CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 69099 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL15849-2016 Radicación n. ° 69099 Acta 39 Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por LUCY TORRES CASTRO contra el fallo de 9 de septiembre de 2016 proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. I.
ANTECEDENTES LUCY TORRES CASTRO instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, de petición y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por COLFONDOS AFP, la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL (UGPP) y la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
Refirió la accionante que presentó petición el 24 de noviembre de 2015, con radicado 480214-1580765760, ante la Administradora de Fondos Pensionales “COLFONDOS” con la finalidad de iniciar los trámites para la liquidación de su bono pensional, para tal efecto, allegó los soportes de las cotizaciones pertinentes. Indicó que al no recibir respuesta de su fondo de pensiones, se acercó en el mes de enero del año en curso a solicitar información, en donde le manifestaron que en la oficina de bonos pensionales aún no había respuesta respecto del reconocimiento del bono pensional y tampoco se había adelantado el proceso de levantamiento de los errores manifestados.
Manifestó que su fondo de pensiones se comprometió a adelantar seguimiento al trámite ante la Oficina de Bonos Pensionales; por lo que varias veces lo requirió para saber su respuesta en relación con su bono pensional, sin embargo, no ha obtenido una respuesta satisfactoria frente a su petición. Añadió que es una persona con más de 57 años de edad y aún no ha obtenido una respuesta con la que se le indique si tiene o no derecho a acceder a la pensión. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 30 de agosto de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, precisó que « nunca » la AFP-COLFONDOS le ha solicitado se de inicio al trámite relacionado con el reconocimiento de un bono pensional en favor de la parte accionante.
Además sostuvo que algunos trámites se han cumplido y otros no, por falta de intervención de la AFP y de la propia interesada. Por tanto, solicitó que la tutela sea declarada improcedente, porque lo que pretende la accionante es pretermitir los tiempos señalados en la Ley para este tipo de solicitudes. Por su parte, la AFP COLFONDOS, a través de su representante judicial, reconoció que la accionante tiene derecho a un bono pensional Tipo A; que su liquidación debe hacerse de conformidad con el estudio de su historia laboral.
Adicionalmente, señaló el procedimiento legal a seguir para este tipo de trámites. A su vez, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), solicitó su desvinculación de este trámite de amparo, toda vez que la gestión de emisión de bonos pensionales no está asignado por ley a esa entidad.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 9 de septiembre de 2016, resolvió negar por improcedente el amparo solicitado, toda vez que de acuerdo con el precedente jurisprudencial, no es la tutela el camino idóneo para el reconocimiento y pago de un bono pensional, pues para ello tiene a su alcance el trámite especial del proceso laboral.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante el 16 de septiembre de 2016 impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual solicitó se ordene a las entidades accionadas, liquidar el Bono Pensional correspondiente al tiempo laborado en la Notaría Séptima del Círculo de Bogotá, para que se efectúe el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Para resolver los motivos de informidad esgrimidos con el escrito de impugnación, se advierte que la procedencia de las acciones de tutela se ha delimitado de forma excepcional a los casos en los cuales la dilación en la emisión de los bonos pensionales impide el acceso a la pensión, sin embargo también se ha establecido su improcedencia cuando se use como mecanismo para pretermitir el trámite administrativo correspondiente o cuando se solicita la tutela del derecho de petición para obtener el reconocimiento de una prestación periódica o de otro derecho de tipo económico, sin que se hubiera presentado una solicitud expresa ante la entidad encargada de emitir el bono. Del material probatorio se observa que la accionante a la fecha de radicación de esta tutela cuenta con más de 57 y menos de 74 años de edad, por lo que no podía ser considerada de la tercera edad[footnoteRef:1] y tampoco acreditó un grave estado de salud o una condición económica precaria que le impida adelantar el respectivo trámite administrativo, por tanto no demostró que sus derechos fundamentales, en este aspecto, se estuvieran vulnerando. [1: La Corte Constitucional mediante sentencia T-938 de 2014, estableció que “…con el fin de proteger la naturaleza excepcional y subsidiaria de la misma, en la presente sentencia será adoptada como criterio para establecer la tercera edad, la expectativa de vida de los colombianos certificada por el DANE correspondiente a los 74 años ”. ] En consecuencia, no se constata la vulneración del derecho a la seguridad social que afecte la vida digna de la accionante ni de las otras garantías constitucionales invocadas, ya que por emisión del bono se entiende en el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la liquidación provisional, en el caso de los emisores privados, o en el momento en que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional, en caso de emisores públicos (sentencia T-596 de 2005, Corte Constitucional).
