Radicación n.° 69663 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL16760-2016 Radicación n.° 69663 Acta 42 Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Decide la Corte la impugnación presentada por DORA PATRICIA BODE ESCOBAR contra la sentencia de primera instancia proferida el 21 de septiembre de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela que instauró contra LA NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y PORVENIR S. A. FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS, la cual se hizo extensiva a CAPRECOM y a la GOBERNACIÓN DEL HUILA.

I.

ANTECEDENTES La accionante acudió a este mecanismo constitucional al estimar quebrantados sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, seguridad social, debido proceso y petición. Como sustento de su aspiración arguyó que el 31 de octubre de 2013 autorizó a Porvenir S. A. para la emisión de su bono pensional, el cual para la fecha de corte de 1.º de noviembre de 1999 ascendía a $24.466.240; que el 1.º de septiembre de 2014 radicó la documentación necesaria para iniciar el trámite de reclamación por «vejez normal» con los anexos necesarios, pese a ello, el 19 de septiembre siguiente la entidad le consigna en su cuenta personal $50.797.424 «sin informar por escrito la razón», pues hasta ese momento no se le indicó si tenía o no derecho a la pensión y/o a la devolución de saldos o a qué concepto correspondía ese valor.

Expuso que el día 22 del mismo mes recibió comunicación sobre el valor girado, el cual pertenecía a la devolución de saldos existente en la cuenta de ahorro individual, pero no le señalaron «que valor queda pendiente, ni porque conceptos, ni valor del bono, ni en que fechas se cancelarían»; que ese mismo día se acercó a la entidad y en respuesta a su petición se le indicó que el saldo actual de su capital «conformado por aportes, rendimiento y bono pensional» no le permitían pensionarse, pues tenía 850 semanas cotizadas, que resultaban inferiores al mínimo requerido, esto es, 1150.

Indicó que el 8 de octubre de 2014 le fue consignado un valor adicional de $303.526; posteriormente y ante diversas solicitudes relacionadas con la devolución de aportes y rendimientos, informándosele finalmente que están a la espera de que Caprecom y la Gobernación del Huila respondan la solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional para proceder a la redención anticipada por devolución de saldos; que realizó averiguación directa ante tales entidades y se le informó que no había solicitud por parte de Porvenir.

Afirmó que el 5 de mayo de 2015, se le precisó que ya no es Caprecom el emisor sino la Nación, por lo que debían solicitar cambio de certificados de información laboral; que a la Gobernación del Huila se le debe pedir un cambio en la página interactiva, por lo cual, ese mismo día, elevó derecho de petición que fue resuelto el día 14 del mismo mes y año indicándosele que «está pendiente que la Gobernación del Huila ingrese al interactivo de la OBP y marque el reconocimiento y que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones proceda con el reconocimiento del bono pensional y reconozca en la página OBP»; sin embargo, también se comunica que «en la actual liquidación registrada en el sistema interactivo de la OBP aparece mensaje: 4099 BONO PENSIONAL NO EMITIBLE, EL BENEFICIARIO TENDRÍA SALDO SUFICIENTE PARA UNA PENSIÓN EN EL RAIS A LA FECHA DE REDENCIÓN DEL BONO. Para levantar este mensaje se enviarán soportes a la OBP».

Sostuvo que el 1º de junio de 2015 le consignaron $13.234.041 que asumió corresponde al bono de la Gobernación del Huila porque «el valor es similar al aprobado por ellos»; que aunque el 2 de julio de 2015 se le informó que La Nación es el emisor de lo correspondiente a Caprecom, el 17 de septiembre se le indicó que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio reconoció que asumía la cuota parte por dicha entidad; pese a ello el 25 de septiembre de 2015 Porvenir le explica que en el sistema interactivo de la OBP se registra la siguiente detención: «BONO NO EMITIBLE, ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN», por lo que una vez esa dependencia levante la detención, se podrá solicitar la emisión y redención del cupo principal; después de relatar otra serie de actuaciones tendientes a conocer el estado actual de su trámite, el 18 de junio de 2016 fue informada por el Ministerio de Hacienda que «el bono no va a salir porque tengo derecho a la pensión».

Adujo que dicha situación ha afectado su salud física y mental, así como la economía familiar y su proyecto de vida, pues «falta claridad y verdad en todo lo relacionado con mi bono pensional y derecho a pensión, o devolución de saldos», precisando más adelante que han pasado dos años sin que la referida cartera ministerial conceda el bono pensional al que tiene derecho, lo que ha impedido que Porvenir realice la devolución de saldos que por ley le corresponde.

