Radicación n.° 75387 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente STL16522-2017 Radicación n.° 75387 Acta 35 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Sería el caso resolver la impugnación interpuesta por el CONSEJO COMUNITARIO ZANJÓN DE GARRAPATERO contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN el 11 de agosto de 2017, que negó el amparo constitucional, dentro de la acción de tutela instaurada por el recurrente contra la UNIÓN TEMPORAL DE DESARROLLO VIAL PARA EL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y MINISTERIO DEL INTERIOR, de no ser porque se advierte configurada una causal de nulidad por indebida integración del contradictorio, que invalida lo actuado.

I.

ANTECEDENTES El impugnante presentó acción de tutela solicitando la protección de los derechos fundamentales de consulta previa, igualdad y debido proceso, los cuales considera están siendo vulnerados por las entidades accionadas. Para el efecto, manifestó que mediante contrato de concesión n.º 5 de 1998, el Instituto Nacional de Concesiones – INCO adjudicó contrato a la Unión Temporal Desarrollo Vial para el Valle del Cauca y Cauca, en el que se contempló la realización de la doble calzada Santander de Quilichao – Villa Rica y Variante Santander de Quilichao.

Adujo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible exige el trámite de consulta previa para la expedición de licencias ambientales, de suerte que el 12 de febrero de 1999 se protocolizó la respectiva acta, en la que el Invías se comprometió a mitigar el impacto ambiental ocasionado por las obras, tales como el mantenimiento e iluminación de las vías alternas intersectadas por la variante doble calzada de Santander de Quilichao – Villa Rica y Variante Santander de Quilichao.

Expuso que desde 1990 hasta la fecha, la Unión Temporal solo ha cumplido con el 5% de las obras pactadas. Señaló que en el acuerdo 1, inciso 3º, se estableció la realización de vías vinculadas directamente con el proyecto y se propuso el mantenimiento del cruce vial Ardovela – Chiricio – Santa María y que posteriormente, se modificó con las actas de seguimiento a la consulta, quedando que en algunas zonas se «realizará pavimentación el placa huella en concreto».

Agregó que a pesar de las reuniones realizadas solo en el año 2017 se realizaron estudios y diseños de obra para la implementación de las obras mencionadas. Destacó que al ser un contrato de concesión, el operador debe realizar el proceso de reversión a la Nación por el cumplimiento de la etapa operativa, la cual no se puede cerrar hasta que se dé cumplimiento a los acuerdos de consulta previa.

Sin embargo, manifestó el accionante que «el doctor FRANCISCO ORDUZ BARÓN Gerente de Proyectos o Funcional Cod G2 Grado 09, indica que la empresa está en proceso de reversión del contrato y ni la empresa ni la agencia pueden asumir económicamente la realización de las obras». Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se ordene a la Agencia Nacional de Infraestructura y a la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, el cumplimiento de las obras previstas dentro del acta de protocolización. Adicionalmente, requirió que el Ministerio de Interior actúe como garante de derecho, de conformidad con sus objetivos misionales.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, el 4 de agosto de 2017, avocó el conocimiento, ordenó notificar a las accionadas y vincular al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Santander de Quilichao, Cauca, para que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, con fallo del 11 de agosto de 2017, la Sala cognoscente negó la protección procurada, al considerar que: […] el proceso consultivo para procurar la participación activa de esa comunidad en la toma de decisiones del proyecto de concesión vial referido, sí se está llevando a cabo con el consejo comunitario Zanjón de Garrapatero, y ello también se desprende de las actas de reuniones aportadas para el seguimiento de la consulta previa, todo lo cual hace evidenciar que no se ha incumplido el deber constitucional y legal de permitir la participación de la comunidad actora en los asuntos que eventualmente la puedan beneficiar y/o afectar por la ejecución de la obra de construcción de la malla vial, esto es, se les ha brindado los espacios para el diálogo y la negociación en ejercicio del derecho fundamental de la consulta previa.

Adicionalmente, estableció que si bien la consulta previa no se agota con el acta de protocolización, lo cierto es que no se probó que «el no cumplimiento del ACP en el marco de ejecución del contrato de concesión vial pone en riesgo los derechos fundamentales de la comunidad presuntamente afectada, en cuanto sujeto colectivo, como lo relativo a su existencia o supervivencia como grupo diferenciado, a la integridad cultural y social, o su derecho de propiedad colectiva o posesión ancestral».

Máxime cuando evidenció «que ya se contrataron y ejecutaron los estudios y diseños de la placa – huella de las vías veredales Ardobelas, Chiribico, Santa María y Veracruz – Palestina y está avanzando la actividad topográfica», según acta de acuerdo de 26 de abril de 2017. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó según obra a folios 332 y 333 del cuaderno principal, en el que reitera que no se ha dado cumplimiento a lo acordado en el acta de protocolización de consulta previa.