Ahora bien, se observa que la accionante presentó una solicitud el 24 de noviembre de 2015 ante su AFP COLFONDOS, con la finalidad de que se iniciaran los trámites tendientes a la liquidación, reconocimiento y pago de su bono pensional, para acceder a una pensión; y a la fecha la accionante no ha obtenido una respuesta definitiva al respecto.
La decisión de primera instancia concluyó que la parte accionante cuenta con el medio de control ante la jurisdicción ordinaria laboral, para que allí se estudie su caso y se determine si tiene derecho o no a las pretensiones que reclama. La anterior conclusión es compartida por esta Sala, pero solo en torno a lo relacionado con sus derechos a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital, no obstante deberá analizarse la presunta vulneración de su derecho de petición. Está demostrado y no controvertido en estas diligencias, que la accionante el 24 de noviembre de 2015, presentó petición ante la AFP COLFONDOS, para que en cumplimiento de su deber legal iniciara los trámites para el reconocimiento, liquidación y pago de su bono pensional o en su defecto, para que se le indique por qué no le asiste derecho en la reclamación de dicho bono. No obstante, a la fecha aún no ha recibido una respuesta definitiva relacionada con dicha solicitud.
Por su parte, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, en la respuesta dada a los hechos de esta tutela manifestó: « se debe señalar que la AFP COLFONDOS NUNCA ha efectuado la solicitud de Emisión del Bono Pensional de la señora LUCY TORRES CASTRO por medio del Sistema de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda. Es probable que dicho trámite no haya sido efectuado por parte de la referida ARP porque la señora en mención No ha aprobado la ÚLTIMA Liquidación Provisional que ésta debió presentarle, aceptación con la cual la AFP quedaba facultada- de haberse efectuado – para solicitar correctamente la Emisión del bono pensional…» Igualmente, dicha entidad refiere una serie de trámites que se encuentran en curso, los que ya se adelantaron y los que están por surtir, para poder definir el derecho del bono pensional que reclama hoy la accionante.
Adicionalmente, sostuvo que lo que pretende la accionante con esta tutela es pretermitir los tiempos y procedimientos señalados en la ley. Así las cosas, observa la Sala que existen afirmaciones encontradas entre la AFP COLFONDOS, entidad que manifiesta que solicitó el trámite respectivo y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, en que precisa de manera contradictoria que « nunca » dicho fondo ha efectuado la solicitud de emisión del Bono Pensional de la accionante, lo cual confluye en trabas administrativas para la obtención de los requisitos para solicitar una eventual pensión, las cuales no pueden ni deben ser soportados por esta.
Es deber de la AFP COLFONDOS de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998, adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para este, los trámites de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos, cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. En lo probado dentro de este expediente, se tiene claro que AFP COLFONDOS, inicialmente ha cumplido con su deber legal, situación que no se presenta en el caso de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, pero en los dos casos es claro que existe una despreocupación en el caso de la accionante, pues han transcurrido más de 6 meses, tiempo máximo señalado por la ley para resolver su situación pensional, con lo cual se vislumbra una vulneración del derecho de petición, en lo que respecta a trámites para acceder a una pensión. La indefinición de si la peticionaria tiene o no derecho a acceder a la pensión que reclama, la sume en un abismo de indecisión, habida cuenta de las contradicciones que existen entre lo manifestado por la AFP COLFONDOS y la Oficina de Bonos Pensionales de la aludida cartera, en torno a la no tramitación y la no respuesta sobre la liquidación, reconocimiento y pago del bono pensional que reclama la accionante.
Sobre el tema del derecho de petición, en relación con la expectativa de una pensión la Corte Constitucional Sentencia T – 292 de 2014, estableció: «En esa medida, las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social deben reconocer los derechos pensionales en un tiempo razonable y proporcionado, sin interponer obstáculos por trámites administrativos o barreras burocráticas innecesarias, pues de lo contrario, entorpecen el goce pleno del derecho y contravienen las normas constitucionales[footnoteRef:2]. [2: Artículo 84 Const.: “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentadas de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.” (No está en negrilla en el texto original).] 5.3.
En reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional[footnoteRef:3] ha indicado los plazos máximos para resolver de fondo, de manera clara y precisa las solicitudes pensionales, así (no está en negrilla en el texto original): [3: Cfr., entre otras, SU-975 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-054 de enero 29 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-081 de febrero 8 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-1128 de diciembre 12 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.] “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste – en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesitapara resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social ….”[footnoteRef:4]. [4: SU-975 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.] 5.4.
Siendo diáfanos los plazos máximos de que disponen las administradoras de fondos de pensiones para resolver las solicitudes, cabe anotar que también la jurisprudencia[footnoteRef:5] ha reseñado que el derecho de petición en materia de pensiones, no se agota con respuestas estrictamente formales, evasivas o dilatorias, pues exige que la entidad se pronuncie de fondo, so pena de configurar una vía de hecho administrativa, agravándose la situación cuando la persona cumple con los requisitos legales exigidos para acceder a ella. [5: Cfr. T-529 de julio 11 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis.] Ello ha sido ratificado por esta Corte desde hace varios años, leyéndose en la sentencia T-1091 de agosto 18 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero: “La eficacia y celeridad, dentro de un Estado Social de Derecho implican una pronta resolución a las peticiones, dentro de ellas ocupa lugar preponderante la de reconocimiento de las pensiones.
Luego la organización y el procedimiento que las normas señalen para la tramitación y reconocimiento de la prestación, no pueden traducirse en obstáculos para el derecho material, sino que, por el contrario, deben contribuir a pronta y justa decisión. Lograr el orden justo es pues el objetivo y las reglas deben contribuir a ello.” … 6.5. En sentencia T-285 de abril 19 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte resolvió el caso de una señora con PCL de 78.7%, que desde 2003 había iniciado los trámites para lograr el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pero la Administradora de Fondo de Pensiones AFP y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, no coordinaron correctamente la emisión del bono pensional, razón por la cual, a pesar de tener los requisitos cumplidos, le negaban su derecho.
En esta oportunidad, se precisó (no está en negrilla en el texto original): ‘La jurisprudencia constitucional[footnoteRef:6] ha sido enfática en sostener que la tutela puede prosperar cuando se pretende proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que han cumplido los requisitos para obtener la pensión y se encuentran en situación de afectación de su mínimo vital o requieren la especial protección del Estado, pese a lo cual se les niega el derecho o no se les reconoce porque no ha sido expedido el bono pensional.» [6: “Sentencias C-177 de 1998, T-1044 de 2001, T-491de 2001, T-671 de 2001, T-538 de 2001, T-840 de 2005, entre otras.”] Por lo expuesto, se concluye que si la accionante a la fecha no cuenta con una respuesta definitiva en torno a si le asiste o no derecho a que le sea reconocida la pensión pretendida, no puede tomar el camino que le trazó el a quo, es decir, no puede iniciar las acciones judiciales pertinentes en procura de sus derechos.
Así las cosas, es necesario confirmar la decisión impugnada, no obstante, se adicionará para la protección del derecho de petición de la accionante, para que la AFP COLFONDOS con la participación de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, den respuesta definitiva a la solicitud elevada por la accionante, en el sentido de dar respuesta de fondo, clara y concreta, en relación con su solicitud de trámite de su pensión. Se precisa que dicha respuesta no envuelve la liquidación y pago de mesada pensional alguna, sino que debe ceñirse a la ostentación o no de su derecho a recibir una pensión, para que de ser el caso, si así lo estima inicie las actuaciones administrativas o judiciales que estime pertinentes en procura de la defensa de sus derechos laborales y prestacionales.
Igualmente se dispondrá la desvinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, en lo que respecta a los derechos a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital.
SEGUNDO: AMPARAR EL DERECHO DE PETICIÓN, disponiendo ORDENAR a la AFP COLFONDOS para que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha efectuado, adelante los trámites respectivos para definir la existencia o negación del derecho a pensión, para lo cual, la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA, prestará la colaboración que dicho Fondo requiera; igualmente dentro del mismo término deberá notificar a la señora LUCY TORRES CASTRO identificada con cédula de ciudadanía 41.658.630, la decisión que se adopte.
TERCERO: PREVENIR a la AFP COLFONDOS y a la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA, por conducto de sus representantes legales o quien haga sus veces, para que en ningún caso vuelva a incurrir en las actuaciones como las que dio lugar a que se garantizara el derecho de petición a través la acción de esta acción de tutela.
CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 2