STL16179-2023 — Corte Suprema

STL16179-2023Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2023

Magistrado ponente: Luis Benedicto Herrera Díaz

Decreto 2591 de 1991Ley 100 de 1993Ley 1437 de 2011

De qué trata

Tema: DERECHO CONSTITUCIONAL - Acciones constitucionales - Acción de tutela: objeto ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional de la acción: reiteración ante vía de hecho (c. j.) Tesis: «Debe recordarse que la acción de tutela es un mecanismo de orden constitucional que tiene por objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad. Y que, en tal sentido, esta Sala de la Corte ha entendido que dicha protección cabe predicarla respecto de cualquier persona, natural o jurídica; así como en frente de providencias judiciales, cuando constituyan verdaderas vías de hecho, por ser incuestionable que tanto para su forma como para su contenido el juez debe acatar el orden jurídico en su conjunto, y servirse, de ser necesario, de los criterios auxiliares previstos en la normativa constitucional o en cada una de las particulares disciplinas del derecho. De esa manera es que, de ser procedente, se conjuran arbitrariedades, caprichos o mal entendidos arbitrios judiciales fundados en conceptos errados de autonomía e independencia del juzgador, mayormente, cuando quiera que respecto de una particular decisión o no existen mecanismos procesales de corrección o estos se hubieren agotado infructuosamente». PROCESO EJECUTIVO - Definición PROCESO EJECUTIVO - La finalidad del proceso no es el reconocimiento de un derecho subjetivo PROCESO EJECUTIVO - Título ejecutivo: definición PROCESO EJECUTIVO - Título ejecutivo: requisitos formales y sustanciales PROCEDIMIENTO LABORAL - Proceso ejecutivo laboral - Procedencia de la ejecución - Títulos ejecutivos que emanan de una decisión judicial o arbitral firme: copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria Tesis: «(…) la accionante reclamó la protección de los derechos fundamentales deprecados que, en su sentir, fueron violentados por la autoridad judicial accionada a través del auto del pasado 2 de junio que confirmó declarar la ilegalidad de todo lo actuado al interior del proceso de marras, a partir del 22 de octubre de 2013, inclusive, por medio del cual admitió la demanda y, en virtud de lo anterior, negó el mandamiento de pago y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro. Una vez revisada la providencia objeto de censura se observa que el Colegiado circunscribió el estudio en determinar si en el estado procesal en que se encontraba el asunto resultaba procedente declarar la ilegalidad del auto que libró mandamiento de pago, para lo cual determinaría, en primer lugar, si era posible ejercer control de legalidad sobre los requisitos del título que soportó la obligación y, en segundo lugar, si la resolución aportada como título de recaudo prestó o no mérito ejecutivo. En relación con el primer aspecto, precisó que el juez de primera instancia tiene el deber de realizar un control de legalidad cuando advierte situaciones que atenten contra el debido proceso, en razón a que las providencias ostensiblemente erradas no tienen fuerza vinculante, en otras palabras, no atan al juez. En torno al segundo punto, relacionado con el cumplimiento de los requisitos del título ejecutivo, recordó que el título a ejecutar consistía en la Resolución n.°20100514-001 del 14 de mayo de 2010, en la cual el Municipio de San Fernando (Bolívar) reconoció a la demandante una pensión de vejez, con ocasión de la relación legal y reglamentaria que sostuvo con ese municipio, acto administrativo que contó con la constancia de encontrarse ejecutoriado y de ser copia auténtica de su original. Sin embargo, indicó que dicha resolución no constituía un título ejecutivo por sí sola, “porque para el caso de las entidades públicas se requería que se anexaran otros documentos”, como lo eran la existencia de la cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal y la respectiva orden de pago, todo lo cual dijo genera un título ejecutivo complejo. Documentos que echó de menos en el expediente ejecutivo. De suerte que, ante la ausencia de los requisitos mencionados, el Tribunal avaló la decisión del a quo de descartar la existencia del título ejecutivo. Con el ánimo de analizar si el Tribunal acertó o no en la decisión que por esta vía se censura, conviene contextualizar el marco normativo que rige el proceso ejecutivo laboral seguido en contra de entidades públicas, cuyo título ejecutivo es un acto administrativo, para el caso la Resolución por la cual se le reconoció una pensión de vejez a la accionante. En primer lugar, el proceso ejecutivo ha sido definido por la jurisprudencia como el medio procesal para que un acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva determinada obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento, derecho u obligación que consta en un documento denominado “título ejecutivo”. (CE Rad. 5976-2019) De lo anterior se colige que, en esencia, el proceso ejecutivo en su naturaleza no tiene como finalidad el reconocimiento de un derecho subjetivo, por la potísima razón de que dicho derecho o acreencia fue previamente reconocido en un título ejecutivo, que bien puede provenir del deudor o de la entidad judicial al interior de un proceso ordinario declarativo. El título ejecutivo configura el requisito procesal indispensable para que el proceso compulsivo logre adelantarse, pues, se itera, es aquel el que contiene la obligación o el derecho, identifica al llamado a satisfacerlo y los términos de su cumplimiento. Por su parte, el artículo 422 del Código General del Proceso define el título ejecutivo en los siguientes términos: Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Dicha norma señala los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo; en relación con los primeros, éstos se refieren a la autenticidad del documento y al hecho de que, en efecto, emane directamente del deudor o de una providencia judicial que, en términos legales, tenga fuerza ejecutiva; y los requisitos sustanciales tienen que ver con la existencia de una obligación (i) que identifique claramente al deudor, al acreedor, así como la naturaleza y los factores de cuantificación de la obligación; (ii) que sea expresa; y (iii) que sea exigible, es decir, que su cumplimiento no esté sujeto a condición o plazo. Una vez el juez del ejecutivo verifique que el título base de ejecución cumple con los requisitos atrás señalados, debe librar mandamiento ordenando al ejecutado que cumpla con la obligación reclamada. El artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señala que “será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme”. Para el caso, la demandante presentó como título ejecutivo la Resolución n.°20100514-001 de 14 de mayo de 2010, mediante la cual se le reconoció una pensión de vejez desde el 1° de octubre de 2006, dicho documento corresponde a un acto administrativo. Respecto a los títulos ejecutivos, en materia administrativa, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 297 dispone que constituyen título ejecutivo, entre otros, las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa». DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso ejecutivo laboral: defecto sustantivo por indebida aplicación normativa en la providencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena, mediante la cual confirmó la declaratoria de ilegalidad de todo lo actuado, la negativa del mandamiento de pago y la orden de levantar las medidas cautelares, bajo la consideración de que al tratarse de un título ejecutivo complejo, debían anexarse diferentes documentos, ya que la resolución por sí sola, no constituía título ejecutivo DERECHO CONSTITUCIONAL - Régimen económico y de la hacienda pública - Presupuesto - Certificado de disponibilidad presupuestal: definición (c. j.) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Proceso ejecutivo administrativo - Título ejecutivo: inexigibilidad del certificado de disponibilidad presupuestal como elemento integrante del título ejecutivo, en los procesos de homologación y nivelación salarial de empleados administrativos (c. j.) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Proceso ejecutivo administrativo - Título ejecutivo - Títulos que emanan de una decisión judicial o arbitral firme: el proceso no tiene por finalidad la revisión de la legalidad del acto administrativo PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Proceso ejecutivo administrativo: finalidad (c. j.) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Proceso ejecutivo administrativo - Título ejecutivo - Títulos que emanan de una decisión judicial o arbitral firme: exigibilidad de la obligación sin sujeción al certificado de disponibilidad presupuestal y al registro presupuestal (c. j.) PROCEDIMIENTO LABORAL - Proceso ejecutivo laboral - Título ejecutivo - Títulos que emanan de una decisión judicial o arbitral firme: inexigibilidad del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro presupuestal, como elementos de un título ejecutivo complejo, para librar mandamiento de pago (fundamento jurídico de la variación de criterio) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Proceso ejecutivo administrativo: la sanción por el incumplimiento de los requisitos necesarios para el perfeccionamiento de los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales en las entidades públicas no puede trasladarse al acreedor en el proceso ejecutivo Tesis: «(…) al descender al caso objeto de estudio la Sala observa que en dicho acto administrativo el municipio de San Fernando resolvió: .ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago a favor de la señora Enalba Pacheco de González identificada con la CC 23.074.541 expedida en San Fernando Bolívar, una pensión de vejez mensual vitalicia en cuantía de QUINIENTOS QUINCE MIL PESOS (515.000.00) M.L efectiva, a partir del Primero (1º) de mayo de 2010. .ARTÍCULO SEGUNDO: Reconocer y ordenar el pago con retroactividad a primero (1º) de octubre de 2006 hasta el 30 de abril de 2010 con base en los salarios mínimos de las vigencias ficales de los años 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 en sus tiempos retroactivos, la suma de DIECINUEVE MILLONES NOVICIENTOS OCHENTINUEVE (SIC) MIL DOSCIENTOS PESOS ($19.989.200.00) MCTE […] .ARTÍCULO TECERO: Los descuentos de salud se realizarán a partir del ingreso a la nómina y de conformidad con lo establecido en el Art. 204 de la Ley 100 de 1993. .ARTÍCULO CUARTO: Notificar a la Secretaría de Hacienda Municipal y al Técnico de Presupuesto y Recaudo, para que se hagan las apropiaciones y disponibilidades presupuestales, financieras y de Tesorería para que se cumpla con el pago de esta resolución […]. De igual manera se observa que dicho acto administrativo cuenta con certificado de ser copia auténtica de su original y con constancia de ejecutoria. Sin embargo, el Tribunal indicó que las resoluciones por sí solas no constituían títulos ejecutivos, “por cuanto para el caso de las entidades públicas, se requiere se anexen diversos documentos, como la existencia de la cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal, y la respectiva orden de pago, lo que genera un título ejecutivo complejo”, documentos que echó de menos en el expediente, por lo que consideró que sin éstos se demeritaba la exigibilidad de la obligación. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, porque aplicó en indebida forma la normativa que se relacionó líneas atrás, pues llama la atención que la autoridad judicial exigiera a la demandante documentos adicionales que, en su criterio, conformaban un título ejecutivo complejo, ya que de la lectura detenida de la Resolución de marras, resulta evidente que allí se configuró una obligación clara, expresa y exigible, por no estar sometida a ningún plazo o condición. Como se observa, la obligación a cargo del municipio demandado se encuentra reconocida en un solo documento y la prueba de su existencia no depende de otro diferente, es decir, para el caso el título ejecutivo no se puede considerar esta documentación como un título complejo, ya que para la demostración de la existencia de la obligación basta con el contenido de la misma, de donde es posible extraer: (a) la fuente del derecho, (b) el alcance de la obligación cuyo cumplimiento se reclama y (c) la entidad obligada a asumir el pago. En relación con lo anterior la Corte Constitucional en sentencia T-207 de 2021 al analizar los requerimientos del título ejecutivo para exigir el pago de las sumas derivadas del proceso de homologación de empleados administrativos de la Secretaría de Educación de Neiva, escenario en el que consideró que dicha obligación si derivó de un título ejecutivo complejo, indicó: A juicio de este tribunal, no resulta irrazonable que las autoridades judiciales hubieran requerido -además del acto administrativo general, el acto de nombramiento y el acta de posesión- el acto administrativo individual por medio del cual se específica cual es el cargo homologado y la nivelación salarial respectiva. Estos documentos, ensamblados como unidad jurídica, hacen posible establecer (a) la fuente del derecho, (b) el alcance de la obligación cuyo cumplimiento se reclama y (c) la entidad obligada a asumir el pago. No resulta entonces irrazonable afirmar que, en este caso, todos estos documentos conforman un título ejecutivo complejo que deben aportarse para emprender cobro. Debían las autoridades judiciales valorar, como en efecto lo hicieron, el cumplimiento de los requisitos exigibles del título. No podían pasar por alto tal verificación ni prescindir de alguna de las exigencias dado que, de proceder en esa dirección, se afectarían los intereses o derechos de los demandados. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elemento integrante del título ejecutivo, el certificado de disponibilidad presupuestal. Este se define como “el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos”. Conforme a ello, tal instrumento únicamente da cuenta de la existencia de disponibilidad de recursos, pero no tiene la virtualidad -al menos en principio- de afirmar o negar la existencia de la obligación. El hecho de que su expedición preceda al acto administrativo particular, según parece desprenderse de la descripción del segundo paso del trámite de homologación y nivelación salarial, no constituye una razón suficiente para que su acreditación en el proceso ejecutivo deba ser requerida. Cosa diferente es que para la legalidad y validez del acto administrativo se requiera el cumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos, todo lo cual está a cargo de la entidad, sin embargo, como se dejó anotado en precedencia, la teleología del proceso ejecutivo no es revisar la legalidad del acto administrativo, pues, en el escenario del trámite compulsivo se pretende la efectividad de un derecho declarado o contenido en un título que goza de presunción de legalidad, en esa medida no es el escenario idóneo para cuestionar dicho aspecto, ya que este se debate por los medios ordinarios legalmente establecidos (CE Rad.62114-2023). Al respecto, el Consejo de Estado en su jurisprudencia más reciente ha indicado que ni el certificado de disponibilidad presupuestal ni el registro presupuestal tienen que ver con la exigibilidad de la obligación y que la sanción por el incumplimiento de los requisitos de naturaleza presupuestal está prevista en el ámbito penal o disciplinario para el funcionario sobre el que recaiga dicha obligación (CE 67563-2023), sin que se pueda entender que dicha omisión se le traslade al acreedor en el marco de un proceso ejecutivo. De lo contrario, la exigibilidad de las obligaciones quedaría a voluntad de la entidad, condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil, al respecto indicó: El registro presupuestal no tiene que ver, entonces, con la exigibilidad de la obligación. Dicho registro garantiza la existencia de la apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Por ello, es posible que la obligación sea exigible, aunque la entidad no haya tramitado el registro presupuestal y, por ende, no se haya reunido un presupuesto para la ejecución del contrato. Es igualmente posible que la entidad haya tramitado el registro presupuestal y que la obligación no sea exigible, por estar sujeta a un plazo o sometida a una condición. La Sala no avala con ello el incumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos. La sanción para esta irregularidad está prevista en el ámbito penal o disciplinario. En todo caso, la ausencia de estos requisitos no afecta la exigibilidad de las obligaciones pactadas por las partes. De lo contrario, la exigibilidad de las obligaciones quedaría a voluntad de la entidad condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil (art. 1535 CC). (CE 67563-2023) De las normas citadas y del estudio del título ejecutivo - Resolución n.