Radicación n.° 69329 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL15764-2016 Radicación n.° 69329 Acta 40 Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por JHON HENRY DURÁN ZAPATA contra el fallo proferido por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Valledupar el 25 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela que interpuso contra la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN MARTÍN (CESAR), la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR y el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, trámite al que fueron vinculados la INSPECCIÓN DE POLICÍA DEL MUNICIPIO DE SAN MARTÍN, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV- y los señores MIGUEL NAYID GANDUR PRADA en calidad de representante legal de WAMCOL S. A. S., MAGDALENA RAMÍREZ DE MATEUS y JHON ESNEIDER PACHECO NAVARRO.
I.
ANTECEDENTES El accionante promovió acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la vivienda digna, a la seguridad social, al debido proceso, y a tener un proyecto de vida en conexidad con los derechos económicos, sociales y culturales, con fundamento en los siguientes hechos: Que por Resolución 921 del 20 de mayo de 2014, expedida por la Secretaría Municipal de Planeación e Infraestructura de San Martín, se aprobó la segregación de un predio rural ubicado en la vereda La Rayita de propiedad de Magdalena Ramírez de Mateus, y por Resolución 2066 del 25 de noviembre de 2014, la Alcaldía Municipal aprobó el proyecto urbanístico general San Mateo sobre el predio mencionado; que surtidos los respectivos trámites administrativos, la propietaria del predio vendió algunas hectáreas del terreno al municipio y a otras personas naturales y jurídicas, tales como el señor Jhon Esneider Pacheco Navarro y la sociedad Wamcol S. A. S. Que en mayo y junio de 2015, varios grupos iniciaron ocupaciones de hecho en diferentes predios rurales y urbanos, entre ellos, el destinado para el proyecto urbanístico San Mateo, que actualmente constituye un asentamiento humano denominado «8 de junio»; que en junio de 2015, Magdalena Ramírez de Mateus y la sociedad Wamcol presentaron querella policiva por perturbación a la posesión de sus terrenos, ante lo cual la Alcaldía Municipal expidió la Resolución 0561 del 10 de junio de 2015, que admitió la querella y ordenó la inspección ocular para la verificación de los hechos denunciados; y que por Resolución 578 del 16 de junio de 2015, se ordenó el desalojo de todas las personas que se encontraban ocupando los predios invadidos, y aun cuando tal orden se materializó, como sobre los predios no se ejercieron actos de dominio, estos fueron nuevamente ocupados y a la fecha se encuentra pendiente ejecutar nueva diligencia de lanzamiento.
Que a su juicio, la Resolución 578 es violatoria de la normatividad vigente porque no fue expedida por el alcalde sino por el secretario de gobierno; además, las acciones policivas prescriben en 30 días hábiles contados a partir del momento en que inicia la ocupación o desde que el querellante tiene conocimiento de la misma, por lo que la Alcaldía «al haber perdido competencia para conocer y promover cualquier acción policiva para el desalojo de los ocupantes del asentamiento humano 8 de junio, debe presentar demanda ordinaria de acuerdo al procedimiento previsto por la Ley 57 de 1905».
Que hasta la fecha no ha recibido ayuda de ninguna de las entidades estatales encargadas de resolver su situación de desplazamiento, máxime que hace parte de un grupo considerable de familias donde hay niños y personas de la tercera edad que se encuentran en la misma situación de desplazamiento forzado, por lo que solicita la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, «se ordene a las autoridades competentes se suspenda cualquier orden de desalojo, ya que esta será improcedente en contra de la vía de hecho por ocupación de las comunidades en situación de desplazamiento y en situación de vulnerabilidad».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 18 de agosto de 2016, el Tribunal Superior de Valledupar admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados y vinculados con el fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción; y como medida provisional, decretó la suspensión de la ejecución de la Resolución 491 del 16 de agosto de 2016, por la cual el alcalde de San Martín fijó el 18 de agosto de 2016 para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, mientras se decide de fondo la acción de tutela.
