Radicación n.° 75907 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL16670-2017 Radicación n.° 75907 Acta 37 Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por FRANCY MILENA BAÑOL LOZADA contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 17 de agosto de 2017, dentro de la acción de tutela que instauró contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL TOLIMA (COMFATOLIMA) y FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE), la cual se hizo extensiva al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA), FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. (FINDETER), así como al MUNICIPIO DE ROVIRA, ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA ROVIMUJER y al ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA, como integrantes de la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante estimó quebrantados los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la vivienda digna. Adujo que para adelantar el proyecto de vivienda denominado Rovimujer, se conformó la Unión Temporal «Rovimujer 2009», integrada por el municipio de Rovira (Tolima), la asociación Rovimujer (a la cual pertenece) y el ingeniero Armando Díaz García; que mediante certificado de elegibilidad n.º ETD 2011-0024, expedido por Findeter el 12 de septiembre de 2011, se avalaron 73 unidades de vivienda y, si bien, por Resolución n.º 0178 de 14 de febrero de 2012, Fonvivienda asignó 73 cupos para dicho ente territorial, lo cierto es que la n.º 0645 de 14 de agosto siguiente, únicamente aprobó 65 subsidios.
Según documento que obra a folio 10, se observa que el Ministerio de Vivienda, en noviembre de 2012, le comunicó la Resolución 645 de 14 de agosto del mismo año, que le asignó un subsidio familiar de vivienda urbana, por valor de $12.467.400, para aplicar al citado proyecto «en la modalidad de adquisición de vivienda nueva», y se le precisó que para ello tenía un plazo de 6 meses contados a partir del mes siguiente a la fecha de la resolución de asignación, y «siempre y cuando lo permitan las normas de ejecución presupuestal».
Apuntó que en tal virtud, el 29 de ese mes y año suscribió contrato de obra civil con el referido profesional, quien se comprometió a construir: […] sala comedor, una alcoba, baño, lavadero prefabricado y cerramiento y cerramiento, en un área construida de 39.63 M2, con un costo de $15.005.861,50 (…). Los cuales serían cancelados al contratista (…) con la autorización para reclamar el subsidio asignado por Fonvivienda por valor de $12.467.400 (…) aportados por la Gobernación del Tolima y $1.538.461,54 (…) aportados por la Alcaldía municipal de Rovira.
Que asimismo se dispuso que una vez entregada a satisfacción la vivienda, se debía escriturar y registrar en la oficina de instrumentos públicos de Ibagué, para lo cual se fijó un término, «el cual no sé de cuánto tiempo era»; empero, luego le informaron que le «habían quitado el subsidio, por vencimiento del plazo», lo que fue notificado «por una página de internet», sin tener en cuenta que «a duras penas» sabe leer y firmar, no conoce un computador y nunca ha tenido dicha herramienta tecnológica a su alcance.
En su criterio, lo anterior transgrede sus derechos fundamentales dado que «a varias personas que conformaban el plan de vivienda, les concedieron los subsidios y les escrituraron sus casas», lo cual le ocasiona un perjuicio irremediable dado que está «a punto de quedar en la calle». Aunque no elevó una petición concreta, se extrae que pretende que se le reactive su subsidio y le sea materializado en la entrega de una vivienda.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, mediante proveído de 8 de agosto de 2017, admitió la acción, vinculó a los arriba descritos, dispuso el traslado y la notificación correspondiente para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Findeter solicitó su desvinculación del presente asunto, toda vez que las relaciones o actor que de la controversia se pueden derivar, «no guardan relación con la actividad que como sociedad pública anónima», le ha sido asignada por la ley.
En tal sentido, explicó que su participación en el proyecto de vivienda se militó a expedir el certificado de elegibilidad de proyectos de interés social de 12 de septiembre de 2011, pero no participa en el otorgamiento de subsidios de vivienda. Fonvivienda indicó que el grupo familiar de la actora fue beneficiario del subsidio familiar de vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda nueva, pero aquella no hizo uso del beneficio y su estado de postulación es «apto son subsidio vencido», pues este tenía como plazo el 30 de septiembre de 2014, lo que generó que el dinero fuera restituido al tesoro nacional.
