CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 11001-22-05-000-2024-01248-01 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL1620-2025 Radicación n.° 11001-22-05-000-2024-01248-01 Acta 2 Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025). La Sala resuelve la impugnación que LEONARDO AYALA SANDINO interpuso contra el fallo que la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ profirió el 27 de noviembre de 2024, dentro de la acción de tutela que presentó la parte recurrente contra el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL.
I.
ANTECEDENTES El ciudadano Leonardo Ayala Sandino instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y « participación política », presuntamente vulnerados por la autoridad convocada. En lo que interesa al presente trámite constitucional, manifestó la parte actora que, el 1 de julio de 2023, un grupo denominado « Veedores Electorales La Calera » presentó queja ante el Consejo Nacional Electoral (CNE) contra varios ciudadanos, entre ellos el actor « por presunta propaganda electoral anticipada basada en un video publicado en el perfil de Facebook del Pacto Histórico La Calera ».
Mediante auto CNE-ACM-311-2023, la autoridad electoral ordenó apertura de indagación preliminar, decisión que fue notificada por aviso. Y, con Resolución 01595 de 28 de febrero de 2024, se formuló pliego de cargos. A través de Resolución 03085 de 12 de junio de 2024, el Consejo Nacional Electoral dispuso sancionar al tutelista con una multa equivalente a $18.497.636 de pesos por propaganda electoral anticipada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1475 de 2011.
En desacuerdo con la anterior determinación, el actor interpuso recurso de reposición, por medio del cual solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, por no permitir una verdadera graduación de la sanción acorde con su capacidad económica, aportando pruebas con el propósito de demostrar que: (i) estaba clasificado en el grupo C5 «vulnerable» del Sisbén;
(ii) que tiene a cargo un hijo menor de 11 años; (iii) que sus ingresos mensuales son inferiores a un salario mínimo; (iv) que carece de patrimonio y bienes; y (v) que su única cuenta bancaria mantiene saldos mínimos. Con Resolución 05344 de 16 de octubre de 2024, la autoridad convocada mantuvo incólume el acto administrativo recurrido. El accionante explicó que se dedica al trabajo informal como guía turístico y gestor cultural del municipio de La Calera (Cundinamarca) y que, en vista de su afinidad con los temas ambientales y su deseo de servir a su comunidad, fue invitado a una reunión preelectoral del partido político Pacto Histórico La Calera, a la que acudió sin experiencia previa en política y que fue allí donde se definió su primera participación electoral como candidato al Concejo Municipal para las elecciones de octubre de 2023, en las que no resultó elegido.
Narró que por el video que dio lugar a la sanción no se investigó a otros candidatos, que solo intervino 30 segundos y que no existía prueba de su consentimiento para la difusión ni mucho menos tenía conocimiento «de dónde sería publicado, ni control alguno sobre la cuenta de redes sociales de Pacto Histórico La Calera, cuenta que, por lo demás, no administraba, no tenía o tiene acceso, y no decidía sobre su contenido o el momento en el que se realizaban las publicaciones».
Adujo que la multa impuesta excede significativamente la capacidad económica, « amenazando su mínimo vital y el de su familia, especialmente considerando que tiene a cargo un hijo menor de edad ». Reprochó que en la Resolución por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición (i) se guardó absoluto silencio frente a la solicitud de excepción de inconstitucionalidad, (ii) se omitió la valoración de las pruebas aportadas sobre la capacidad económica del sancionado, (iii) se basó en pruebas digitales sin soporte técnico ni cadena de custodia y (iv) se invirtió indebidamente la carga de la prueba en materia sancionatoria, exigiendo al investigado demostrar que no tenía control sobre la cuenta de la red social Facebook donde se publicó el video.
