, prevé que dicho fondo «se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente artículo» y además de ello, deberá «Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo».
Así las cosas, como quedó visto, corresponde a dicho fondo contratar con las E.P.S. la prestación de servicios médicos para la población carcelaria en aras de garantizarles el acceso a la salud; pese a ello, no pasa por alto la Sala que la prestación de los servicios médico asistenciales debe hacerse de manera coordinada por las autoridades encargadas de garantizar el derecho a la salud de la población privada de la libertad, de allí que también es responsabilidad del INPEC, dadas las funciones a su cargo, actuar de manera armónica con los demás entes para de ser necesario, gestionar el traslado oportuno del recluso tanto al interior del centro carcelario como fuera de él para que al actor le sea valorado su estado de salud, proporcionándole, de acuerdo a su cuadro clínico y lo que sus patologías demanden «la prestación de los servicios de salud, tratamientos, procedimientos y suministro de medicamentos que requiera para afrontar las patologías que lo aquejan y las que de ella se deriven», resulta imperioso mantener las ordenes proferidas en el fallo impugnado.
Sin que resulten suficientes mayores consideraciones, se confirmará la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, con la precisión anotada.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 16