Agrega que en autos de 3 de marzo y 15 de abril de 2015, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, «efectuó un control y seguimiento, además de atender los hechos relacionados con una queja incoada con ocasión al desarrollo del proyecto, generando una serie de requerimientos encaminados al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia ambiental».

CONSIDERACIONES Para esta Sala de la Corte es imperioso observar que no obstante la sumariedad del trámite de tutela, su desarrollo no escapa a las garantías constitucionales de todo proceso judicial. Este mecanismo, en cuanto acción judicial, independientemente de su carácter breve y concentrado, está sujeto al debido proceso (artículos 29 y 85 de la Constitución Política).

En ese orden, si se ha surtido sin el conocimiento de cualesquiera de las partes o de terceros que pueden resultar afectados con la decisión que tome el juez de tutela, dicha circunstancia se traduce en una violación del derecho de contradicción y defensa y, por ende, del debido proceso. Precisamente, el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 establece que « las providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz »; asimismo, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto Reglamentario 306 de 1992, para tales efectos, constituye parte « la persona que ejerce la acción de tutela y el particular, la entidad o autoridad pública contra la cual se dirige la acción de tutela de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991».

Queda claro entonces, que la obligatoriedad de poner en conocimiento la iniciación del trámite de tutela a quienes deben intervenir, no sólo se limita a los accionados, sino a todo aquél que pueda resultar afectado con la decisión que se tome. En el presente asunto de la lectura de los hechos se colige que existen otros interesados en el trámite del mismo, como lo son, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA, como autoridades ambientales competentes, junto con los demás intervinientes en el trámite de consulta previa que es objeto de la acción de tutela y que no fueron vinculados por el juez constitucional de primera instancia. Nótese cómo el reproche del accionante se remite al: […] incumplimiento a los acuerdos de la consulta previa que se les hizo a las comunidades en el año 1999, que obran en el expediente a folio 5 a 12.

El incumplimiento en concreto es el de la adecuación o mantenimiento de la vía Ardovela – Chirivico – Santa María. Ese acuerdo se modificó en el trámite de licencia ambiental y quedó pavimentación con placa huella de las tres vías anteriormente mencionadas, según acta de 14 de julio de 2016, a folios 13 a 33; y acta del 26 de abril de 2017, del folio 34 a 51.

Por su parte, se observa que las actas en las que se fundamenta el accionante, junto con el «Acta de Protocolización de Modificación de Acuerdos de Consulta Previa» obrante a folios 270 al 278, intervinieron las entidades: Ministerio del Interior, Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, Alcaldía Municipal de Santander de Quilichao, Asamblea Departamental de Cauca, Concejo Municipal de Santander de Quilichao, Gobernación del Departamento del Cauca, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y la Procuraduría Ambiental y Agrario del Departamento del Cauca.

No obstante, el juez constitucional de primera instancia solo vinculó a las accionadas (Unión Temporal de Desarrollo Vial para el Valle del Cauca y Cauca, Agencia Nacional de Infraestructura y Ministerio del Interior) y al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Santander de Quilichao. De lo brevemente expuesto emerge, con suficiente claridad, que las citadas tienen un claro interés en el resultado de la acción, por lo que su no vinculación a la presente acción, podría acarrear la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. Ahora bien, en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que aunque quien acude a la tutela tiene el deber de manifestar cuál es la autoridad o el particular que le ha lesionado o amenazado sus derechos, tal enunciación no puede atar al juez constitucional ni limitar su acción, quien tiene el deber de revisar la actuación procesal que se tacha de irregular y de vincular a todas las personas que en un momento determinado pudieran ver afectados sus derechos con la acción propuesta y el fallo que se profiera dentro de la misma.

De conformidad con lo anterior, teniendo en cuenta que el juez constitucional de primera instancia no dispuso en la admisión de la presente tutela, la vinculación de las autoridades ambientales, esto es, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, junto con las demás entidades que intervinieron en el trámite de consulta previa, respecto de las cuales surge un innegable interés en las resultas de este trámite constitucional, con miras a garantizarle la protección a su derecho al debido proceso, se hace necesario declarar la nulidad de todo lo actuado, a partir del fallo de 22 de agosto de 2017 y en consecuencia, previo a resolver de fondo se ordene la vinculación de las entidades arriba comentadas, comunicándole para tales efectos, la existencia de la presente acción, con el fin de que ejerzan sus derechos de contradicción y defensa.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado a partir del fallo de fecha 11 de agosto de 2017, proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN.

SEGUNDO. Por secretaría REMÍTASE las presentes diligencias al Tribunal de origen, para que se rehaga la actuación correspondiente, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO. COMUNICAR esta decisión a los interesados. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 2