CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 63243 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente STL16498-2015 Radicación n.° 63243 Acta 42 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN –UNP- contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA el 2 de octubre de 2015, dentro de la acción de tutela promovida por DIEGO VILLLAMIZAR SALINAS contra la parte impugnante y el MINISTERIO DEL INTERIOR.
I.
ANTECEDENTES El accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, « a la integridad y protección, al libre derecho de asociación, protección sindical», al debido proceso y de petición, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Como fundamento de sus pretensiones señala que el 23 de mayo de 2014 presentó acción de tutela en contra de la UNP, la cual se falló a su favor y se ordenó que la accionada procediera a asignarle un esquema de seguridad y que le realizara un estudio de seguridad y nivel de riesgo.
Indica que por las calidades de su cargo como dirigente sindical como medida cautelar procedieron a la implementación de un esquema de seguridad provisional mientras se adelanta el estudio de seguridad Refiere que la UNP, mediante comunicado STC-8386-14, le informó que su nivel de riesgo fue calificado como extraordinario y le asignan medidas de acuerdo a este nivel de riesgo, por tanto proceden a implementar un apoyo de 2 SMMLV, por un período de 12 meses, un chaleco antibalas y un medio de comunicación. Aduce que durante todos los meses posteriores a la implementación del esquema le ha tocado iniciar una serie de incidentes de desacato para que la UNP proceda a la implementación del auxilio de transporte como medida de seguridad que ellos mismos recomendaron Relata que el pasado 11 de marzo, fue víctima de un atentado por un desconocido, quien disparó en varias oportunidades en el vidrio del conductor mientras conducía su vehículo, que producto de esto perdió el control saliéndose de la carretera y resultó accidentado; que luego fue trasladado a la Clínica Santa Ana, donde fue valorado y diagnosticado con fractura de dos costillas, lo que le generó una incapacidad de 20 días; que estos hechos fueron reportados de manera inmediata a la línea 123 y al día siguiente denunciados ante la Fiscalía General de la Nación. Expone que la UNP procedió de manera inmediata a la reevaluación del nivel de riesgo en donde decidió mantenerlo en el nivel riesgo extraordinario, a pesar del grave atentado en donde se configura las causales de nivel de riesgo extremo.
Asegura que no es posible que la UNP hace un año procediera a calificar su riesgo como extraordinario por las amenazas recibidas y luego del atentado lo mantenga en el mismo nivel. Afirma que la alteración de su seguridad ha sido resultado de su actividad como veedor de derechos humanos, que actualmente asumió la presidencia de la veeduría de derechos humanos del Departamento, en donde se ha venido realizando una serie de denuncias por violación de DDHH, tanto por entidades del estado como en contra de bandas criminales.
Manifiesta que no obstante, la UNP le deja el mismo nivel de riesgo y procede a reducirle la medida de auxilio, de transporte en el entendido que solo se le implemento por tres meses dejándolo desprotegido y lo más grave es que luego de más de dos meses no ha procedido a ser efectivo el citado auxilio. Asevera que procedió a iniciar incidente de desacato ante la Sala Civil Fija de Decisión Especializada de Restitución de Tierras, pero no le dieron trámite, manifestando que no es competencia de esa magistratura exigir el cumplimiento de medidas, ya que estas no hacen referencia a las medidas que la UNP ordenó en el primer estudio del nivel de riesgo.
Por lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y como consecuencia de ello que se ordene a la UNP, brindarle las medidas de seguridad necesarias para que pueda ejercer con normalidad su derecho a la asociación sindical y su labor como defensor de derechos humanos, entre las cuales, se deben implementar de manera inmediata el auxilio de transporte, o en su defecto, un medio que garantice su desplazamiento y realizar nuevamente reevaluación del nivel de riesgo.
Como medida provisional pidió la asignación de un vehículo de seguridad que garantice su vida, y la asignación inmediata del apoyo de transporte ordenado por la UNP hace más de 60 días. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta mediante auto del 22 de septiembre de 2015 asumió el conocimiento de la presente acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, así como oficiar a la Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras, con el fin de que envié información acerca de la acción de tutela que con anterioridad adelantó el petente.