°20100514-001 de 14 de mayo de 2010, la Sala encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elementos integrantes del título ejecutivo: “cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal y la respectiva orden de pago”, cuando del título base del proceso emerge su claridad y exigibilidad. En el caso particular que se revisa, debe indicarse que esta Sala no desconoce que en anteriores decisiones se consideró razonable la decisión de algunos despachos judiciales de abstenerse de librar mandamiento de pago por no acreditarse un título complejo compuesto con el certificado de disponibilidad y registro presupuestal, al tratarse de un título ejecutivo de carácter público, sin embargo, de un nuevo estudio de la materia, la Sala considera oportuno recoger el criterio que se venía sosteniendo hasta el momento por este juez constitucional. Lo anterior, porque en aquellos casos el fundamento para adoptar tal decisión fue el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que dispone: .ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49). De la lectura de la norma se colige que el objeto de dicha disposición no fue otro que establecer los requisitos de perfeccionamiento de los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales, lo cual se sustenta en la necesidad de respaldar la legalidad del gasto público y la planificación y gestión financiera , es decir, para el caso, la entidad territorial tiene la obligación de respaldar cualquier compromiso que asuma con el respectivo certificado de disponibilidad y posterior registro presupuestal. De igual manera, la norma en cita prevé la sanción por la inobservancia de dicha obligación, la cual es personal y pecuniaria para el servidor público, pero, en ningún caso, dispone que la sanción a una carga de la entidad se traslade al acreedor en el proceso ejecutivo por afectar la exigibilidad de la obligación contenida en un título ejecutivo. (…) en el proceso ejecutivo el análisis que debe realizar el juez se limita a verificar que el documento que se aporta como base de la ejecución contenga una obligación clara, expresa y exigible, por lo que el análisis del perfeccionamiento del acto administrativo no compete al juez del ejecutivo, en otras palabras, para el sub judice, el certificado de disponibilidad presupuestal o el registro presupuestal, para este caso que se estudia, en realidad no es un presupuesto de exigibilidad de la obligación, ni hace parte de un título ejecutivo complejo, como de manera errada lo han entendido algunos despachos para estos casos específicos, porque la obligación no ha quedado supeditada o condicionada a tales actos. Por el contrario, corresponden simplemente a formalidades de tipo presupuestal que se presumen son acatadas por las entidades para el debido perfeccionamiento de los actos administrativos, los cuales gozan de presunción de legalidad y para cualquier controversia que surja respecto de su legalidad o validez, la ley procesal prevé su cuestionamiento y escrutinio en un juicio ordinario. En relación con lo anterior, el Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: No resulta jurídicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecución se pretende, pueda arrogarse competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la validez de los actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución. Lo anterior por las siguientes razones: a) Primero, porque podría prestarse para que se desconozcan los términos de caducidad de las acciones ordinarias establecidos para controvertir la legalidad y validez de los actos administrativos en los cuales se encuentran contenidas las obligaciones cuya ejecución se persigue. b) Segundo, porque la ley procesal no autoriza al juez de ejecución para que, por la vía de la proposición de la excepción de ilegalidad, realice un análisis que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, corresponde a otra acción, a otro juez y a otro procedimiento (acciones de los artículos 84 a 87 C.C.A. [hoy artículos 137, 138, 140 y 141 del CPACA]). c) Tercero, porque si bien podría argumentarse que el juez de la ejecución puede llegar a ser el mismo juez que el del contrato, lo cierto es que el procedimiento ejecutivo, dada su estructura, no está diseñado para que el fallador pueda realizar una valoración jurídica y probatoria lo suficientemente profunda dirigida exclusivamente a establecer la legalidad o ilegalidad de los actos sobre los cuales se fundamenta el título ejecutivo (…) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 16 de julio de 2008, radicado 23363)». DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso ejecutivo laboral: defecto fáctico en la providencia proferida por el Tribunal Superior de Cartagena, mediante la cual confirmó la declaratoria de ilegalidad de todo lo actuado en el proceso y la negación del mandamiento de pago, sin pronunciarse sobre el acuerdo transaccional extra proceso, celebrado por las partes y obrante en el expediente, pese a haber sido un punto cuestionado en la apelación Tesis: «(…) en relación con el reproche de la accionante, según el cual, el Tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico al declarar la ilegalidad de las actuaciones adelantadas al interior del proceso, porque ignoró el “acuerdo conciliatorio” extraproceso celebrado entre las partes. La Sala observa que al desatar el recurso de apelación el Colegiado indicó: Por su parte, en lo que concierne a el acta de conciliación que presuntamente había sido aprobada por el A quo, y en la que, supuestamente, se reconoció la obligación que hoy se pretende ejecutar, la Sala advierte la ausencia de dicho documento en el expediente, por ende, no es posible emitir ningún pronunciamiento sobre el particular. Al analizar el expediente digital compartido por el Juzgado, tal como se advirtió en los antecedentes, se observa que, si bien la accionante se refiere a un “acuerdo de conciliatorio”, en el Cuaderno 1 (C-1) del Juzgado, en el archivo denominado “18 MEMORIAL” a folios 95 al 97 obra un “acuerdo de transacción extraproceso”, entre el apoderado de Enalba Pacheco de González y Arquímedes Alfonso Berdugo Navarro, en calidad de apoderado del Municipio de San Fernando, memorial recibido por el Juzgado el 19 de diciembre de 2019. Con el anterior documento se acredita que los firmantes solicitaron al juez la suspensión provisional del proceso en curso y que se abstuviera de decretar las medidas cautelares hasta que se diera cumplimiento a lo pactado en dicho acuerdo. Solicitud que fue acogida por el juez unipersonal en auto de 16 de enero de 2020, en el que suspendió el proceso por el término de doce (12) meses a partir del mes de enero de 2020, “por así haberlo solicitado los apoderados de las partes”. De lo anteriormente discurrido es diáfano para esta Sala que el Tribunal accionado también incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, al no valorar en debida forma las pruebas que reposan en el expediente, las cuales daban certeza de que, en efecto, las partes allegaron al proceso un acuerdo transaccional, sin embargo, pese a haber sido un punto de la apelación, este hecho no le mereció ningún pronunciamiento al Tribunal, con el argumento de que dicho documento no se encontraba en el expediente, afirmación que no se acompasa con la realidad. Por ello, habrá de concederse el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso de la querellante y, como consecuencia de ello, se dejará sin valor ni efecto el auto emitido el 2 de junio de 2023 y, en virtud de lo anterior, se ordenará a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta providencia».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-01 V.00 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL16179-2023 Radicación n.°72320 Acta 40 Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Resuelve la Corte la acción de tutela presentada por ENALBA PACHECO DE GONZÁLEZ contra el JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE MOMPOX y la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA, trámite extensivo a las partes e intervinientes dentro del proceso ejecutivo laboral con radicado n. º13468318900120130021801.

