CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 95539 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL16713-2021 Radicación n.° 95539 Acta 45 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por VÍCTOR HUGO GOLU MONTENEGRO contra el fallo proferido el 20 de octubre de 2021 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, dentro de la acción de tutela que promovió la parte recurrente contra el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL y el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, trámite que se hizo extensivo a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y al MINISTERIO DEL INTERIOR.
I.
ANTECEDENTES El ciudadano Víctor Hugo Golu Montenegro instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y participación política, presuntamente vulnerado por las autoridades convocadas. En lo que interesa al presente trámite constitucional, refirió que las comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras están reconocidas en Colombia como un grupo étnico especial y minoritario.
Indicó que, según cifras oficiales, los afrodescendientes «representamos»: el 10,6% de la población colombiana. Las cifras de autorreconocimiento indican también que un 72% de la población negra se localiza en las cabeceras municipales. Las ciudades con mayor población afrocolombiana, son en su orden Cali (542.936), Cartagena de Indias (319.373), Buenaventura (271.141), Medellín (137.988), Tumaco (129.491), Barranquilla (116.538), Quibdó (100.007), Turbo (99.274), Bogotá (97.885) y Riohacha (44.899).
De las cuales cabe resaltar Buenaventura, Tumaco, Quibdó y Turbo, ciudades donde esta población es mayoría absoluta. Señaló que «Las comunidades indígenas cuentan con 3 curules, una en Cámara, dos en Senado; mientras las comunidades negras con dos curules en Cámara. Esto es algo que quedo así en la Constitución, pero que viola claramente derechos consagrados en el bloque de constitucionalidad, por lo cual debe ser modificado y adaptado al día de hoy», pues « no guarda correspondencia con la magnitud demográfica de esta población, ni tampoco con su peso electoral», de ahí que estimó que deben tener «un mínimo de congresistas conforme al número poblacional de cada una de nuestras comunidades».
De conformidad con lo anterior, solicitó el amparo de sus prerrogativas constitucionales y, en consecuencia, se ordene al Consejo Nacional Electoral que se reconozca e implemente «como mínimo una curul en el senado» para las comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras. Igualmente, pidió se ordene al Consejo Nacional Electoral y al Congreso de la República el estudio inmediato «para la asignación de un mínimo de 5 curules para cada una de las comunidades étnicas minoritarias reconocidas (comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras y comunidades indígenas) conforme al número poblacional que tenemos».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 7 de octubre de 2021, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las convocadas y vinculó a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. El Ministerio del Interior sostuvo que no ha vulnerado las prerrogativas invocadas.
El Consejo Nacional Electoral afirmó que, en pronunciamiento del Consejo de Estado, se estableció que la modificación del número de integrantes del Congreso, por ejemplo, con la creación de circunscripciones especiales, solo es posible a través de reforma constitucional y no por medio de la autoridad administrativa electoral. La Presidencia de la República manifestó que no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión vulnera las garantías del actor.
El Senado de la República rindió informe sobre las iniciativas legislativas y populares, y concluyó que la protección invocada resulta improcedente, habida cuenta que no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad, pues el accionante tiene otros mecanismos «como el Derecho de Petición ante las autoridades competentes y si opta por el proceso legislativo mediante iniciativa popular».
Surtido el trámite de rigor, en sentencia de 20 de octubre de 2021, el juzgador constitucional en primera instancia negó por improcedente la súplica, tras estimar que esta no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, máxime que la conformación de la estructura del Estado se encuentra consagrada en la Constitución Política, de suerte que no puede ser objeto de control por parte de los jueces de tutela.
Agregó que las pretensiones del convocante implican una reforma constitucional y que, para tal propósito, cuenta con otros mecanismos de participación ciudadana «como la radicación directa de proyectos de cambio constitucional ante el Congreso de la República, mediante propuestas de actos legislativos». De otro lado, destacó que el accionante se encuentra legitimado en la causa por activa, comoquiera que: Para el caso que nos ocupa, el accionante Víctor Hugo Golu Montenegro instaura la presente acción por pertenecer a la comunidad negra, raizal, afrocolombiana y palenquera y las comunidades indígenas.
En efecto, en el hecho quinto de la demanda asume como propio el flagelo de la discriminación y desigualdad histórica de la que ha sido sujeta este sector de la población. Bajo esta óptica, nada impide que el señor Víctor Hugo Golu Montenegro pueda agenciar los derechos de los intereses de la comunidad negra, afrodescendiente, raizal y palenquera, sin que pueda constituirse en barrera para su ejercicio, el que se trate de una persona diferente al representante legal de un Consejo Comunitario, o de entidades con personalidad jurídica para la administración de los territorios, más cuando la vulneración la hace constituir en una omisión que afecta a esa comunidad en general, como es la falta de asignación de curules que los represente en el Senado de la República.