El apoderado de la Alcaldía del Municipio de San Martín manifestó que ni el accionante ni las personas que se encuentran ocupando de manera irregular los predios de propiedad privada y pública han demostrado su condición de víctimas del desplazamiento forzado; que el trámite de las querellas de policía se encuentra ajustado a derecho, sumado a que «esta administración ha realizado reuniones con los líderes de la invasión, en compañía de otras dependencias públicas (Personería, Comisaria de familia etc.) reuniones que han buscado por todos los medios el restablecimiento de los derechos de las personas que ocupan estos predios»; y que suscribieron con Fonvivienda el convenio n.º 041 del 24 de junio de 2016, con el fin de construir 200 vivienda de interés social, proyecto que «se verá afectado por la ocupación de hecho que hoy existe en el terreno destinado para ello».
Que en coordinación con Fonvivienda «se escogerán de manera transparente y en respeto al debido proceso las personas que se verán beneficiadas del proyecto, en primer lugar los desplazados y/o víctimas de la violencia y madres cabezas de familia y familias vulnerables; eso sí, siguiendo los parámetros del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda.
(…) en este punto no podemos garantizar que las personas que están ocupando estos predios sean beneficiados de estos subsidios de vivienda ya que son las autoridades nacionales las encargadas de desarrollar este proceso». Que los lotes ocupados no son bienes baldíos, «son bienes inmuebles pertenecientes a personas naturales y jurídicas, especialmente el lote del municipio que fue adquirido para el programa de vivienda a las personas desplazadas por la violencia», por lo que tienen la obligación legal de «procurar y restablecer el orden justo y entregar a sus legítimos propietarios sus bienes invadidos»; que ante la medida provisional decretada en el trámite tutelar se suspendió la diligencia de desalojo; no obstante, por requerimiento de Findeter como operador logístico del proyecto urbano, se fijó el 26 de agosto de 2016 como nueva fecha para llevar a cabo la diligencia ante la obligación que tienen de entregar el lote totalmente desocupado.
Los terceros vinculados Jhon Esneider Pacheco Navarro y Magdalena Ramírez de Mateus solicitaron que se negara la acción de tutela porque las querellas policivas fueron iniciadas en aras de proteger su derecho a la propiedad privada que ha sido vulnerado por las personas que se encuentran ocupando de forma ilegal los predios de su propiedad.
Surtido el trámite de rigor, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Valledupar mediante sentencia de 25 de agosto de 2016, negó la protección solicitada; en primer lugar, señaló que frente a las personas que presentaron un escrito con su número de identificación y firma en donde se catalogan como coadyuvantes, «ninguna decisión se adoptará ya que aunque intervinieron en el asunto, no es posible determinar las condiciones en que ellos se encuentran y menos si es que están en las mismas condiciones del accionante o si tienen calidades especiales que sea menester analizar para descubrir una eventual conculcación de sus derechos».
En segundo lugar, precisó que la acción estaba dirigida a cuestionar los «actos administrativos» proferidos por la administración municipal de San Martín, con ocasión de las querellas de policía presentadas por los señores Jhon Esneider Pacheco Navarro, Miguel Nayip Gandur y Magdalena Ramírez de Mateus, por la perturbación a la posesión sobre sus predios, las que culminaron con órdenes de desalojo que «estuvieron basados en el hecho de haberse cumplido las formalidades legales y además el informe que fuera rendido al despacho el emisor por la policía nacional sobre los hechos de ocupación ilegítima denunciada por los querellantes, y sobre todo se cimentó probatoriamente en las inspecciones oculares realizadas el 25 de junio y 13 de agosto de 2015 por la inspección central de policía, de la que se extrajo sin duda que desde el 8 de junio en el sitio del desalojo se asentaron algunos invasores (…)».
En ese orden, consideró el Tribunal que verificada la situación de ocupación, «no tenía otro camino diferente la Administración municipal que conjurarla y por ello emitió el decreto de toque de queda número 108 de agosto 16 de 2016, y la Resolución 0491 fijando la fecha en que se haría efectiva la medida adoptada». Adicionalmente, el accionante «como desplazado que denunció ser, debe someterse a los procedimientos que tiene establecida la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en aras de recibir las ayudas humanitaria, si es que a ellas tiene derecho, dentro de las cuales se encuentran precisamente el alojamiento y la alimentación que ahora está reclamando».
Por último, resaltó que «no es razonable que el actor haya dejado pasar un año para invocar sus derechos fundamentales, cuando desde el mes de agosto de 2015 sabía sobre los efectos que produciría la Resolución que ordenó el desalojo, de ahí entonces (…) que esta Corporación considera que en este caso tampoco se cumplió el requisito de inmediatez», a más que no existe ninguna justificación «en torno a la inactividad de los directamente interesados, traducida en la posibilidad que tenían inmediatamente de acudir a las acciones contencioso administrativas para atacar por esa vía las decisiones que hoy pretenden se anulen por el preferente mecanismo de tutela».