ANTECEDENTES La convocante promovió acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. Radicación n.°72320 Del escrito de tutela y la documental aportada al plenario se extrae que, el 15 de febrero de 2012, Enalba Pacheco de González promovió demanda ejecutiva laboral en contra del Municipio de San Fernando de Bolívar, en la que pretendió que se librara mandamiento de pago por la suma de $33’518.272, obligación cuyo título base de ejecución fue la Resolución n.°20100514-001 de 14 de mayo de 2010, mediante la cual se le reconoció una pensión vitalicia de vejez por valor de Quinientos Quince Mil Pesos ($515.000) la cual se haría efectiva a partir del 1° mayo de 2010, así mismo ordenó el pago de retroactivo desde el 1° de octubre de 2006 hasta el 30 de abril de 2010, con base en los salarios mínimos de las vigencias fiscales de los años 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010.

La accionante indicó que la entidad únicamente le pagó la pensión correspondiente al mes de junio de 2010 y que desde esa data se negó al pago de la mesada pensional. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, despacho que, por auto de 30 de enero de 2018 libró mandamiento de pago por la suma de $19.989.200 en contra del municipio demandado.

Inconforme con la anterior determinación, el demandante presentó recurso de reposición y, por auto de 18 de julio de 2018, el Juzgado repuso el auto recurrido para, en su lugar, librar mandamiento de pago por la suma de $33.518.272., en los siguientes términos: Radicación n.°72320 […]por concepto de mesadas pensionales dejadas de percibir, pensión de vejez vitalicia causadas a partir del 1° de octubre de 2006, incluyendo las mesadas adicionales generadas de mayo de 2010 a agosto de 2013 y las que se hayan generado hasta el día de hoy y se sigan generando y los reajustes legales anuales a que haya lugar, más los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la ley 100 de 1993 liquidados a partir del 11 de octubre de 2006, entendiendo que tal como reza la norma, aquellos deben liquidarse sobre el importe de todo lo debido, incluido el retroactivo, a la tasa vigente al momento de librar el mandamiento de pago […].

El 19 de diciembre de 2019, se aportó al proceso “Acuerdo de transacción extraproceso” celebrado entre Arquímedes A Berdugo Navarro, apoderado del alcalde, y Felipe Turizo López y Raúl E Serrano Arévalo, apoderado de Enalba Pacheco de González en el que señalaron: «entre las partes intervinientes en el proceso ejecutivo laboral de Enalba Pacheco de González en contra del Municipio de San Fernando Bolívar, hemos llegado a un Acuerdo de Transacción Extraproceso, sobre las pretensiones de la referida demanda, teniendo en cuenta que el proceso referido, se encuentra en etapa de trámite y va para ejecución, lo cual podría ocasionar el municipio un detrimento económico y presupuestal para el mismo […]».

En el acuerdo de transacción se indicó que el valor de la pretensión al momento de realización de dicho acuerdo correspondía a la suma de ciento tres millones ochocientos noventa y ocho mil quinientos setenta y nueve pesos ($103.898.579), lo cuales se liquidaron hasta el 19 de octubre de 2019, correspondiente a mesadas pensionales e Radicación n.°72320 intereses moratorios generados desde la fecha de su exigibilidad.