Por lo anterior, está habilitado para actuar como garante y gestor de sus intereses y derechos. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante la impugna, en similares argumentos a los expuestos en el escrito inicial y pretende: se ordene al Congreso de la República, el trámite del acto legislativo que implemente la participación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras en el senado, en aras de garantizar la participación real y por lo menos en las mismas condiciones que nuestros hermanos indígenas.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al sub judice, encuentra la Sala que el reproche del impugnante se dirige contra la Constitución Política, en tanto que solo previó tres curules en el Congreso para las comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras, esto es, dos en la Cámara de Representantes y una en el Senado. En consecuencia, pide en la impugnación que se ordene al Congreso de la República tramitar el acto legislativa que garantice la participación real de este grupo, al menos en las mismas condiciones que las comunidades indígenas.
Ahora bien, esta Sala de Casación Laboral debe entrar a dilucidar si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, como lo establecido por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267 de 2019, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela, como lo ha enseñado la jurisprudencia de esa Corporación en varias sentencias, entre ellas la CC T-010 de 2017, es decir, si acata los siguientes requisitos (i) legitimación por activa;
(ii) legitimación por pasiva; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto; (iv) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez). A su vez, el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591, dispone que la acción de tutela será improcedente «Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto ».
Así, es importante indicar: (i) Víctor Hugo Golu Montenegro se encuentra legitimado en la causa por activa para la presentación de esta acción de tutela, pues pese a que no allegó prueba alguna que demostrara la calidad de afrodescendiente invocada, lo cierto es que el asunto versa sobre un derecho político, como es el de participación, del cual todos los ciudadanos son titulares, máxime que el reparo se dirige, principalmente, a que las comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras, tiene un número de curules en el Congreso de la República que no corresponde a su número poblacional, y dentro del trámite de tutela no se controvirtió que el accionante no perteneciera a esa minoría. Sobre los derechos políticos, en sentencia CC T-411 de 2017, la Corte Constitucional expuso: [E]sta Corte ha precisado que los derechos políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para incidir sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte.
Son potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Así mismo, que el alcance de estos derechos depende, entre otros aspectos, de la forma de gobierno adoptada por cada Estado. Así, la Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa, bajo el cual se extendieron los espacios en los cuales los ciudadanos podían tener incidencia en la toma de decisiones.
Mientras que, en lo atinente a la legitimación de los miembros de las comunidades especialmente protegidas, mediante fallo CC T-745 de 2010, la Alta Corporación puntualizó: Así pues, en un primer momento, todos los miembros de la colectividad están autorizados para demandar la observancia de los intereses que detenta en la comunidad como sujeto de derechos.
Aparte de los integrantes de la población, las organizaciones que los agrupan tienen la potestad de acudir a la acción de tutela para exigir la salvaguarda de aquellos derechos de entidad iusfundamental. Las razones esgrimidas por esta Corporación para sustentar esa permisión se reducen a que: i) las particulares circunstancias a las que históricamente han sido sometidos estos grupos poblacionales reclaman la flexibilización de las condiciones para el acceso a sus derechos; ii) las autoridades están constitucionalmente obligadas a propender por la conservación de las poblaciones indígenas y tribales; y iii) no es aceptable que el juez constitucional dificulte la concreción del derecho a la consulta y los demás conexos, so pretexto de ciertas exigencias procedimentales.
A su vez, la Corte Constitucional ha sido enfática al establecer que, tratándose de sujetos de especial protección, como lo son los grupos humanos poseedores de una cultura diferente a la mayoría, los presupuestos de la agencia oficiosa deben examinar de manera flexible, con ocasión del tratamiento preferencial que tienen en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos.
Así se estableció en providencia CC T-414 de 2015, en donde además se recordó: En el caso de las comunidades negras, vale la pena referirse a la Sentencia T-955 de 2003, en la cual la Corte conoció de la acción de tutela promovida por miembros de la Comunidad Negra de la cuenca del río Cacarica, contra el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCO y Maderas del Darién S.A., por permitir, estas entidades, la explotación de maderas en su territorio colectivo.
En dicha oportunidad, al definir el aspecto de la legitimación por activa, la Corte consideró que, aunque ninguna de las personas accionantes ostentaba la representación de la persona jurídica — Consejo Mayor de la Cuenca del río Cacarica—, en todo caso, éstas estaban legitimadas para actuar, “habida cuenta que los actores son integrantes de las comunidades negras de la Cuenca del río Cacarica”.