IMPUGNACIÓN El accionante adujo que con la expedición de la Resolución 491 del 16 de agosto de 2016 que fijó la fecha para el desalojo, «se vulneró uno de los fines esenciales del Estado, esto es, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, entre ellos el derecho a la vivienda digna, seguridad social, al debido proceso, a tener un proyecto de vida»; que fue así que la Corte Constitucional precisó «la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de habitación, especialmente dirigidos a la población vulnerable», y en apoyo citó apartes de jurisprudencia constitucional sobre los estándares fijados por esa alta corporación para el desarrollo de desalojos forzados de personas en situación de vulnerabilidad.
Que se debe estudiar la situación de las personas que alegan ser coadyuvantes, «más aun cuando se encuentra vinculada la Unidad Administrativa de Reparación Integral de Víctimas, la cual podía dar cuenta en su contestación de la calidad y el estatus de aquellos como víctima de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario».
Para concluir, manifestó que la Alcaldía de San Martín nunca le notificó la decisión de desalojo ni tampoco aplicó las medidas preventivas impartidas por la Defensoría del Pueblo, Seccional Magdalena Medio. CONSIDERACIONES La vía preferente de la tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en procura de obtener una orden que impida un acto amenazante o lo suspenda, siempre que se trate de proteger derechos fundamentales.
Su procedencia está limitada, primero a aquellas situaciones en las cuales el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en que se convierte en principal, y segundo, cuando se utiliza de forma transitoria con el fin de evitar un perjuicio irremediable. En este asunto, lo pretendido por el impugnante es que se suspenda la diligencia de lanzamiento que la Alcaldía Municipal de San Martín ordenó realizar en los predios de propiedad de Jhon Esneider Pacheco Navarro, Magdalena Ramírez de Mateus y Wamcol S. A. S., pues se le deben garantizar a él y a las personas que se encuentran ocupando el terreno el derecho a una vivienda digna.
Al respecto, cuando se ejerce la función de policía, las autoridades competentes expiden actos administrativos que son demandables ante la jurisdicción contenciosa; no obstante, algunas decisiones adoptadas en cumplimiento de dicha función tienen rango jurisdiccional, de modo que se excluyen del control del juez administrativo, lo cual ocurre con las determinaciones que se toman en juicios de policía civiles, donde se pretende defender el derecho de propiedad y los que se derivan de este como la posesión y la tenencia, de las perturbaciones que se pueda sufrir por parte de terceros, de manera, que la tutela se torna en el único medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales en la eventualidad de que éstos sean amenazados o vulnerados en el curso de un proceso policivo civil.
Esclarecido lo anterior, y revisada la documental aportada por la Alcaldía de San Martín al momento de descorrer el traslado de rigor, considera la Sala que la protección reclamada no es procedente comoquiera que la actuación policiva se ciñó a los requisitos contemplados en el Decreto 1355 de 1970, pues admitida la querella se realizó la inspección ocular en la que se verificó que los actos de perturbación a la posesión del predio de propiedad privada, diligencia en la que además se fijaron los respectivos avisos de notificación a los querellados indeterminados, según da cuenta el registro fotográfico y la documental que obra a folios 285 a 335, y que culminó con la orden de lanzamiento dada por el alcalde municipal, la que aún no se ha materializado en su totalidad.
Estas evidencias confirman que las actuaciones desplegadas por la alcaldía accionada tienen sustento normativo, se encuentran ajustadas al procedimiento legalmente establecido, con lo que se preservó la garantía al debido proceso, y su valoración probatoria resultó acorde con el material recaudado, por lo que no se advierte la configuración de algún defecto en las providencias censuradas, máxime cuando la ocupación por vía de hecho de un bien carece de protección legal, y por el contrario, da lugar a una orden de desalojo legítimo.