También se acordó que la demandante cedería el veinte (20%) del valor total liquidado en cada una de las pretensiones, el cual correspondía a intereses moratorios, liquidados y generados por el no pago de las mesadas pensionales y la retroactividad; se llegó a un acuerdo respecto de la forma de pago de la suma liquidada y se pidió al juez cognoscente «la suspensión provisional del proceso en curso […] hasta que se dé cumplimiento a lo pactado en el presente acuerdo […]».

El acuerdo de transacción se acompañó del acta de reunión del Comité de Conciliación Judicial en la que se autorizó al alcalde municipal, Felipe Turizo Lobo, para que por intermedio de su asesor jurídico celebrara dicho convenio. En virtud de lo anterior, el Juzgado por auto de 16 de enero de 2020 suspendió el proceso por 12 meses a partir del mes de enero de 2020.

Por memorial presentado el 27 de enero de 2021 el apoderado de la demandante pidió seguir adelante con la ejecución, en atención a que la entidad ejecutada no cumplió lo pactado en el acuerdo atrás indicado. Por lo anterior, el Juzgado decretó el embargo y retención de la tercera parte del 42% de los dineros legalmente embargables que posea el municipio de San Fernando.

Radicación n.°72320 Luego, por auto de 6 de julio de 2021, el despacho actualizó la liquidación del crédito por un valor de $135’425.698 por lo que por auto de 13 de julio de 2021 el cognoscente amplió las medidas cautelares limitándolas a $205’000.000. Por auto de 2 de noviembre de 2021 se modificó nuevamente el crédito por $141’704.802.

Mediante auto de 28 de enero de 2022, el Juzgado rechazó una solicitud de nulidad formulada por el apoderado del municipio ejecutado y negó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas. De igual manera, por auto separado de la misma fecha negó una solicitud de control de legalidad. En escrito posterior la parte ejecutada, nuevamente, elevó una solicitud de control de legalidad, con fundamento en que el título ejecutivo aportado no prestaba mérito ejecutivo porque no se acompañó del certificado de disponibilidad presupuestal o del registro presupuestal.

Mediante auto de 27 de mayo de 2022 el Juzgado de conocimiento declaró la ilegalidad de todo lo actuado al interior del proceso de marras, a partir del 22 de octubre de 2013, inclusive, por medio del cual se admitió la demanda y, en virtud de lo anterior, negó el mandamiento de pago y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro.

Lo anterior, con sustento en que el título ejecutivo soporte de la obligación no prestaba mérito ejecutivo, por no cumplir con los requisitos exigidos por los artículos 100 del Radicación n.°72320 CPT y de la SS. y 422 del CGP, en tanto que no obró en el plenario prueba de que las obligaciones hayan sido inscritas en el respectivo gasto presupuestal de la entidad ni cuenta de cobro por estos conceptos, lo que, en su criterio, constituye un requisito para que los actos administrativos expedidos por entidades estatales presten mérito ejecutivo al interior de un proceso ejecutivo laboral.

En contra del anterior proveído la parte ejecutante presentó recurso de apelación con sustento en que los documentos que echó de menos el Juzgado no eran necesarios para la exigibilidad de la obligación, además de que existía una «conciliación» aprobada por el juez en la que se reconocían las sumas objeto del mandamiento ejecutivo, por lo que, el título judicial se componía de la referida «acta de conciliación» y de la resolución de reconocimiento de la pensión. Agregó que el juez no podía revocar el auto que libró mandamiento de pago argumentando una ilegalidad, pues desconoció que el demandado pudo presentar los recursos de ley para atacar la irregularidad puesta de presente y, en ese sentido, el juez no podía enmendar el error de la contraparte.

Por proveído del pasado 2 de junio, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena confirmó en todas sus partes el auto apelado. En síntesis, la accionante censuró la decisión adoptada por el ad quem, pues, en su sentir, incurrió en una «vía de hecho por defecto procedimental y abuso de autoridad», en Radicación n.°72320 tanto que, «sin ningún tipo de argumentación jurídica», confirmó la decisión del a quo, por la exigencia de documentos que expresamente la norma no exige e ignoró el «acuerdo conciliatorio» firmado y aprobado por las partes el 19 de diciembre de 2019, aprobado el 16 de enero de 2020, y decretó la ilegalidad de todo lo actuado.

Agregó que tiene casi 70 años y que el municipio de San Fernando le está vulnerado sus derechos a la seguridad social y mínimo vital por la omisión del pago de las mesadas atrasadas y actuales. Con fundamento en lo anterior, se extrae que lo que pretende la accionante es que se deje sin efectos el auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal accionado el pasado 2 de junio, que confirmó la decisión del a quo de 27 de mayo de 2022, el cual decretó la ilegalidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo del asunto, negó el mandamiento de pago y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro.

Por auto del pasado 13 de octubre se admitió la acción de amparo y se vinculó a las partes e intervinientes dentro del proceso ejecutivo laboral que originó la presente queja constitucional para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. En respuesta a la acción de tutela el Juzgado accionado remitió el enlace de acceso al expediente del asunto y defendió la legalidad del auto de 27 de mayo de 2022, confirmado por el ad quem el 2 de julio de 2023.

Radicación n.°72320 No se aportaron más pronunciamientos dentro del término concedido para tal efecto. II. CONSIDERACIONES Debe recordarse que la acción de tutela es un mecanismo de orden constitucional que tiene por objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad.

Y que, en tal sentido, esta Sala de la Corte ha entendido que dicha protección cabe predicarla respecto de cualquier persona, natural o jurídica; así como en frente de providencias judiciales, cuando constituyan verdaderas vías de hecho, por ser incuestionable que tanto para su forma como para su contenido el juez debe acatar el orden jurídico en su conjunto, y servirse, de ser necesario, de los criterios auxiliares previstos en la normativa constitucional o en cada una de las particulares disciplinas del derecho.

De esa manera es que, de ser procedente, se conjuran arbitrariedades, caprichos o mal entendidos arbitrios judiciales fundados en conceptos errados de autonomía e independencia del juzgador, mayormente, cuando quiera que respecto de una particular decisión o no existen mecanismos procesales de corrección o estos se hubieren agotado infructuosamente.