Cuestionó que el auto por medio del cual se ordenó apertura de indagación preliminar se hubiera notificado por aviso « sin que se hubiera intentado previamente la notificación personal al investigado (de la realización de este aviso no existe evidencia alguna, según respuesta a certificación solicitada al CNE) », además, que el pliego de cargos se notificara por correo electrónico el 12 de marzo de 2024, sin que mediara autorización previa del investigado para este tipo de notificación. Alegó que la imposición de la multa amenaza con crear una barrera financiera permanente para él y su familia, debido a que la capitalización progresiva de intereses moratorios transformará la obligación inicial en una deuda prácticamente impagable que crecerá exponencialmente con el paso del tiempo y que la inminencia del daño es palpable puesto que « el CNE puede iniciar el proceso de cobro, mientras que los mecanismos ordinarios de control de estos actos administrativos no pueden evitar este daño sobre los derechos fundamentales », ya que si bien existe la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho mecanismo no resulta idóneo, así como tampoco las medidas cautelares disponibles en el proceso contencioso administrativo, en tanto que el inicio del cobro coactivo podría comenzar antes de que se resuelva la solicitud de suspensión provisional.
Reclamó que la incorrecta distribución de la carga de la prueba era tan evidente que generó el salvamento de voto del Magistrado César Augusto Lorduy Maldonado, quien, específicamente, señaló que la Sala Plena incurrió en error al no analizar objetivamente los elementos probatorios conforme a los estándares fijados por el Consejo de Estado y que la Magistrada Martínez Aristizábal en su aclaración de voto respecto de la Resolución 5344 de 2024 indicó que la ponencia «muestra tesis erróneas respecto de la notificación o comunicación por aviso, ya que su validez no depende de su publicación en página web, sino que efectivamente se haya surtido correctamente todo el procedimiento estipulado en el artículo 67 y 68 del CPACA».
Con fundamento en lo anterior, se infiere, acudió a este mecanismo constitucional para obtener la protección de sus prerrogativas fundamentales invocadas y, como consecuencia de ello, peticionó que se dejen sin efectos las resoluciones 03085 de 12 de junio de 2024 y 05344 de 16 de octubre de 2024, emitidas por el Consejo Nacional Electoral y, en su lugar, se emita una nueva decisión que (i) Resuelva expresamente la solicitud de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 39 de la Ley 130 de 1994;
(ii) Valore integralmente las pruebas aportadas sobre la capacidad económica del sancionado; (iii) Considere medidas sancionatorias alternativas no pecuniarias que no afecten el mínimo vital; (iv) Aplique criterios de proporcionalidad y razonabilidad en la graduación de la sanción. Subsidiariamente, reclamó que se ordene al Consejo Nacional Electoral que RETROTRAIGA la actuación administrativa hasta la etapa de notificación del AUTO-CNE-ACM-311-2023 para que: (i) Se surta debidamente la notificación personal;
(ii) Se garantice el ejercicio del derecho de contradicción y defensa; (iii) Se decreten y practiquen las pruebas solicitadas y (iv) Se valore integralmente el material probatorio. Y que, en caso de que se considere que la presente acción de tutela no es el mecanismo definitivo para resolver la controversia planteada, CONCEDER el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y, en consecuencia, ORDENAR al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL: a) SUSPENDER el proceso de cobro coactivo derivado de las Resoluciones No. 03085 del 12 de junio de 2024 y No. 05344 del 16 de octubre de 2024 y b) No se causen intereses, mientras se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA En un principio, por medio de auto de 15 de noviembre de 2024, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá « rechazó de plano » la acción de tutela y ordenó su remisión a los juzgados del circuito tras considerar el amparo no estaba dirigido contra los Magistrados que conforman el Consejo Nacional Electoral sino contra el Consejo como entidad del orden nacional.
Decisión que fue objeto de recurso de reposición interpuesto por la parte accionante, el cual corrió con la misma suerte mediante auto de 20 de noviembre siguiente. No obstante, en auto de 20 de noviembre de 2024, el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá no avocó conocimiento del asunto y devolvió el expediente al Tribunal por estimar que era quien debía tramitar el asunto de conformidad con las reglas de reparto previstas en el Decreto 333 de 2021.
