CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 75755 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL15849-2017 Radicación n.° 75755 Acta 35 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZA DE FAMILIA (ROVIMUJER) y el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA, frente al fallo proferido el 16 de agosto de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, dentro de la acción de tutela que MARÍA ESTRELLA PINILLA interpuso contra la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL TOLIMA (COMFATOLIMA), trámite al que fueron vinculados el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA), la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. (FINDETER) y la UNIÓN TEMPORAL ROVIMUJER 2009, conformada por el MUNICIPIO DE ROVIRA, la ASOCIACIÓN DE MUJERES CABEZAS DE FAMILIA (ROVIMUJER) y el ingeniero ARMANDO DÍAZ GARCÍA. I.
ANTECEDENTES Relata la accionante que vive en el Municipio de Rovira (Tolima), que es madre cabeza de familia, y que hace parte de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia (Rovimujer), la cual se creó con la finalidad de ayudar a las mujeres de escasos recursos; que la Asociación gestionó un plan de vivienda denominado Rovimujer, que contemplaba la construcción de 73 viviendas nuevas de interés social; que para efectos de poder acceder a los subsidios de vivienda que otorga el gobierno nacional, «se conformó la Unión Temporal Rovimujer 2009, conformada por el Municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia Rovimujer y el ingeniero Armando Díaz García», con el fin de presentar el proyecto de vivienda bajo la modalidad de adquisición de vivienda nueva por esfuerzo territorial.
Que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter) asignó 73 cupos de vivienda para el departamento del Tolima, municipio de Rovira, proyecto de vivienda Rovimujer; que posteriormente por Resolución n.º 0645 del 14 de agosto de 2012, fueron reducidos a 65 cupos, entre los cuales ella salió favorecida con un subsidio por valor de $12.467.400, lo cual le fue notificado por oficio de noviembre de 2012.
Que se suscribió un contrato de obra civil con el ingeniero Armando Díaz García para la construcción de las 65 viviendas, cada una por un costo de $15.005.861.50, «los cuales serían cancelados con la autorización para reclamar el subsidio asignado por Fonvivienda por valor de $12.467.400, $1.000.000 aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 aportado por la Alcaldía Municipal de Rovira, una vez entregadas a satisfacción las viviendas […]».
Que posteriormente le contaron que Fonvivienda les había quitado el subsidio por vencimiento del plazo, lo cual fue publicado en la página web de la entidad; que «a duras penas sabe leer y firmar, no conoce un computador, nunca ha tenido uno al alcance, si nos notificaron que nos habían otorgado el subsidio personalmente, porque nos notificaron por internet, que nos lo iban a quitar, luego no dicen que en derecho, las cosas se deshacen como se hacen», y que nunca tuvo conocimiento de que había un plazo para la entrega del subsidio.
Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales a una vivienda digna, a la igualdad y al debido proceso. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 3 de agosto de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué avocó el conocimiento y ordenó notificar a las entidades accionadas y vinculados para que hicieran uso del derecho de defensa.
Findeter S.A. solicitó su desvinculación del trámite tutelar, porque « los hechos a que hace referencia la demanda, las relaciones o actos que de ella se puedan derivar, no guardan relación con la actividad que como sociedad pública anónima, le encomendó la Ley 57 de 1989». Que Findeter no otorga subsidios ni tiene facultades para la construcción o ejecución de proyectos de vivienda de interés social, la única etapa del proceso en la cual participa «es en el otorgamiento de la elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social – VIS soportado jurídicamente en el Decreto 2190 de 2009 […]», y que «la elegibilidad es el acto por medio del cual se reconoce que un proyecto es apto para aplicar subsidios debido a que cumple con todos los requisitos técnicos, administrativos, jurídicos y financieros que son establecidos y determinados en el artículo 17 del Decreto 2190 de 2009, basados en los documentos aportados por el oferente».
La Alcaldía Municipal de Rovira (Tolima), manifestó que «cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al suscribir la unión temporal Rovimujer 2009 entre la Gobernación del Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER-, del proyecto de vivienda de interés social denomina Rovimujer para obtener la elegibilidad el mismo, realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda, las cajas de compensación o la entidad que la ley autorice, con el fin de que los hogares postulantes accedan al subsidio de vivienda de interés social VIS y dar lugar a la construcción de las viviendas dentro del desarrollo del programa».
Que en el «vencimiento del subsidio existe culpabilidad de las partes interesadas», primero, «del ingeniero Armando Díaz García, por cuanto hubo notable demora en la ejecución de las obras generando múltiples inconvenientes en el proyecto», y segundo, «hay evidente culpabilidad de la accionante por cuanto era su obligación estar pendiente de la asignación y aplicación del subsidio», asimismo existe «una culpabilidad relativa por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por cuanto la publicación del listado de subsidios que perdían vigencia al 30 de septiembre de 2014, fue publicada en la página web de la entidad –indicando “para los interesados”- siendo esto una dificultad para la accionante por cuanto es una persona que no tenía acceso a los medios de comunicación electrónicos y no tuvo la facilidad para darse por enterada de las acciones administrativas que acarreaban su falta de pronunciamiento».
Que no es responsabilidad del Municipio el vencimiento del término para hacerse efectivo el subsidio, pues «se realizaron las gestiones del caso para que se asignaran los subsidios y estos fueron adjudicados, se hicieron los requerimiento para el cumplimiento de los términos y se enviaron los oficios solicitando prórrogas, las cuales fueron negadas por el Ministerio».