Corolario de lo anterior pidió que se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda que en el término de 48 horas emita y expida el bono pensional para acceder a la devolución de saldos; y en consecuencia, se ordene a Porvenir que haga entrega de aquel. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 8 de septiembre de 2016 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción, vinculó a los atrás descritos, incorporó como prueba los documentos aportados y dispuso la notificación para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. El Ministerio accionado precisó que la actora nunca le ha dirigido derecho de petición y que no tiene derecho a la devolución de saldos por cuanto no cumple la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993; por el contrario indicó que la promotora tiene derecho a la pensión de vejez por lo menos equivalente a un salario mínimo, evento en el cual, la entidad responsable es la AFP Porvenir, constituyéndose dicha prestación en un derecho irrenunciable.

Adujo que pese a que el referido Fondo le solicitó el 29 de junio de 2016 a través del sistema interactivo de la OBP la emisión del bono, ello no ha sido posible por cuanto el cuotapartista, Departamento del Huila, no ha confirmado la historia laboral utilizada para liquidarlo ni ha reconocido la obligación a su cargo, de allí que «el término para emisión de que trata la norma en comento, no ha empezado a correr», pues es necesario que la información esté «confirmada, certificada y no objetada» por las entidades que intervienen en el bono pensional.

Arguyó que Porvenir «se equivocó» al otorgar a su afiliada la devolución de saldos, pues «si bien los cálculos actuariales realizados por la AFP PORVENIR en virtud de la solicitud de pensión de vejez anticipada elevada por la accionante, han determinado “aparentemente” que en este momento no es procedente acceder al reconocimiento de la pensión reclamada, teniendo en cuenta que en el evento de entrar a negociar el bono pensional en la Bolsa de Valores “requisito indispensable para que los afiliados al RAIS puedan pensionarse de manera anticipada” el monto que se recibiría como consecuencia de la venta del bono pensional, no sería el suficiente para acceder a una pensión del 110% del salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la norma en cita, también lo es que para el momento en que se cause la redención normal del mismo, la cual está fijada para el 01 de septiembre de 2017 (…) el valor del bono pensional oscilaría aproximadamente entre los $125.838.000», suma que junto con los aportes efectuados a pensión ($64.334.991) el capital acumulado ascendería a $19.172.991, valor «más que suficiente para financiar una pensión de vejez incluso superior a un salario mínimo», lo cual debió preferirse en aplicación al principio de favorabilidad; luego, accederse a lo solicitado conllevaría a la renuncia de la prestación principal del sistema como es la pensión de vejez y de contera a la vulneración de derechos fundamentales como la seguridad social y mínimo vital, entre otros.

Aunado a lo anterior estimó que el Fondo debió informar a su afiliada que «debe reintegrar al Fondo de Pensiones, el valor que le fue entregado “erradamente”», por lo que en todo caso, deberá la actora esperar a que se cause la fecha de redención normal de su bono pensional, momento en el cual Porvenir «le reconocerá la prestación». Con todo, aclaró que la acción resulta improcedente por tratarse de derechos de carácter legal y económico.

Caprecom en Liquidación afirmó que no es competente para realizar el trámite correspondiente a la emisión del bono pensional, por lo que carece de legitimación en la causa. A su turno, la Gobernación del Huila sostuvo que recibida la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por parte de Porvenir a favor de la actora, reconoció y ordenó el pago correspondiente en cuantía actualizada al 30 de abril de 2015 equivalente a $13.215.000; posteriormente ofició al referido Fondo para que le informara la razón por la cual «no ha podido registrar en el aplicativo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el valor correspondiente», sin obtener respuesta.

Por lo expuesto, aclaró que ha realizado todos los trámites administrativos necesarios para la reconocimiento y expedición del bono pensional de la accionante, por lo que es Porvenir S.A. el directo responsable del reconocimiento del bono, pues «hasta la fecha no han habilitado el link necesario para registrar el respectivo reconocimiento, actuación que solamente depende del Ministerio de Hacienda y Crédito Público».

Por sentencia de 21 de septiembre de 2016, el fallador constitucional de primer grado negó el amparo; al efecto, estimó que existen acciones ordinarias para lograr la protección de la promotora, las cuales no pueden ser suplantadas por este mecanismo excepcional; precisó que en este caso el conflicto que se suscita no solo gira entorno a la emisión y entrega del bono pensional pretendido, sino al reconocimiento de la pensión de la accionante, asunto que deberá ser dirimido por la justicia ordinaria, sin que por demás se advierta la existencia de un perjuicio irremediable.

Finalmente expresó que tampoco existió vulneración al derecho de petición, toda vez que la misma actora dio cuenta de la respuesta otorgada por la OBP del Ministerio de Hacienda, referente a que el bono pensional no se emitiría en razón a que tiene derecho a la pensión. III. LA IMPUGNACIÓN La accionante censuró la decisión, pues considera que se violentó el derecho de petición en la medida que las solicitudes relacionadas con el reconocimiento pensional y devolución de saldos deben ser atendidas en un término no mayor a cuatro meses; precisó que la elevada el 1.º de septiembre de 2014, relacionada con la pensión de vejez no ha sido resuelta.

