CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 75749 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL15719-2017 Radicación n.° 75749 Acta 35 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por NILSA HERNÁNDEZ GUAYARA, ARMANDO DÍAZ GARCÍA, Y ROVIMUJER contra el fallo proferido el 16 de agosto de 2017 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, dentro de la acción de tutela que Nilsa Hernández Guayara instauró contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Caja de Compensación Familiar del Tolima «Comfatolima», trámite al que se vinculó a Fonvivienda, Financiera de Desarrollo Territorial S.A « Findeter » y la Unión Temporal Rovimujer 2009.
I.
ANTECEDENTES Nilsa Hernández Guayara instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso administrativo, presuntamente vulnerados por las accionadas. Refirió que hace parte de la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia « Rovimujer », en el municipio de Rovira; que dicha agremiación se conformó con la finalidad de « hacer más llevadera la vida de las mujeres de escasos recursos, propugnando, por trabajo, salud, educación y vivienda digna para las afiliadas »; que dentro de los proyectos se gestionó un plan de construcción de 73 viviendas de interés social; que para acceder a los subsidios de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional, se conformó la Unión Temporal Rovimujer 2009, conformada por el Municipio de Rovira, la Asociación de Mujeres Cabeza de Familia « Rovimujer » y el ingeniero Armando Díaz García. Señaló que el 12 de septiembre de 2011, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A « Findeter » expidió el certificado de elegibilidad n. ETD 2011-0024 al proyecto Unión Temporal Rovimujer 2009, donde certificó 73 unidades de vivienda aptas para subsidio de vivienda familiar; que por Resolución n. 0178 del 14 de febrero de 2012, Fonvivienda asignó 73 cupos de vivienda para el Departamento del Tolima, Municipio de Rovira y Urbanización Rovimujer; y que posteriormente, mediante resolución n. 0645 del 14 de agosto de 2012, se aprobó sólo 65 subsidios familiares para el proyecto Rovimujer.
Puntualizó que se firmó contrato de obra civil con el ingeniero Armando Díaz García para la construcción de 65 viviendas del proyecto Rovimujer, cuyo costo era de $15.005.861.50; que dicha suma sería cancelada al contratista « con la autorización para reclamar el subsidio asignado por Fonvivienda por valor de $12.467.400 (…), $1.000.000 (…) aportado por la Gobernación del Tolima y $1.538.461.54 por la Alcaldía Municipal de Roviera».
Adujo que el subsidio le fue quitado por vencimiento del plazo; y que dicha información fue notificada por una página de internet « fl.17 ». Por lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, se le permita acceder a una vivienda digna. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 03 de agosto de 2017, el Tribunal Superior de Ibagué admitió la acción de tutela, y ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción; asimismo, vinculó a Fonvivienda, al Municipio de Rovira, Findeter, Rovimujer y al ingeniero Armando Díaz García. La Financiera de Desarrollo Territorial S.A « Findeter » solicitó su desvinculación en la medida que los hechos de la tutela « no guardan relación con la actividad que como sociedad pública anónima, le encomendó la Ley 57 de 1989 a Findeter»; además, indicó que no tiene dentro de sus competencias la asignación de subsidios de vivienda, la construcción o ejecución de viviendas de interés social ni tiene facultades más allá de las relacionadas con la expedición del certificado de elegibilidad; de otra parte, aclaró que el alcance de la participación de Findeter en el proyecto de vivienda Unión Temporal Rovimujer 2009 solo fue dada por la expedición del certificado de elegibilidad número ETD 2011-0024 del 12 de septiembre de 2011.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó negar la acción constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva; precisó, que no es el competente para conocer de las pretensiones formuladas por la accionante, pues sólo dicta la política en materia habitacional, más no es el ente encargado de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, ya que esas funciones corresponden al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda.
El Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda solicitó negar el amparo constitucional, con fundamento en que la vigencia del subsidio no fue ampliada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en virtud de que la ejecución del proyecto Urbanización Rovimujer « no presentó avances de obra que viabilizara la movilización del SFV ». A su vez, enfatizó que actualmente « no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda (…), por cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad que representa (…) dineros que fueron devueltos al Tesoro Nacional».