Con proveído de 21 de noviembre de 2024, la Sala Laboral del Tribunal de Bogotá admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad convocada con el fin de que ejerciera su derecho de defensa. Dentro del término de traslado, el Consejo Nacional Electoral se opuso a la prosperidad del amparo principalmente porque i) no existe perjuicio irremediable ya que no se ha iniciado cobro coactivo y el embargo del salario no es posible si es equivalente o inferior a un mínimo; ii) el accionante en sus alegatos de conclusión reconoció o dio a entender a la entidad que él sí conocía o tenía alguna comunicación bien de manera directa o indirecta con el dueño de la página web del pacto histórico de la calera;
(iii) en la resolución 3085 de 2024, se anexaron los links de las páginas donde se extrajo el material probatorio, tan así que al ingresar al enlace que anexa la resolución en la página 42 https://www.facebook.com/photo/fbid=319072320691204&set=pcb.319072460691190 se demuestra que la publicación es cierta y que la fecha en la que se publicó la misma es del 1 de agosto del 2023;
(iv) al momento de inscribirse en los formularios E-6 CO y E-8 CO, en las notas 1 y 2, de los anexos del formulario de inscripción, se aduce que autoriza expresamente los datos personales suministrados para todos los asuntos relacionados con esta candidatura y los demás que se derivaran de la misma, y que autoriza a la Organización Electoral para que se notificaran los procedimientos y trámites administrativos correspondientes mediante el correo electrónico, el cual fue lacalerapactohistorico@gmail.com:;
(v) no aplica la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto para la entidad no es una sanción exorbitante. « Si el accionante considera inconstitucional, no es por el medio de la acción de tutela, ni por medio del recurso de reposición en sede administrativa, si no por medio de la acción de inconstitucionalidad ». Surtido el trámite de rigor, en sentencia de 27 de noviembre de 2024, el juez constitucional de primera instancia negó el amparo tras considerar que no era la acción de tutela el mecanismo idóneo y principal de defensa judicial con el que cuenta el actor para zanjar las diferencias existentes entre las partes, puesto que tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual cuenta con etapas más amplias para el debate probatorio, estándole vedado al juez constitucional invadir la órbita de competencia del juez ordinario.
Agregó que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable en la medida que el Consejo Nacional Electoral no ha tomado ninguna medida preventiva sobre los bienes del actor para hacer efectivo el cobro coactivo, de ahí que no era procedente conceder el amparo transitorio. III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la sentencia de primer grado, el accionante la impugnó, para el efecto insistió en la vulneración de sus derechos fundamentales, para lo cual alegó que el a quo constitucional desconoció los precedentes en los que la Corte Constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que la acción de tutela no puede condicionarse a que el daño se haya materializado, sino que, por el contrario, busca evitar que la vulneración se concrete y, además, argumentar que no existe perjuicio irremediable porque « no se afecta el salario mínimo » constituye una falacia, en tanto que la condición de trabajador informal lo hace más vulnerable al cobro coactivo, pues sus escasos ingresos pueden ser embargados directamente de su cuenta bancaria, sin las protecciones que la ley otorga a los asalariados.
Asimismo, cuestionó que el a quo omitió pronunciarse frente a la solicitud subsidiaria de amparo transitorio consistente en ORDENAR al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL: a) SUSPENDER el proceso de cobro coactivo derivado de las Resoluciones No. 03085 del 12 de junio de 2024 y No. 05344 del 16 de octubre de 2024 y b) No se causen intereses, mientras se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa […] IV.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En este punto se debe precisar que la Sala se referirá únicamente a los reparos esbozados en el escrito de impugnación. De igual forma, la Sala se referirá a la resolución por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición al ser la que zanjó la discusión en el trámite cuestionado. Al descender al sub judice, encuentra la Sala que la solicitud de amparo está encaminada a que se deje sin efectos la Resolución 05344 de 16 de octubre de 2024 emitida por el Consejo Nacional Electoral, a través de la cual se confirmó la Resolución 03085 de 12 de junio de 2024, mediante la cual se dispuso sancionar al tutelista con multa equivalente a $18.497.636 y, en su lugar, se emita una nueva decisión favorable a sus pretensiones.
Ahora bien, esta Sala de Casación Laboral debe entrar a dilucidar si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos, como lo ha establecido la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas, CC T-260-2018, T-059-2019, T-340-2020, es decir, si acata los requisitos de legitimación en la causa por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad.