El Fondo Nacional de Vivienda, informó que el hogar de la accionante fue beneficiario de un subsidio de vivienda en la convocatoria «Esfuerzo Territorial Nacional», en la modalidad de adquisición de vivienda nueva, en el proyecto de vivienda Urbanización Rovimujer, ubicado en Rovira (Tolima); que por Resolución n.º 0645 de 2012, se asignaron 65 subsidios familiares de vivienda para el referido proyecto, con fecha de vencimiento 30 de septiembre de 2014, «por lo cual el estado actual del hogar es apto con subsidio vencido».
Que «la vigencia de éste subsidio no fue ampliada por el Ministerio en virtud de que la ejecución del proyecto Urbanización Rovimujer, no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio».
Por último, manifestó que los recursos destinados para los subsidios fueron devueltos a la Dirección del Tesoro Nacional, y por tanto «no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiaria». La Asociación de Mujeres Cabeza de Familia Rovimujer, señaló que en el proyecto de vivienda Rovimujer lideró «la compra de terreno, obras de urbanismo y escrituraciones»; que una vez se agotó el procedimiento para la elegibilidad del proyecto por parte de Findeter, y la consecuente asignación de los subsidios por el Ministerio de Vivienda, «se inician obras de construcción en el año 2013 y agosto del año 2014 se habían entregado 17 casas escrituradas y canceladas al ingeniero constructor».
Que el ingeniero contratista «aún sin recursos construyó 34 casas, construidas como las entrega el ministerio, sin acabados en obra negra con recursos del ingeniero constructor, las cuales se están deteriorando por no estar habitadas y del cual es importante señalar que a la fecha se encuentran 14 casas sin construir con sus lotes adecuados»; que «de un momento a otro y sin darse cuenta el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio les quitó los subsidios sin informar de manera correcta a los beneficiarios del proyecto».
La Caja de Compensación Familiar del Tolima (Comfatolima), expuso que «el Ministerio dejó sin vigencia» el subsidio otorgado a la accionante, «por inconvenientes en el desarrollo del proyecto de vivienda en el que se iba a aplicar», relacionados con que «no se había iniciado la construcción de las viviendas, las obras de cimentación no cumplían con las normas de sismo resistencia, se presentaron variaciones estructurales, no había cierre financiero, se presentaron inconvenientes con el constructor y la fundación Rovimujer, así como problemas de orden público».
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, porque «no es el ente encargado de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social; estas funciones corresponde, respectivamente, de manera exclusiva a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y a otras entidades».
En sentencia del 16 de agosto de 2017, el Tribunal Superior de Ibagué negó el amparo constitucional reclamado, luego de advertir que Fonvivienda es la encargada de «adelantar el trámite señalado en la ley para la adjudicación de subsidios, su decisión de no prórroga y demás aspectos inherentes al mismo, tornándose improcedente la solicitud de la accionante encaminada a dejar sin efectos la revocatoria del mentado subsidio, a no ser que se pretenda invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos, con la consecuente vulneración de los derechos fundamentales del resto de la población, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios».
Adicionalmente, «la accionante desde la notificación de la adjudicación del subsidio por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es noviembre de 2012, tuvo conocimiento de las instrucciones para hacer efectivo el desembolso de dicho beneficio económico, así como las consecuencias que acarreaba su incumplimiento, tal como aparece al reverso de la carta de adjudicación del subsidio […], no pudiendo endilgárseles a las accionadas actuaciones tendientes a la vulneración de los derechos reclamados».
IMPUGNACIÓN La accionante presentó escrito de impugnación, pero fue rechazado por extemporáneo mediante auto del 11 de septiembre de 2017. Por su parte, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia Rovimujer y el ingeniero Armando Díaz García, impugnaron sin ninguna argumentación adicional. CONSIDERACIONES Como en múltiples ocasiones lo ha indicado la Corte, la acción de tutela es una herramienta con la que se busca la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o aún de los particulares, en los casos establecidos por la ley.
En el asunto, la accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales, debido a que estima que están siendo conculcados por las entidades accionadas al impedir que se hiciera efectivo el « subsidio familiar de vivienda urbana» otorgado por Resolución 645 expedida por el Fondo Nacional de Vivienda el 14 de agosto de 2012, por un valor de $12.467.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», el cual se encuentra vencido en la actualidad, sin que se haya entregado el inmueble que haría parte del proyecto Urbanización Rovimujer.
Sobre el tema, la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el referido subsidio, en cuya virtud se ha puntualizado en varios fallos de tutela el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio de vivienda, cuando no se motiva en el proceder negligente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede atribuirse la consecuencia negativa de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin, legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
En ese orden, se ha advertido que el juez constitucional deberá ordenar la prórroga del subsidio siempre que el interesado acredite que realizó las actuaciones pertinentes a su ejecución, principalmente haber celebrado la promesa de compraventa con la constructora encargada del proyecto de vivienda, y con ello requerir el desembolso del subsidio ante la respectiva entidad.
Así se expuso en providencia STL13270-2016, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.
Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.
Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.
De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
De conformidad con esas premisas, revisada la documental aportada con el escrito de tutela, se observa que aunque a la accionante se le concedió un subsidio de vivienda por Resolución 645 de 14 de agosto de 2012 (folio 13), lo cierto es que no aparece la promesa de compraventa celebrada con la constructora, menos aún está acreditado que aquella hubiera solicitado a las entidades competentes el desembolso de tal beneficio, presupuestos que según las reglas jurisprudenciales transcritas, resultaban predominantes para demostrar que la falta de ejecución del subsidio no le era atribuible a la interesada.
Así las cosas, al no estar demostrados los requisitos legales exigidos para la prórroga del subsidio de vivienda referido, según lo ha explicado esta Sala en el precedente antes trascrito, se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 15 SCLAJPT-12 V.00