La Asociación de Mujeres Cabeza de Familia Rovimujer subrayó liderar las etapas del proyecto de vivienda relacionadas con la compra de terreno, obras de urbanismo y escrituraciones; que la construcción inició en el 2013, y en agosto del 2014 se habían entregado 17 casas escrituradas y canceladas al «ingeniero constructor»; que aunque hay 14 «casas sin construir con sus lotes adecuados», y 34 más «sin acabados en obra negra», lo cierto es que «sin darnos cuenta el Ministerio de Vivienda (…) nos quitó los [subsidios] sin informar de manera correcta a los beneficiarios del proyecto».
Armando Díaz García sostuvo que la construcción de las viviendas se estaba adelantando con recursos propios para ser posteriormente cancelados por Fonvivienda; destacó que al haberse retirado los subsidios a los beneficiarios, «dichas personas no tuvieron como pagarme, causándome daños de carácter irremediable». Precisó que los subsidios fueron aplicados de manera correcta, cuando suscribieron los respectivos contratos de construcción de sus viviendas.
El municipio de Rovira recalcó que no ha quebrantado ningún derecho fundamental en cuanto a las obligaciones adquiridas al suscribir la unión temporal. Indicó que «en el vencimiento del subsidio existe culpabilidad de las partes interesadas», pues por un lado, hubo «notable demora» atribuible a Armando Díaz García en la ejecución de las obras contratadas y, por el otro, era carga de la accionante estar atenta a la asignación y aplicación del subsidio; además refirió una «culpabilidad relativa» del Ministerio de Vivienda, por cuanto dicha pérdida de vigencia fue publicada el 30 de septiembre de 2014 a través de la página web, cuando la aquí interesada no tiene acceso a medios de comunicación electrónicos, de ahí que no pudo enterarse de tal hecho y por ello manifestó su desacuerdo con la pérdida de los subsidios, en la medida que se le suprime la oportunidad a una familia, de acceder a una vivienda digna.
Comfatolima anotó que el estado actual de la promotora es «apto con subsidio vencido»; que el Ministerio de Vivienda fundó la referida pérdida de vigencia «por inconvenientes en el desarrollo del proyecto (…) en el que se iba a aplicar el subsidio», lo que se sustentó en un reporte de FONADE, que indicó que la construcción de viviendas no se había iniciado, «las obras de cimentación no cumplían con las normas de sismo resistencia, se presentaron variaciones estructurales, no había cierre financiero, se presentaron inconvenientes con el constructor y la función ROVIMUJER, así como problemas de orden público».
Mediante sentencia de 17 de agosto de 2017, el Tribunal negó el amparo; advirtió que a la actora le asignaron un subsidio familiar de vivienda que «fue perdido por falta de legalización y movilización, conforme lo establecido en los artículos 58 y 59 del Decreto 2190 de 2009 y artículos 24, 25 y 26 de la Resolución 1604 de 2009», y observó el listado de los subsidios que perdieron vigencia el 30 de septiembre de 2014, en el cual refleja el de la accionante.
En primer lugar, precisó que este asunto se regía por las previsiones de la Ley 1537 de 2012 y su Decreto Reglamentario 2088 del mismo año. Enseguida, para abordar el reproche según el cual, dicho listado fue indebidamente notificado, trajo a cuento el parágrafo 1.º del artículo 8 de la citada ley y la Resolución 1140 de 2013, que lo reguló y autorizó su comunicación a través de la página web oficial del indicado ente ministerial, y además previó una oportunidad para controvertirlo, el cual dejó vencer el actor, sin que la tutela sea apropiada para revivir etapa fenecidas.
Así, concluyó que, […] como la accionante desde la notificación de la adjudicación del subsidio por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es noviembre de 2012, tuvo conocimiento de las instrucciones para hacer efectivo el desembolso de dicho beneficio económico, así como las consecuencias que acarreaba su incumplimiento, tal como aparece al reverso de la carta de adjudicación del subsidio, conforme lo acreditó la entidad otorgante en el oficio recibido por correo electrónico, no pudiendo endilgárseles a las accionadas actuaciones tendientes a la vulneración de los derechos reclamados.
IMPUGNACIÓN La Asociación de Mujeres Cabeza de Familia Rovimujer, la actora y el ingeniero Armando Díaz García, integrante de la Unión Temporal Rovimujer 2009, impugnaron. Bañol Lozada expuso que no se consideró la existencia de un perjuicio irremediable, pues su casa ya está construida y solo resta su escrituración; insistió en que nunca se enteró de que le iban a quitar el subsidio y que podían pedir prórroga.