Negó la medida provisional deprecada. Dentro del término de traslado, la UNP señaló que en estricto cumplimiento de sus funciones ha dado trámite a todas las solicitudes de protección presentadas por el accionante implementando las medidas que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM considera idóneas, que lo que se puede evidenciar es que el accionante siempre ha usado este instrumento constitucional para que se agilicen sus pagos por concepto de apoyo de transporte.
Indica que el artículo 2.4.1.2.4.0. del Decreto 1066 de 2015 establece el procedimiento ordinario para que las personas que sean parte de la población objeto del Programa de Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección accedan a medidas materiales de protección en caso de enfrentar un riesgo extraordinario o extremo, o cuando se requiera una reevaluación del nivel de riesgo de la persona que ya es parte del Programa de Protección. Que el estudio del nivel de riesgo se encuentra ajustado al pronunciamiento hecho mediante la sentencia T-719/03 que establece parámetros para la calificación y ponderación del riesgo a través de la matriz creada por el Ministerio del Interior y adecuada a lo dicho por la Corte Constitucional, por lo cual su elaboración está precedida de todo un proceso mediante el cual se realiza un análisis de los diferentes factores de riesgo a fin de determinar el nivel del mismo, el resultado de los estudios del nivel de riesgo, es el producto de un extenso procedimiento técnico y de trabajo de campo que además de contar con información de inteligencia, está garantizado por entes de seguridad y control del Estado.
Que en consecuencia, las pretensiones propuestas por el actor deben determinarse en estricta sujeción del procedimiento establecido en la ley para fijar las medidas que sean idóneas respecto de las personas que lo pretendan y según el nivel de riesgo que fácticamente le afecte, en este sentido no puede pretender el accionante definir según su propio criterio las medidas que considere sean las apropiadas para él, pues estas conclusiones solo le son posible emitirlas a los equipos especializados que se han conformado acorde a la normatividad aplicable para tal fin.
Que es preciso aclarar que « los hechos que el accionante aportó como pruebas» fueron tenidos en cuenta en la sesión 21, del 26 de mayo de 2015, por el Grupo de Valoración Preliminar –GVP- que arrojó un riesgo extraordinario con una matriz de 52,77, posteriormente ratificado por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM en el Comité del 18 de junio de 2015, donde se adoptaron las medidas que se tienen como idóneas para el caso del señor Diego Villamizar Salinas.
Por su parte, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior advirtió que no es competente para atender lo peticionado por el accionante, por cuanto, dicha solicitud debe ser dirigida a la Unidad Nacional de Protección, teniendo en cuenta, que es a dicha entidad a la que le corresponde adelantar el procedimiento ordinario para efectos de certificar un riesgo extraordinario o extremo, conforme lo consagra el artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 modificado parcialmente por el Decreto 1225 de 2012.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 2 de octubre de 2015 concedió el amparo deprecado, para lo cual ordenó al Director General de la Unidad Nacional de Protección – UNP- y/o quien haga sus veces, que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la sentencia, proceda a realizar nuevo estudio de nivel de riesgo al accionante, frente a los hechos ocurridos en marzo del presente año y de acuerdo a su nivel de riesgo proceda a disponer de manera ininterrumpida el esquema de seguridad que se le asigne de acuerdo a los resultados del estudio de nivel de riesgo que se le realice, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esa providencia. Para ello, expuso que no se estructura la figura de temeridad con relación a la acción de tutela que interpuso con anterioridad el accionante, pues los hechos que expone en esta acción hacen referencia a lo ocurrido en el mes de marzo de 2015; luego de hacer un recuento de la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso concluyó que queda claro que al accionante se le están vulnerando los derechos fundamentales por parte de la entidad accionada al no realizar nuevo estudio de nivel de riesgo frente a los hechos ocurridos en el mes de marzo del presente año, situación que lleva tutelar el amparo solicitado, toda vez que se vislumbra un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Unidad Nacional de Protección requirió la revocatoria del fallo de segundo grado, para lo cual señaló, en síntesis, que es de resaltar que no existe violación por omisión o acción por parte esa entidad de los derechos fundamentales invocados. Agregó que la orden que le fue impuesta no tuvo en cuenta el procedimiento reglado para adelantar la reevaluación del nivel de riesgo y los requisitos que se exigen para tal efecto, como tampoco el término fijado en el Decreto 1066 de 2015 para llevar a cabo el estudio.
IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Descendiendo al caso que nos ocupa, en primer lugar, debe indicar esta Sala Laboral que no es función del juez constitucional desplazar las competencias de las autoridades administrativas a quienes el legislador les ha designado la labor de estudiar, evaluar y determinar si hay lugar o no a brindar medidas de protección personal, tal como se indicó en sentencia del 27 de julio de 2010, radicado 29087, reiterado en la sentencia STL1676-2014, 12 feb. 2014, rad. 52257, la cual señala lo siguiente: ( ) existen autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo.
Por ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección ”. ( ) la pretensión del actor de que se le asigne un esquema de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada.
Ello en virtud de que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de una determinada persona con condiciones especiales de vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos. (Negrilla fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, claro es que la Sala como juez constitucional no está en la capacidad de realizar un juicio sobre la necesidad de ratificar las medidas de seguridad que recibía el accionante ni para evaluar su nivel de riesgo, pues para ello existen otros procedimientos técnicos que deben ser atendidos.
Sin embargo, advierte esta Colegiatura, que si bien es cierto la Unidad Nacional de Protección realizó una primera valoración en cumplimiento de un fallo de tutela y determinó que el accionante se encontraba en riesgo extraordinario y se establecieron unas medidas de seguridad, resulta que en marzo del presente año el tutelante manifiesta haber sido víctima de un atentado que denunció ante la Fiscalía General de la Nación, siendo ello un nuevo hecho que amerita el estudio por parte de la Unidad Nacional de Protección, pues a pesar de que esta Unidad afirma que se hizo una valoración al respecto para establecer nuevamente el nivel de riesgo no allegó ninguna prueba sobre ese estudio o las medidas adoptadas, por tanto resulta plausible y razonable, la orden de tutela en el sentido de realizar un nuevo estudio del nivel de riesgo, dada la entidad de los derechos fundamentales que eventualmente pueden encontrarse en riesgo.
Ahora bien, frente al reproche que formula la accionada, consistente en que el accionante debe seguir el procedimiento legal para que se adelante la reevaluación del riesgo, esta Sala en sentencia CSJ STL 17 oct. 2012, rad. 40421, señaló lo siguiente: Así las cosas, a pesar de que la Unidad Nacional de Protección ha atendido el riesgo que presenta el actor, en los términos indicados en el acápite de los hechos, y que asiste razón en cuanto aduce que el peticionario debe primeramente dirigirse a efectos de surtir el procedimiento previsto para solicitar la revaluación del riesgo, atendiendo las razones que expuso el Tribunal en el fallo impugnado, que comparte a cabalidad esta Colegiatura, y por cuanto, se itera, está al alcance material de la Unidad Nacional de Protección proceder como lo dispuso el juez constitucional en aras de garantizar al actor el disfrute de sus derechos fundamentales, esta Sala de la Corte procederá a confirmar el fallo impugnado, pues es sólo la autoridad competente para ello, la que, previo estudio del caso particular, debe adoptar las medidas pertinentes, previo análisis de la situación. No obstante, en este caso particular, le asiste parcialmente razón a la UNP en su impugnación, en cuanto señaló que el plazo de 48 horas conferido por el a quo, no se acompasa con el término de 30 días hábiles previsto en los artículos 35 del Decreto 4912 de 2011 y 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, para que el Grupo de Valoración Preliminar adelante la reevaluación del nivel de riesgo, que el legislador estimó como razonable conforme a la complejidad que reviste la actuación. En ese orden, se modificará parcialmente el numeral segundo de la sentencia impugnada en el sentido de establecer que el plazo para realizar el nuevo estudio del nivel de riesgo al señor Diego Villamizar Salinas será de 30 días hábiles, conforme a lo dispuesto en las normas antes mencionadas.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECISIÓN PRIMERO -. MODIFICAR el numeral segundo del fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA el 2 de octubre de 2015, dentro de la acción de tutela instaurada por DIEGO VILLAMIZAR SALINAS contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN UNP y el MINISTERIO DEL INTERIOR, en el sentido de establecer que el plazo para realizar el nuevo estudio del nivel de riesgo al señor Diego Villamizar Salinas será de 30 días hábiles, conforme lo expuesto en la parte motiva.
En lo demás se confirma. SEGUNDO -. COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO -. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 10 14