En este asunto, la accionante reclamó la protección de los derechos fundamentales deprecados que, en su sentir, Radicación n.°72320 fueron violentados por la autoridad judicial accionada a través del auto del pasado 2 de junio que confirmó declarar la ilegalidad de todo lo actuado al interior del proceso de marras, a partir del 22 de octubre de 2013, inclusive, por medio del cual admitió la demanda y, en virtud de lo anterior, negó el mandamiento de pago y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro.

Una vez revisada la providencia objeto de censura se observa que el Colegiado circunscribió el estudio en determinar si en el estado procesal en que se encontraba el asunto resultaba procedente declarar la ilegalidad del auto que libró mandamiento de pago, para lo cual determinaría, en primer lugar, si era posible ejercer control de legalidad sobre los requisitos del título que soportó la obligación y, en segundo lugar, si la resolución aportada como título de recaudo prestó o no mérito ejecutivo.

En relación con el primer aspecto, precisó que el juez de primera instancia tiene el deber de realizar un control de legalidad cuando advierte situaciones que atenten contra el debido proceso, en razón a que las providencias ostensiblemente erradas no tienen fuerza vinculante, en otras palabras, no atan al juez. En torno al segundo punto, relacionado con el cumplimiento de los requisitos del título ejecutivo, recordó que el título a ejecutar consistía en la Resolución n.°20100514-001 del 14 de mayo de 2010, en la cual el Municipio de San Fernando (Bolívar) reconoció a la Radicación n.°72320 demandante una pensión de vejez, con ocasión de la relación legal y reglamentaria que sostuvo con ese municipio, acto administrativo que contó con la constancia de encontrarse ejecutoriado y de ser copia auténtica de su original.

Sin embargo, indicó que dicha resolución no constituía un título ejecutivo por sí sola, «porque para el caso de las entidades públicas se requería que se anexaran otros documentos», como lo eran la existencia de la cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal y la respectiva orden de pago, todo lo cual dijo genera un título ejecutivo complejo.

Documentos que echó de menos en el expediente ejecutivo. De suerte que, ante la ausencia de los requisitos mencionados, el Tribunal avaló la decisión del a quo de descartar la existencia del título ejecutivo. Con el ánimo de analizar si el Tribunal acertó o no en la decisión que por esta vía se censura, conviene contextualizar el marco normativo que rige el proceso ejecutivo laboral seguido en contra de entidades públicas, cuyo título ejecutivo es un acto administrativo, para el caso la Resolución por la cual se le reconoció una pensión de vejez a la accionante.

En primer lugar, el proceso ejecutivo ha sido definido por la jurisprudencia como el medio procesal para que un acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva determinada obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento, derecho u obligación que Radicación n.°72320 consta en un documento denominado «título ejecutivo».

(CE Rad. 5976-2019) De lo anterior se colige que, en esencia, el proceso ejecutivo en su naturaleza no tiene como finalidad el reconocimiento de un derecho subjetivo, por la potísima razón de que dicho derecho o acreencia fue previamente reconocido en un título ejecutivo, que bien puede provenir del deudor o de la entidad judicial al interior de un proceso ordinario declarativo.

El título ejecutivo configura el requisito procesal indispensable para que el proceso compulsivo logre adelantarse, pues, se itera, es aquel el que contiene la obligación o el derecho, identifica al llamado a satisfacerlo y los términos de su cumplimiento. Por su parte, el artículo 422 del Código General del Proceso define el título ejecutivo en los siguientes términos: Título ejecutivo.

Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Dicha norma señala los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo; en relación con los primeros, Radicación n.°72320 éstos se refieren a la autenticidad del documento y al hecho de que, en efecto, emane directamente del deudor o de una providencia judicial que, en términos legales, tenga fuerza ejecutiva; y los requisitos sustanciales tienen que ver con la existencia de una obligación (i) que identifique claramente al deudor, al acreedor, así como la naturaleza y los factores de cuantificación de la obligación;

(ii) que sea expresa; y (iii) que sea exigible, es decir, que su cumplimiento no esté sujeto a condición o plazo. Una vez el juez del ejecutivo verifique que el título base de ejecución cumple con los requisitos atrás señalados, debe librar mandamiento ordenando al ejecutado que cumpla con la obligación reclamada. El artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señala que «será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme».

Para el caso, la demandante presentó como título ejecutivo la Resolución n.°20100514-001 de 14 de mayo de 2010, mediante la cual se le reconoció una pensión de vejez desde el 1° de octubre de 2006, dicho documento corresponde a un acto administrativo. Respecto a los títulos ejecutivos, en materia administrativa, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 297 dispone que constituyen título ejecutivo, entre otros, las Radicación n.°72320 copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.

Ahora bien, al descender al caso objeto de estudio la Sala observa que en dicho acto administrativo el municipio de San Fernando resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago a favor de la señora Enalba Pacheco de González identificada con la CC 23.074.541 expedida en San Fernando Bolívar, una pensión de vejez mensual vitalicia en cuantía de QUINIENTOS QUINCE MIL PESOS (515.000.00) M.L efectiva, a partir del Primero (1º) de mayo de 2010.

ARTÍCULO SEGUNDO: Reconocer y ordenar el pago con retroactividad a primero (1º) de octubre de 2006 hasta el 30 de abril de 2010 con base en los salarios mínimos de las vigencias ficales de los años 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 en sus tiempos retroactivos, la suma de DIECINUEVE MILLONES NOVICIENTOS OCHENTINUEVE (SIC) MIL DOSCIENTOS PESOS ($19.989.200.00) MCTE […]

ARTÍCULO TECERO: Los descuentos de salud se realizarán a partir del ingreso a la nómina y de conformidad con lo establecido en el Art. 204 de la Ley 100 de 1993.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar a la Secretaría de Hacienda Municipal y al Técnico de Presupuesto y Recaudo, para que se hagan las apropiaciones y disponibilidades presupuestales, financieras y de Tesorería para que se cumpla con el pago de esta resolución […]. De igual manera se observa que dicho acto administrativo cuenta con certificado de ser copia auténtica de su original y con constancia de ejecutoria.