La referida asociación afirmó que Fonvivienda es el encargado de vigilar las políticas públicas relacionadas con los proyectos de vivienda, pero con sus omisiones revictimizaron a los postulantes, dado que no les informaron que tales beneficios se los iban a quitar, y la pérdida de vigencia la publicaron a través de medios electrónicos que no están al alcance de aquellos; que «para justificar su negligencia sostienen que habían atrasos en las construcciones», lo que calificó como falso, dado que «hay 51 viviendas construidas y solo faltaban 14», por lo que aportó «las actas que (…) demuestran que las obras sí se estaban realizando y que arbitrariamente, nos quitaron los subsidios».
Aseguró que «son totalmente falsos, los argumentos esgrimidos por los entes vinculados (…), tal como el tal anverso de la carta que otorgó los subsidios, ya que fueron los funcionarios de Comfatolima, quienes llevaron las cartas en fotocopia, para cada uno de los postulantes, los que entregaron a cada uno en una reunión que se hizo para el efecto» (sic).
CONSIDERACIONES Para resolver la presente controversia, resulta pertinente relievar que la problemática se circunscribió en la actuación del Ministerio de Vivienda y Fonvivienda, atinente a las gestiones tendientes a declarar la pérdida de la vigencia del subsidio familiar de vivienda otorgado a la actora por Resolución n.º 645 de 14 de agosto de 2012.
Derivado de lo anterior, la promotora asegura que, sin conocer previamente que el rigor de dicho beneficio estaba sujeto a un plazo, le informaron que lo perdió el 30 de septiembre de 2014, a través de un mecanismo de comunicación que no resulta válido, pues al ser por vía de la página web oficial del ente ministerial, no pudo conocer ni ejercer defensa alguna, dado que no tenía a su alcance la herramienta tecnológica respectiva para realizar la consulta efectiva.
La asociación impugnante se allana a esa inconformidad y añade que, en síntesis, no es cierto que las construcciones desplegadas para ejecutar el proyecto estuviesen atrasadas, dado que se han entregado viviendas a otras personas, que hoy están debidamente protocolizadas, por lo que considera que la supresión del vigor del subsidio fue arbitraria ante su motivación infundada.
De tal escenario constitucional subyace, en últimas, una temática que constituye el punto neural de la controversia, y es el relacionado con la posibilidad jurídica de prorrogar o no el tan citado beneficio. Pues bien, esa cuestión ya fue abordada por esta Sala de Casación en reciente providencia CSJ STL15489-2017, oportunidad en la que se analizó un caso de idénticos contornos, asentado en la misma Resolución que otorgó el subsidio y en su pérdida de vigencia, y que tal como se precisó atrás, generó el descontento aludido en tanto no se pudo materializar en la efectiva entrega del inmueble que haría parte del proyecto Rovimujer.
Para negar el amparo, se consideró: En el asunto, la accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales, debido a que estima que están siendo conculcados por las entidades accionadas al impedir que se hiciera efectivo el «subsidio familiar de vivienda urbana» otorgado por Resolución 645 expedida por el Fondo Nacional de Vivienda el 14 de agosto de 2012, por un valor de $12.467.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», el cual se encuentra vencido en la actualidad, sin que se haya entregado el inmueble que haría parte del proyecto Urbanización Rovimujer.
Sobre el tema, la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el referido subsidio, en cuya virtud se ha puntualizado en varios fallos de tutela el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio de vivienda, cuando no se motiva en el proceder negligente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede atribuirse la consecuencia negativa de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin, legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
En ese orden, se ha advertido que el juez constitucional deberá ordenar la prórroga del subsidio siempre que el interesado acredite que realizó las actuaciones pertinentes a su ejecución, principalmente haber celebrado la promesa de compraventa con la constructora encargada del proyecto de vivienda, y con ello requerir el desembolso del subsidio ante la respectiva entidad.
Así se expuso en providencia STL13270-2016, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011. […] El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa. […] De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
En perspectiva a tales previsiones, es claro que el amparo en torno a la prórroga y, por supuesto, la consecuente vigencia del subsidio, no tiene vocación de prosperidad, pues tal como se dijo, aun cuando no se discute que a la accionante se le concedió el referido beneficio por Resolución 645 de 14 de agosto de 2012, lo cierto es que en la documental allegada con la tutela no milita la promesa de compraventa celebrada con la constructora, menos aún está acreditado que aquella hubiera solicitado a las entidades competentes el desembolso de tal beneficio, presupuestos que, según las reglas jurisprudenciales transcritas, resultaban predominantes para demostrar que la falta de ejecución del subsidio no le era atribuible a la interesada.
