República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 63087 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL15951-2015 Radicación n° 63087 Acta n° 41 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015) Se resuelve la impugnación interpuesta por el SINDICATO NACIONAL DE LA INDUSTRIA AGROPECUARIA –SINTRAINAGRO- y el SINDICATO DE TRABAJADORES TERCERIZADOS Y DEMÁS EMPLEADOS DE LA INDUSTRIA DE LA PALMA DE ACEITE DE COLOMBIA –SINTRATERCERIZADOS-, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, el 28 de agosto de 2015, dentro de la acción de tutela que los recurrentes promovieron contra la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO.
ANTECEDENTES Los accionantes reclaman la protección de sus derechos constitucionales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, los cuales resultaron vulnerados por la autoridad accionada. Manifestaron que la empresa Palmas del Cesar S.A. con el fin de realizar la explotación comercial de la palma de aceite, desarrolló durante años prácticas ilegales de intermediación laboral a través primero de diferentes Cooperativas de Trabajo Asociado creadas por la misma empresa; que interpusieron una querella administrativa y el Ministerio de Trabajo sancionó a la compañía al pago de 2.156.000, decisión contra la que la sancionada interpuso reposición la demandada pero hasta el momento no se había resuelto.
Que tiempo después la empresa modificó sus prácticas laborales con los trabajadores tercerizados y los trasladó a la empresa Induagro AT, por lo que promovieron nueva queja ante el ente ministerial, que fue archivada; que vía electrónica repusieron y aunque transcurrieron 3 meses a la fecha tampoco se había decidido. Mencionaron que en busca de soluciones que beneficiaran la actividad humana del trabajo de los tercerizados, que evitaran la precarización de la estabilidad laboral y se establecieran contratos laborales para ellos, presentaron pliego de peticiones pero la empresa se negó a negociar, iniciaron una tercera querella administrativa; que debido a que el Ministerio del Trabajo extendió injustificadamente la etapa de averiguación preliminar, interpusieron acción de tutela, la cual finalizó con decisión del Consejo de Estado en la que se concedió el amparo deprecado y se ordenó al Ministerio que impartiera las directrices necesarias a fin de garantizar la investigación, en su etapa preliminar, de conformidad con el debido proceso; y que si bien en cumplimiento a la orden de tutela se “solventó la averiguación preliminar”, el Ministerio persistió en la vulneración en la medida pues transcurridos 30 días para que se emitiera la resolución, aún no lo había hecho.
Expusieron que la demora en los pronunciamientos por parte del Ministerio de Trabajo conculcaba sus derechos fundamentales. Y por ello pidieron que se ordenara a la entidad accionada a que resolviera los recursos de reposición interpuestos en contra de las querellas, asimismo a que se surtiera la etapa procesal para negociar con los sindicatos.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA El 29 de abril de 2015 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Valledupar admitió el amparo y corrió traslado a la accionada y por fallo del 14 de mayo del mismo año negó lo relacionado a la petición de resolución de recursos y concedió el amparo en cuanto ordenó al Ministerio de Trabajo que profiriera decisión de fondo en la investigación administrativa laboral por presunta negativa a negociar.
Decisión que fue impugnada por las organizaciones sindicales y el 8 de julio de 2015 esta Sala declaró la nulidad por indebida integración del contradictorio. El 18 de agosto de 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar avocó conocimiento, vinculó a la Dirección Territorial del César del Ministerio del Trabajo y a las empresas Palmas del César S.A. e Induagro A.T. Palmas del César S.A manifestó la improcedencia de la acción, por cuanto los accionantes ya presentaron tutela anterior, que conoció el Consejo de Estado.
Indicó como ciertos algunos hechos y otros no y enfatizó en que las querellas ya habían sido resueltas por el Ministerio. El Ministerio de Trabajo frente a la querella interpuesta por las organizaciones accionantes contra la negativa de la empresa para negociar, indicó que el 3 de febrero de 2015 se adelantó el procedimiento establecido y por Resolución No. 154 del 25 de mayo de 2015 se ordenó el archivo de las diligencias, decisión que no recurrieron los sindicatos.
En relación a las otras 2 quejas administrativas señaló que frente a la denuncia por presunta intermediación irregular con las Cooperativas de Trabajo Asociado, el 23 de abril de 2004 se sancionó a la empresa por lo que esta última presentó recursos de reposición y apelación que se encontraban en trámite para resolver; y la segunda denuncia por relaciones labores, igualmente irregulares, contra Palmas del César S.A. e INDUAGRO AT, la cual fue archivada; sin embargo, el representante de uno de los sindicatos recurrió. Por fallo del 28 de agosto de 2015, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal de Valledupar negó el amparo.
Expuso que respecto a la denuncia contra la empresa por su negativa a negociar, se configuró un hecho superado, pues quedó comprobado que el Ministerio ya se pronunció de fondo y las partes quedaron debidamente notificadas. Posteriormente, señaló que las otras querellas se estaban tramitando por lo que no se había emitido un acto administrativo definitivo y tampoco se vulneraban los derechos fundamentales de las organizaciones, ello por cuanto debía tenerse en cuenta que “los artículos 52 y 86 de la Ley 1437 de 2011, establecen que una vez vencidos los términos con los que cuenta la Administración para resolver los recursos de ley interpuestos por las partes, sin que haya notificado decisión al respecto, eso da lugar al nacimiento de un acto administrativo ficto o presunto, el cual es susceptible de ser cuestionado por medio de los procedimientos ordinarios establecidos”.