Radicación n.°72320 Sin embargo, el Tribunal indicó que las resoluciones por sí solas no constituían títulos ejecutivos, «por cuanto para el caso de las entidades públicas, se requiere se anexen diversos documentos, como la existencia de la cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal, y la respectiva orden de pago, lo que genera un título ejecutivo complejo», documentos que echó de menos en el expediente, por lo que consideró que sin éstos se demeritaba la exigibilidad de la obligación. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, porque aplicó en indebida forma la normativa que se relacionó líneas atrás, pues llama la atención que la autoridad judicial exigiera a la demandante documentos adicionales que, en su criterio, conformaban un título ejecutivo complejo, ya que de la lectura detenida de la Resolución de marras, resulta evidente que allí se configuró una obligación clara, expresa y exigible, por no estar sometida a ningún plazo o condición. Como se observa, la obligación a cargo del municipio demandado se encuentra reconocida en un solo documento y la prueba de su existencia no depende de otro diferente, es decir, para el caso el título ejecutivo no se puede considerar esta documentación como un título complejo, ya que para la demostración de la existencia de la obligación basta con el contenido de la misma, de donde es posible extraer: (a) la fuente del derecho, (b) el alcance de la obligación cuyo cumplimiento se reclama y (c) la entidad obligada a asumir el pago.

Radicación n.°72320 En relación con lo anterior la Corte Constitucional en sentencia T-207 de 2021 al analizar los requerimientos del título ejecutivo para exigir el pago de las sumas derivadas del proceso de homologación de empleados administrativos de la Secretaría de Educación de Neiva, escenario en el que consideró que dicha obligación si derivó de un título ejecutivo complejo, indicó: A juicio de este tribunal, no resulta irrazonable que las autoridades judiciales hubieran requerido -además del acto administrativo general, el acto de nombramiento y el acta de posesión- el acto administrativo individual por medio del cual se específica cual es el cargo homologado y la nivelación salarial respectiva.

Estos documentos, ensamblados como unidad jurídica, hacen posible establecer (a) la fuente del derecho, (b) el alcance de la obligación cuyo cumplimiento se reclama y (c) la entidad obligada a asumir el pago. No resulta entonces irrazonable afirmar que, en este caso, todos estos documentos conforman un título ejecutivo complejo que deben aportarse para emprender cobro.

Debían las autoridades judiciales valorar, como en efecto lo hicieron, el cumplimiento de los requisitos exigibles del título. No podían pasar por alto tal verificación ni prescindir de alguna de las exigencias dado que, de proceder en esa dirección, se afectarían los intereses o derechos de los demandados. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elemento integrante del título ejecutivo, el certificado de disponibilidad presupuestal.

Este se define como “el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos”. Conforme a ello, tal instrumento únicamente da cuenta de la existencia de disponibilidad de recursos, pero no tiene la virtualidad -al menos en principio- de afirmar o negar la existencia de la obligación. El hecho de que su expedición preceda al acto administrativo particular, según parece desprenderse de la descripción del segundo paso del trámite de homologación y nivelación salarial, no constituye una razón suficiente para que su acreditación en el proceso ejecutivo deba ser requerida.

Radicación n.°72320 Cosa diferente es que para la legalidad y validez del acto administrativo se requiera el cumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos, todo lo cual está a cargo de la entidad, sin embargo, como se dejó anotado en precedencia, la teleología del proceso ejecutivo no es revisar la legalidad del acto administrativo, pues, en el escenario del trámite compulsivo se pretende la efectividad de un derecho declarado o contenido en un título que goza de presunción de legalidad, en esa medida no es el escenario idóneo para cuestionar dicho aspecto, ya que este se debate por los medios ordinarios legalmente establecidos (CE Rad.62114- 2023).

Al respecto, el Consejo de Estado en su jurisprudencia más reciente ha indicado que ni el certificado de disponibilidad presupuestal ni el registro presupuestal tienen que ver con la exigibilidad de la obligación y que la sanción por el incumplimiento de los requisitos de naturaleza presupuestal está prevista en el ámbito penal o disciplinario para el funcionario sobre el que recaiga dicha obligación (CE 67563-2023), sin que se pueda entender que dicha omisión se le traslade al acreedor en el marco de un proceso ejecutivo.

De lo contrario, la exigibilidad de las obligaciones quedaría a voluntad de la entidad, condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil, al respecto indicó: El registro presupuestal no tiene que ver, entonces, con la exigibilidad de la obligación. Dicho registro garantiza la existencia de la apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos.

Por ello, es posible que la obligación sea exigible, aunque la entidad no haya Radicación n.°72320 tramitado el registro presupuestal y, por ende, no se haya reunido un presupuesto para la ejecución del contrato. Es igualmente posible que la entidad haya tramitado el registro presupuestal y que la obligación no sea exigible, por estar sujeta a un plazo o sometida a una condición. La Sala no avala con ello el incumplimiento de requisitos de naturaleza presupuestal indispensables para la adecuada apropiación y giro de los recursos públicos.

La sanción para esta irregularidad está prevista en el ámbito penal o disciplinario. En todo caso, la ausencia de estos requisitos no afecta la exigibilidad de las obligaciones pactadas por las partes. De lo contrario, la exigibilidad de las obligaciones quedaría a voluntad de la entidad condición meramente potestativa que está prohibida por la legislación civil (art. 1535 CC).

(CE 67563- 2023) De las normas citadas y del estudio del título ejecutivo – Resolución n.°20100514-001 de 14 de mayo de 2010, la Sala encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elementos integrantes del título ejecutivo: «cuenta de cobro si fuere el caso, prueba de que la obligación haya sido inscrita en el gasto presupuestal y la respectiva orden de pago», cuando del título base del proceso emerge su claridad y exigibilidad.

En el caso particular que se revisa, debe indicarse que esta Sala no desconoce que en anteriores decisiones se consideró razonable la decisión de algunos despachos judiciales de abstenerse de librar mandamiento de pago por no acreditarse un título complejo compuesto con el certificado de disponibilidad y registro presupuestal, al tratarse de un título ejecutivo de carácter público, sin embargo, de un nuevo estudio de la materia, la Sala Radicación n.°72320 considera oportuno recoger el criterio que se venía sosteniendo hasta el momento por este juez constitucional.