Ahora bien, en lo que hace a la supuesta indebida notificación del listado de subsidios que perdieron vigencia el 30 de septiembre de 2014, que destaca la Sala, está fundado en que «no han sido legalizados ni movilizados conforme a lo establecido en los artículos 58 y 59 del Dto. 2190 de 2009 y artículos 24, 25 y 26 de la Resolución 1604 de 2009, según el caso», la Corte observa que el cuestionamiento de la impugnante no apunta a que la publicación en una página web oficial esté carente de soporte jurídico, sino a que el actor no contaba con una herramienta tecnológica para consultar una página de internet, y en ese mismo sentido lo esbozó el actor en su escrito inicial.
Sobre este aspecto, cabe aclarar que aunque la Ley 1769 de 2015 estipuló que, «Cuando los subsidios familiares de vivienda urbana a que hace referencia el presente artículo se encuentren sin aplicar a la entrada en vigencia de la presente ley, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) podrá proceder a su vencimiento sin que se requiera surtir previamente el proceso a que se refiere el parágrafo 1o del artículo 8 o de la Ley 1537 de 2012 (subraya la Sala), lo cierto es que el Tribunal aplicó la normatividad que regía al momento en que se expidió el acto que enlistó los subsidios que perdieron vigencia, que data del 2014.
Fue así que el juez Colegiado encontró que dicha notificación estaba autorizaba en el artículo 8.º de la Ley 1537 de 2012, en concordancia con la Resolución 1140 de 2013. Conviene entonces transcribir el parágrafo 1.º del referido precepto 8.º de la citada ley, el cual señala: En el caso en que la entidad otorgante del subsidio tome la decisión de no prorrogar la vigencia de los mismos, previo a su vencimiento deberá surtir un proceso de notificación a los beneficiarios, de acuerdo con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y en el reglamento que para el efecto expida el Fondo Nacional de Vivienda.
A su turno, la Resolución 1140 de 2013, puntualmente indica en su artículo 2.°, lo siguiente: Para los efectos previsto en el artículo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA– elaborará una lista con los nombres y cédulas de los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda que no hayan legalizado ni movilizado los subsidios conforme a lo establecido en los artículos 58 y 59 del Decreto 2190 de 2009 y artículos 24, 25 y 26 de la Resolución 1604 de 2009, según sea el caso, y que no vayan a ser prorrogados.
Dicha lista se publicará en la página web oficial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una antelación no inferior a 30 días calendario a la fecha de vencimiento de los subsidios, y deberá permanecer publicada por el término de 10 días hábiles. Durante este período los beneficiarios podrán solicitar a Fonvivienda la prórroga de los subsidios exponiendo y acreditando las razones en que fundamenten su solicitud (negrillas de la Sala).
Lo transcrito evidencia que las alegaciones de la mencionada impugnante no tienen sustento jurídico, como sí, el referido modo de notificación, que está amparado en previsiones legales que, a no dudarlo, deben ser acatadas por los interesados en dichos programas, sin que puedan desconocerse pues son las reglas que rigen para todos los que allí intervienen y, en esa medida, se catapultan como una garantía al debido proceso administrativo de los participantes.
Por lo demás, no puede pasarse por alto la ausencia en el plenario de algún elemento de juicio que acreditase alguna gestión con miras a lograr la aplicación del subsidio otorgado, pues se itera, no hay prueba de que hubiese solicitado su desembolso o, a lo menos, suscrito la promesa de compraventa, ni antes ni con posterioridad a la publicación de dicho listado.
Se insiste en lo anterior toda vez que, en definitiva, es lo que constituye el aspecto neurálgico de la controversia, y como se dijo, no es posible que se configure la violación constitucional por la no prórroga del subsidio, o lo que en últimas es lo mismo, la pérdida de su vigor, si en todo caso no se acreditaron los presupuestos atrás relacionados.
Por lo anterior, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de fecha y procedencia precitadas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: ENTERAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-03 V.00 17 SCLAJPT-03 V.00