IMPUGNACIÓN Las organizaciones sindicales impugnaron; manifestaron que sí apelaron la decisión de archivo de la querella por la negativa de negociar de la empresa, que se hizo vía electrónica el 10 de junio de 2015. Y recalcó que no podían esperar la definición de los recursos por un término indefinido. Posterior al fallo, la empresa INDUAGRO AT solicitó negar la acción de tutela por cuanto no vulneraron derechos fundamentales de las asociaciones.
CONSIDERACIONES La tutela presentada por SINTRAINAGRO y SINTRATERCERIZADOS se fundamenta básicamente en tres pretensiones, las cuales se analizaran de manera independiente pero no en el respectivo orden cronológico. Primero: las organizaciones sindicales presentaron querella administrativa en contra de la empresa Palmas del Cesar S.A. por su negativa de sentarse a negociar; por Auto 704 del 2014 se abrió pliego de cargos y por Resolución No. 154 del 25 de mayo de 2015 la entidad administrativa ordenó el archivo de las diligencias por cuanto no encontró mérito para sancionar a la empresa.
Por lo anterior, es claro que frente a la petición de los tutelantes para que se surtiera la etapa procesal en primera instancia de dicha queja, se configuró el hecho superado pues como ya se mencionó el Ministerio emitió el respectivo acto administrativo el 25 de mayo de 2015. Ahora bien, conforme la discrepancia que tienen las partes en relación a la interposición de recursos en contra de la Resolución referida, es claro que lo alegado por los Sindicatos, esto es, si se interpuso o no oportunamente el recurso de apelación, debió hacerse al interior del proceso administrativo pues no puede el juez de tutela a través de este mecanismo excepcional, residual y subsidiario, emitir algún pronunciamiento frente a un asunto que no fue objeto de estudio por parte del juzgador natural.
Segundo: de manera conjunta se analizan las restantes peticiones de las organizaciones, esto es, que se ordene al Ministerio del Trabajo para que resuelva los recursos presentados el 16 de mayo y 22 de diciembre de 2014, en contra de las decisiones del 23 de abril de 2014 y 21 de noviembre del mismo año, respectivamente, la primera que sancionó a Palmas del César S.A. y a las Cooperativas de Trabajo Asociado a pagar una suma de dinero a favor del SENA por prácticas irregulares de contratación laboral, y la otra que archivó las diligencias contra las empresas Palmas del César e Induagro AT por indebida intermediación laboral.
Frente a lo anterior, cabe indicar que tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, en múltiples eventos, las quejas presentadas a la administración se tramitan como un derecho de petición, el cual solo se satisface cuando se brinda a los interesados una respuesta clara, oportuna, concreta y de fondo, pues de lo contrario se estaría frente a una dilación indefinida e injustificada, que además conlleva el quebranto de la referida garantía constitucional junto con el debido proceso administrativo, y seguridad jurídica.
Es así, que el artículo 23 de la Constitución Nacional consagra como uno de los derechos fundamentales, el de petición, según el cual toda persona tiene la facultad de acudir ante las autoridades competentes para reclamar la resolución de fondo de una solicitud, dentro de los términos previstos en la ley. De acuerdo con esta preceptiva el derecho de petición comprende los siguientes elementos: a) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) La contestación material, que supone que la autoridad, sobre la base de su competencia, se refiera de manera completa de los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), sin que puedan comprenderse evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
Además, el artículo 29 de la misma norma establece que «el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas». Esta disposición reconoce el principio de legalidad como fundamental en el ejercicio de las actividades tanto judiciales como administrativas, y comprende la regulación que previamente delimita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los asociados, de forma tal que ninguna actuación desplegada por quienes ejerzan dichas funciones dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentre sujeta a los procedimientos señalados en la ley y en los reglamentos.
Es así, que a juicio de esta Sala, si bien la acción constitucional, en virtud del artículo 86, solo procede siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, en el presente caso aunque los recursos ordinarios se encuentran en trámite, lo cierto es que se evidencia la vulneración de derechos fundamentales de la parte accionante, ello dado a la omisión por parte del Director Territorial de Ministerio del Trabajo del César, al no emitir pronunciamiento alguno en relación al tema sometido a su estudio y análisis, omitiendo así su obligación de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas en materia laboral, situación que deja las decisiones en una incertidumbre absoluta al no cobrar firmeza.
Ahora bien, cabe recalcar que en virtud del trámite constitucional inicial, el 8 de julio de 2015, esta Corporación declaró la nulidad de lo actuado y ordenó vincular a la Dirección Territorial del César para que se pronunciara o justificara la demora excesiva en las resultas de las querellas, no obstante ello y aunque efectivamente se le notificó de la tutela, dicha entidad no emitió pronunciamiento alguno, lo que refleja su falta de diligencia. A juicio de esta Sala resulta palpable que la entidad accionada no siguió los términos establecidos en la Ley 1437 de 2011 para pronunciarse de los medios de impugnación interpuestos por las partes; circunstancia ante la cual si bien la norma consagra la configuración de un acto ficto, ello no es óbice para que evada su responsabilidad de emitir una decisión clara y de fondo frente a los asuntos puestos a su conocimiento, pues además de constituir el citado actuar omisivo una falta gravísima conllevan a la vulneración de garantías constitucionales de personas naturales o jurídicas, lo que habilita la intervención del juez constitucional.
Por las razones expuestas, deberá revocarse el fallo anterior y ordenar al Ministerio del Trabajo que en el término de 10 días hábiles, contados a partir de la notificación del presente fallo, resuelva los recursos interpuestos en contra de las decisiones del 23 de abril y 28 de noviembre de 2014. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el fallo de tutela dictado por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Valledupar y, en consecuencia, y ordenar al Ministerio del Trabajo que en el término de 10 días hábiles, contados a partir de la notificación del presente fallo, resuelva los recursos interpuestos en contra de las decisiones del 23 de abril y 28 de noviembre de 2014.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 12