De otro lado, es menester aclararle al accionante que para ser beneficiario de un subsidio de vivienda debe estar registrados en alguno de los grupos poblaciones objeto de protección[footnoteRef:1], a saber: i) población desplazada; y ii) hogares damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia o localizados en zonas de alto riesgo; inscribirse en las convocatorias realizadas para tal fin, y adelantar el procedimiento administrativo de postulación, verificación de datos, cruce de información, rechazo y validación de postulaciones, calificación, asignación, desembolso, movilización y aplicación de los subsidios de vivienda, actuaciones estás que no han sido materializadas por el peticionario pues nada acreditó al respecto. [1: Artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, modificado por el precepto 1 del Decreto 2726 de 2014.] Es así, que esta corporación en decisión CSJ STL13553-2016, 14 sept. 2016, reiterada en la STL13650-2016, 21 sept. 2016, al resolver un asunto de similares características a lo aquí debatido estimó: El desplazamiento forzado es un fenómeno del conflicto que vive el país y que se traduce en la imposición que se hace a una persona, o a un grupo, de abandonar, en contra de su voluntad, todo un proyecto para proteger la vida y la integridad personal propia, así como la del núcleo familiar.
En razón a la evidente vulnerabilidad de esta población, surge la especial protección a sus derechos fundamentales, tales como gozar de una vida digna, la libertad, la igualdad, entre otros, lo que hace que el Estado tenga un mayor compromiso con el restablecimiento de esas garantías afectadas por el fenómeno de la violencia, y por ello se han implementado una serie de planes y políticas encaminadas a ese efecto, que encuentran su regulación en distintas leyes y decretos.
En ese orden, el subsidio familiar de vivienda que asigna el Fondo Nacional de Vivienda, está regulado en el Decreto 1921 de 2012, reglamentado por los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de focalización, identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios. Como se puede apreciar, tal procedimiento está reglamentado por el legislador, y por ello la función del juez de tutela se limita a examinar si dentro de este trámite existen derechos fundamentales que han sido vulnerados y velar por su protección. Revisada la documental allegada al plenario, se observa que José Leonardo Conda, Ciro García, Raúl Sandoval Conda, Samuel Leal Loaiza y Cecilia Pastrana Cano no están inscritos en el RUPD, donde debe constar su situación de desplazamiento, así como tampoco aparecen como postulados para el subsidio de vivienda, ni han cumplido con los requisitos de priorización y de inscripción en programas gubernamentales que otorgan el referido beneficio, es decir, no han atendido las exigencias establecidas por la Ley 1537 de 2012 para ser beneficiarios.
En ese orden, como en efecto lo adujo el juez de tutela de primera instancia, el otorgamiento de las viviendas para los desplazados tiene un procedimiento interno que debe ser agotado por los peticionarios para que la entidad competente evalúe si esos hogares cumplen con los requisitos pertinentes, y de esta manera sea otorgado bajo las modalidades existentes como nuevo o usado.
Respecto al subsidio reclamado, esta Sala mediante sentencia STL3808-2013, advirtió, entre otros aspectos, que: La acción de tutela no es el instrumento apropiado para obtener el desembolso del subsidio de vivienda, sin tener en cuenta los trámites y exigencias legalmente establecidos para llegar a tal objetivo, dado que con tal proceder el juez constitucional usurparía la órbita de competencia exclusiva de las entidades encargadas legalmente para el efecto y desconocería los dictados del legislador sobre el tema propuesto.
Para la Corte resulta claro que las pretensiones planteadas comprometen la asignación del presupuesto público, lo que también torna improcedente la acción de tutela, pues si se accediera a la asignación del subsidio de vivienda, en la forma pedida por la parte accionante, se estaría desbordando el ámbito de competencia de los jueces constitucionales, a quienes no les es dable disponer de recursos públicos.
Así las cosas, no se advierte vulneración alguna de los derechos reclamados, dado que la acción de tutela no es la vía idónea para materializar la obtención del subsidio de vivienda, desconociendo los requerimientos que para tal fin han sido previstos en la Ley 1537 de 2012 y mucho menos para buscar interrumpir diligencias adelantadas dentro de un marco de legalidad.
Finalmente, en cuanto a los coadyuvantes, la razón acompaña al Tribunal para abstenerse de hacer un pronunciamiento frente a ellos, pues el escrito a través del cual solicitaron su vinculación al trámite tutelar carece de los requisitos mínimos para ser tenido en cuenta, comoquiera que no señalan en que consiste la supuesta trasgresión de los derechos fundamentales, ni mencionan otras circunstancias relevantes para decidir la solicitud.
Los anteriores argumentos son suficientes para confirmar el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 2