Así, es importante señalar que, (i) Leonardo Ayala Sandino se encuentra legitimado en la causa por activa para la presentación de esta acción de tutela, pues los actos administrativos cuestionados le fueron desfavorables. (ii) Igualmente, existe legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la súplica se dirige contra la autoridad que emitió los pronunciamientos objeto de reproche.
(iii) Se cumple con el requisito de inmediatez porque el término que ha transcurrido entre los hechos que el promotor estima lesivos de sus prerrogativas fundamentales, contabilizado desde la expedición del acto administrativo que zanjó la discusión, esto es, la Resolución 05344 de 16 de octubre de 2024, no es superior a los seis (6) meses que ha considerado razonable la jurisprudencia de esta Sala, para instaurar las acciones constitucionales, comoquiera que la acción de tutela se presentó en el mes de noviembre del mismo año. (iv) No obstante, revisadas las pretensiones elevadas por el tutelista en este trámite constitucional, debe señalarse que resulta improcedente la solicitud de resguardo, dado que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción. Lo anterior, toda vez que, se evidencia la existencia de un conflicto que involucra un acto administrativo expedido por el Consejo Nacional Electoral, que goza de presunción de legalidad, cuya definición no es competencia del juez constitucional, razón por la cual, la controversia suscitada por el accionante debe ser planteada a través del sendero idóneo para discutir la legalidad de los mismos ante la jurisdicción administrativa, dentro del cual puede la parte actora incluso solicitar las medidas cautelares reguladas en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que por sí mismas, representan un medio judicial expedito para la protección de los derechos que estima vulnerados.
De manera que resulta claro que la salvaguarda pretendida no puede salir avante, pues conforme se indicó, la parte accionante no ha agotado los mecanismos legales que tiene a su alcance para controvertir los actos administrativos que cuestiona y, en tal medida, no es el juez de tutela el competente para pretermitir los referidos instrumentos a través de esta vía tuitiva, pues ello supondría una intervención injustificada en la órbita de competencia de otras autoridades, a todas luces incompatible con la Constitución y con la ley.
Al respecto, recuérdese que esta Corporación ha reiterado que las especiales características de subsidiariedad y residualidad de la acción de tutela, impiden utilizarla como mecanismo para lograr la intervención del juez constitucional en procesos en trámite y, de esta manera, reemplazar los procedimientos ordinarios de defensa, pues el amparo se concibió precisamente para suplir la ausencia de estos y no para resquebrajar los existentes.
En esa medida, al no encontrar cumplido uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela subsidiariedad- no es viable estudiar de fondo el asunto puesto a consideración. Ahora bien, aun cuando esta Magistratura no desconoce que el incumplimiento del principio previamente señalado podría, eventualmente, resultar indiferente ante la existencia de un perjuicio grave, inminente o irremediable, lo cierto es que, en el presente asunto, tal y como lo concluyó el a quo constitucional, el promotor de la acción no acreditó una afectación de tal entidad que amenazara o vulnerara sus derechos fundamentales, circunstancia que impide habilitar la intervención del juez de tutela.
Finalmente, no es de recibo el reproche relativo a que « el juez constitucional de primer grado omitió pronunciarse frente a la solicitud subsidiaria de amparo transitorio » comoquiera que al revisar la sentencia impugnada se advierte que frente a ese puntual aspecto se indicó que, […] tampoco advierte esta Sala, que con la conducta que se le enrostra al accionado Consejo Nacional Electoral, se le estén conculcando los derechos fundamentales del actor, o, que con la misma, se le esté causando perjuicio irremediable al accionante, por cuanto dicho perjuicio, no aparece debidamente acreditado, de forma específica, dentro de la presente acción, máxime cuando, el Consejo Nacional Electoral, no ha tomado ninguna medida preventiva sobre los bienes del actor, para hacer efectivo el cobro coactivo de la multa impuesta en cabeza del accionante, por lo que, no se justifica la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, de tal manera que se haga urgente para remediar la presunta violación […] (negrilla fuera del texto original).
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras motivaciones, se revocará el fallo impugnado y, en su lugar, se declarará improcedente el amparo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO SCLAJPT-12 V.00 15 SCLAJPT-12 V.00