Agregó que con la negativa de la OBP del citado Ministerio de expedir el bono a que tiene derecho se está poniendo en riesgo su vida. IV. CONSIDERACIONES El artículo 23 de la Constitución Política establece como garantía superior el derecho de petición, según el cual toda persona tiene la facultad de acudir ante las autoridades competentes para reclamar la resolución de fondo de una solicitud, dentro de los términos previstos en la Ley.

De acuerdo con esta preceptiva el derecho referido comprende los siguientes elementos: a) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) La contestación material, que supone que la autoridad, sobre la base de su competencia, se refiera de manera completa a los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), sin que puedan comprenderse evasivas o elusivas; y d) La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.

En el presente asunto, la accionante insiste en el amparo del derecho fundamental de petición, seguridad social y a la vida, para que en últimas se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión del título pensional a efecto de que aquel sea pagado por la AFP Porvenir S. A. De manera reiterada esta Sala de la Corte ha expresado que aun cuando al Juez de tutela no le concierne tomar decisiones sobre el otorgamiento de una prestación del Sistema de Seguridad Social ni mucho menos sobre el reconocimiento de bonos pensionales, si puede adoptar medidas que tiendan a evitar dilaciones en el trámite legal para la expedición o emisión del título, pues aunque dicho trámite es meramente administrativo, en él se deben respetar los derechos y obligaciones de los afiliados que se encuentran sometidos a las decisiones de la administración, de modo que cuando se activa tal solicitud, actuación que le corresponde formular a la entidad administradora en nombre de aquel, por mandato legal debe entenderse que tal ente ocupa el lugar del afiliado, al punto que de no haberse emitido una respuesta se violentaría el derecho fundamental de petición. En autos desde el 31 de octubre de 2013 la AFP solicitó la emisión del bono pensional, petición que acorde a lo informado por el Ministerio de Hacienda fue reiterada por última vez el 29 de junio de 2016, sin que a la fecha exista una decisión definitiva al respecto por parte de esta entidad, pese al tiempo transcurrido.

Al efecto, cumple recordar que el acto de emisión es un acto administrativo que reconoce un derecho de carácter particular y concreto a favor del afiliado, de allí que contra el mismo siempre caben los recursos de la vía gubernativa; por lo tanto, al ponderar esa actuación a la presente, en la que el Ministerio de Hacienda adujo en la respuesta al requerimiento realizado por el despacho en este asunto constitucional que la actora Bode Escobar «no tiene derecho a la devolución de saldos ni a la redención anticipada de su bono pensional para efectos de acceder a dicha prestación», advierte la Sala que frente a tal argumento no precisó el fundamento legal, y en específico, el soporte funcional sobre el cual dicha dependencia pretende abstenerse de cumplir con la emisión del bono pensional, obligación que si se encuentra a su cargo; por ello, es menester disponer a tal ente que emita un acto administrativo que admita el agotamiento de la vía gubernativa para que contra dicha decisión procedan los recursos de ley.

Lo anterior, encuentra mayor relevancia constitucional, pues tal situación ha perpetuado en el tiempo la indefinición del derecho prestacional perseguido, lo que transgrede el derecho fundamental de petición de la promotora en la medida que ha impedido que se lleve a cabo de manera diligente el trámite para realizar correctamente la liquidación provisional, a efecto de proceder a la emisión y expedición del bono pensional para en últimas establecer el derecho prestacional que se hubiere generado.

Por lo anterior, revocará la providencia impugnada para en su lugar, conceder el amparo al derecho fundamental de petición de Dora Patricia Bode Escobar, y en consecuencia, se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cabeza de Mauricio Cárdenas Santamaría o quien haga sus veces, que en el término de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación a esta providencia, profiera un acto administrativo a través del cual resuelva de manera clara, precisa y congruente la petición que en nombre de su afiliada realizó la AFP Porvenir S.A., relacionada con la emisión y redención del bono pensional, en el cual señale el fundamento legal, y en específico, el soporte normativo funcional sobre el cual dicha dependencia basa su competencia para decidir lo que corresponde al respecto.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, para en su lugar conceder el amparo al derecho fundamental de petición de Dora Patricia Bode Escobar, conforme a las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cabeza de Mauricio Cárdenas Santamaría o quien haga sus veces, que en el término de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación a esta providencia profiera un acto administrativo a través del cual resuelva de manera clara, precisa y congruente la petición que en nombre de Dora Patricia Bode Escobar realizó la AFP Porvenir S.A. relacionada con la emisión y redención del bono pensional, en el cual señale el fundamento legal, y en específico, el soporte normativo funcional sobre el cual dicha dependencia basa su competencia para decidir lo que corresponde al respecto.

TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 13