Lo anterior, porque en aquellos casos el fundamento para adoptar tal decisión fue el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que dispone:

ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.

En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49). De la lectura de la norma se colige que el objeto de dicha disposición no fue otro que establecer los requisitos de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0179_1994.html#49 Radicación n.°72320 perfeccionamiento de los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales, lo cual se sustenta en la necesidad de respaldar la legalidad del gasto público y la planificación y gestión financiera1, es decir, para el caso, la entidad territorial tiene la obligación de respaldar cualquier compromiso que asuma con el respectivo certificado de disponibilidad y posterior registro presupuestal.

De igual manera, la norma en cita prevé la sanción por la inobservancia de dicha obligación, la cual es personal y pecuniaria para el servidor público, pero, en ningún caso, dispone que la sanción a una carga de la entidad se traslade al acreedor en el proceso ejecutivo por afectar la exigibilidad de la obligación contenida en un título ejecutivo.

Lo anterior tiene sentido, porque como ya se indicó, en el proceso ejecutivo el análisis que debe realizar el juez se limita a verificar que el documento que se aporta como base de la ejecución contenga una obligación clara, expresa y exigible, por lo que el análisis del perfeccionamiento del acto administrativo no compete al juez del ejecutivo, en otras palabras, para el sub judice, el certificado de disponibilidad presupuestal o el registro presupuestal, para este caso que se estudia, en realidad no es un presupuesto de exigibilidad de la obligación, ni hace parte de un título ejecutivo complejo, como de manera errada lo han entendido algunos despachos para estos casos específicos, porque la obligación no ha quedado supeditada o condicionada a tales actos. 1 Concepto 2389 de 2018 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil Radicación n.°72320 Por el contrario, corresponden simplemente a formalidades de tipo presupuestal que se presumen son acatadas por las entidades para el debido perfeccionamiento de los actos administrativos, los cuales gozan de presunción de legalidad y para cualquier controversia que surja respecto de su legalidad o validez, la ley procesal prevé su cuestionamiento y escrutinio en un juicio ordinario.

En relación con lo anterior, el Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: No resulta jurídicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecución se pretende, pueda arrogarse competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la validez de los actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución. Lo anterior por las siguientes razones: a) Primero, porque podría prestarse para que se desconozcan los términos de caducidad de las acciones ordinarias establecidos para controvertir la legalidad y validez de los actos administrativos en los cuales se encuentran contenidas las obligaciones cuya ejecución se persigue. b) Segundo, porque la ley procesal no autoriza al juez de ejecución para que, por la vía de la proposición de la excepción de ilegalidad, realice un análisis que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, corresponde a otra acción, a otro juez y a otro procedimiento (acciones de los artículos 84 a 87 C.C.A. [hoy artículos 137, 138, 140 y 141 del CPACA]). c) Tercero, porque si bien podría argumentarse que el juez de la ejecución puede llegar a ser el mismo juez que el del contrato, lo cierto es que el procedimiento ejecutivo, dada su estructura, no está diseñado para que el fallador pueda realizar una valoración jurídica y probatoria lo suficientemente profunda dirigida exclusivamente a establecer la legalidad o ilegalidad de los actos sobre los cuales se fundamenta el título ejecutivo (…) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 16 de julio de 2008, radicado 23363) Radicación n.°72320 Por otro lado, en relación con el reproche de la accionante, según el cual, el Tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico al declarar la ilegalidad de las actuaciones adelantadas al interior del proceso, porque ignoró el “acuerdo conciliatorio” extraproceso celebrado entre las partes.

La Sala observa que al desatar el recurso de apelación el Colegiado indicó: Por su parte, en lo que concierne a el acta de conciliación que presuntamente había sido aprobada por el A quo, y en la que, supuestamente, se reconoció la obligación que hoy se pretende ejecutar, la Sala advierte la ausencia de dicho documento en el expediente, por ende, no es posible emitir ningún pronunciamiento sobre el particular.

Al analizar el expediente digital compartido por el Juzgado, tal como se advirtió en los antecedentes, se observa que, si bien la accionante se refiere a un «acuerdo de conciliatorio», en el Cuaderno 1 (C-1) del Juzgado, en el archivo denominado «18 MEMORIAL» a folios 95 al 97 obra un «acuerdo de transacción extraproceso», entre el apoderado de Enalba Pacheco de González y Arquímedes Alfonso Berdugo Navarro, en calidad de apoderado del Municipio de San Fernando, memorial recibido por el Juzgado el 19 de diciembre de 2019.

Con el anterior documento se acredita que los firmantes solicitaron al juez la suspensión provisional del proceso en curso y que se abstuviera de decretar las medidas cautelares hasta que se diera cumplimiento a lo pactado en dicho acuerdo. Solicitud que fue acogida por el juez unipersonal en Radicación n.°72320 auto de 16 de enero de 2020, en el que suspendió el proceso por el término de doce (12) meses a partir del mes de enero de 2020, «por así haberlo solicitado los apoderados de las partes».

De lo anteriormente discurrido es diáfano para esta Sala que el Tribunal accionado también incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, al no valorar en debida forma las pruebas que reposan en el expediente, las cuales daban certeza de que, en efecto, las partes allegaron al proceso un acuerdo transaccional, sin embargo, pese a haber sido un punto de la apelación, este hecho no le mereció ningún pronunciamiento al Tribunal, con el argumento de que dicho documento no se encontraba en el expediente, afirmación que no se acompasa con la realidad.

Por ello, habrá de concederse el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso de la querellante y, como consecuencia de ello, se dejará sin valor ni efecto el auto emitido el 2 de junio de 2023 y, en virtud de lo anterior, se ordenará a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Radicación n.°72320 III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de ENALBA PACHECO DE GONZÁLEZ.

SEGUNDO: DEJAR sin valor ni efecto el auto emitido el 2 de junio de 2023 y, en virtud de lo anterior, ORDENAR a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente proveído, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ENTERAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado, si éste no fuere impugnado. Notifíquese, publíquese y cúmplase. Radicación n.°72320 Radicación n.°72320 SALVO VOTO