Lo anterior fue concluido en la sentencia mencionada, con fundamento en la jurisprudencia que ya se ha referido sobre el mismo aspecto cuando se trata de pueblos indígenas y tribales. Así indicó la mencionada providencia: “Dentro de este contexto, y en consideración a que los señores Naufal Quinto, Teófilo Avila Julio, Angel Nelis Palacios, Alirio Mosquera Palacios y Luis Anibal Lemus invocan la protección de su derecho constitucional a la diversidad étnica y cultural, fundada en la propiedad colectiva de sus territorios, y en sus prácticas tradicionales de producción, y habida cuenta que los actores son integrantes de las comunidades negras de la Cuenca del río Cacarica [85], no interesa para efecto de determinar la legitimación de su pretensión que ostenten la representación de la persona jurídica –Consejo Mayor de la Cuenca del Cacarica-, como tampoco que dicha representación se encuentre actualmente en disputa.
Lo expuesto en razón de que la jurisprudencia constitucional tiene definido que las organizaciones que agrupan a los pueblos indígenas y tribales, y quienes pertenecen a éstos, están legitimados para invocar su derecho a la subsistencia e integridad cultural” En dicha oportunidad se reconoció el hecho de que los integrantes de las comunidades negras, como sucede con las indígenas, tienen un interés generalizado respecto a sus derechos que les permite acudir ante las instancias judiciales[21].
Por tanto, la legitimación activa se derivó del interés que defendían las accionantes en relación con la comunidad, y que, para el caso, se derivó del hecho de ser parte de la misma. En síntesis, existe legitimación en la causa por activa porque dentro del trámite no se cuestionó la calidad de afrodescendiente del actor; la jurisprudencia constitucional ha permitido que los miembros de las comunidades presenten acciones de tutela; la protección versa sobre derechos políticos y, en gracia de discusión, tratándose de un sujeto de especial protección como es el caso, los presupuestos de la agencia oficiosa deben entenderse de manera flexible.
(ii) Igualmente, existe legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la solicitud se dirige contra las autoridades encargadas de dar cumplimiento a lo pretendido. (iii) El asunto tiene relevancia constitucional, habida cuenta que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte convocante. (iv) Se satisface el presupuesto de inmediatez, en la medida en que la omisión se mantiene en el tiempo.
(v) No obstante, la tutela resulta improcedente, en tanto se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, y el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, tal y como pasa a explicarse. En efecto, la inconformidad del tutelista se dirige contra la Constitución Política, comoquiera que solo estableció tres curules en el Congreso para las comunidades negras, raizales, afrodescendientes y palenqueres, y, en sentir del actor, dicha cantidad no corresponde al número poblacional, aunado a que las comunidades indígenas tienen dos curules en el Senado, mientras que ellos únicamente cuentan con una, lo que, considera, vulnera el derecho a la igualdad y participación política.
En consecuencia, la acción de tutela no procede para atacar disposiciones de la Constitución Política, dado su carácter general, impersonal y abstracto, que no afectan situaciones jurídicas personales y concretas y, por lo mismo, no puede lesionar por sí sola derechos de esta índole, sumado a que la norma fundamental no puede ser objeto de control jurisdiccional o modificación a través del juez de tutela.
Así, adquiere preponderancia traer a colación la sentencia CC SU-037-2009 de la Corte Constitucional, en la se explicó: Desde el punto de vista de su contenido, los actos de la administración se clasifican en generales o individuales. Los actos generales, también llamados actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas o reglamentarias, son aquellos que tienen un alcance indefinido e impersonal, es decir, que se refieren o dirigen a personas indeterminadas.
Por el contrario, los actos de carácter individual o particular, conocidos como actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas o concretas, son los que tienen un alcance definido, en el sentido de que están dirigidos a personas o sujetos identificados o determinados individualmente. En este orden, si el accionante pretende la reforma de los artículos 171 y 176 de la Constitución que prevén el número de circunscripción nacional especial, debe activar los mecanismos de participación, esto es, el referendo o presentar el respectivo proyecto de acto legislativo, según establece los artículos 155, 374 y 375 de esa normativa:
ARTICULO 155. Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite.
ARTICULO 374. La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
ARTICULO 375. Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos.
Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. Por ende, la salvaguarda pretendida no puede salir avante, pues conforme se indicó, la súplica no procede para atacar actos de carácter general, abstractos e impersonales, ni para atacar la Constitución Política, adicionalmente, el accionante tiene a su alcance otros mecanismos legales, los cuales no ha agotado, de ahí que no es el juez de tutela la autoridad llamada a pretermitir los referidos instrumentos a través de esta vía tuitiva, pues ello supondría una intervención injustificada en la órbita de competencia de otras autoridades, a todas luces incompatible con la Constitución y con la ley.
Ahora, aunque el incumplimiento del principio previamente señalado podría, eventualmente, resultar indiferente ante la existencia de un perjuicio grave, inminente o irremediable, lo cierto es que en el presente asunto el tutelante no acreditó una afectación de tal entidad que amenazara o vulnerara sus derechos fundamentales, circunstancia que impide habilitar la intervención del juez de tutela.
En este orden de ideas y sin que se hagan necesarias otras motivaciones, se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ No firma por ausencia justificada JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 13 SCLAJPT-12 V.00