El Municipio de Rovira adujo que cumplió a cabalidad con todos y cada uno de los compromisos adquiridos al « suscribir la Unión Temporal Rovimujer 2009 entre Gobernación de Tolima, Rovimujer, el ingeniero Armando Díaz García y el Municipio de Rovira », cuyo objeto consistió en la presentación conjunta a la financiera de desarrollo Findeter del proyecto de vivienda Rovimujer para obtener la elegibilidad del mismo y realizar el trámite ante el Ministerio de Vivienda y las Cajas de Compensación. Aunado a lo anterior, indicó que hay responsabilidad de las partes interesadas respecto del vencimiento del subsidio, esto es, del ingeniero contratista Armando Díaz García, por la demora en la ejecución de las obras; de la accionante por no « estar pendiente de la asignación y aplicación del subsidio»; y del Ministerio de Vivienda, al informar la vigencia de los subsidios mediante una página web de la entidad, « siendo esto una dificultad para el accionante por cuanto es una persona que no tenía acceso a los medios de comunicación electrónicos y no tuvo facilidad para darse por enterada de las acciones administrativas que acarreaban su falta de pronunciamiento».
La Caja de Compensación Familiar del Tolima « Comfatolima » solicitó su desvinculación a la presente acción, con fundamento que sus funciones son de intermediación, que la habilitan únicamente para recibir los documentos de la población que quiere beneficiarse con el subsidio; que según la base de datos de la unión temporal de « cajas-Cavis», la accionante realizó postulación para el subsidio de vivienda otorgado por el Ministerio de Vivienda; que el estado actual es « apto con subsidio vencido »; y que esto se debe a que el Ministerio dejó sin vigencia el subsidio por inconvenientes en el desarrollo del proyecto « las obras de cimentación no cumplían con las normas de sismo resistencia, variaciones estructurales (…)».
Surtido el trámite de rigor, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, mediante sentencia de 16 de agosto de 2017 negó el amparo constitucional implorado, con el argumento que la accionante desde la notificación de la adjudicación del subsidio tuvo conocimiento de las instrucciones para hacer efectivo el desembolso de dicho beneficio económico « tal como aparece al reverso de la carta de adjudicación del subsidio »; y sin embargo dejó vencer la oportunidad para pronunciarse frente a la prórroga del mismo.
III. IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, la accionante, el ingeniero Armando Díaz García y la Representante Legal de la Asociación de Mujeres Rovimujer la impugnaron sin exponer argumento adicional alguno. IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.
La parte accionante pretende que por esta vía constitucional se ordene el reintegro del subsidio de vivienda que le fue otorgado mediante Resolución No. 0645 del 14 de agosto de 2012 por un valor de $12.467.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», supuestos que están acreditados en el « fl. 11» del expediente de tutela, así como que su vencimiento estaba previsto para el 14 de agosto de 2012 « fl.12».
Sobre el tema, se advierte que la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el subsidio anotado, en cuya virtud se ha puntualizado en varias providencias de tutela el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio de vivienda, cuando no se motiva en la incuria o proceder displicente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede entonces atribuirse la negativa consecuencia de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin, legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
En ese orden de ideas, se ha señalado que el juez de tutela deberá ordenar la prórroga del subsidio siempre que el interesado demuestre que realizó las actuaciones pertinentes a su ejecución, principalmente haber celebrado la promesa de compraventa con la constructora encargada del proyecto de vivienda, y con ello requerir el desembolso del beneficio ante la entidad respectiva.
Así se expuso en providencia STL13270-2016, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.
Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.
Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.
De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
De conformidad con esas premisas, revisada la documental aportada con el escrito de tutela, se observa que aunque a la accionante se le concedió un subsidio de vivienda por Resolución 645 de 14 de agosto de 2012 « folio 12», lo cierto es que no aparece la promesa de compraventa celebrada con la constructora, menos aún está acreditado que aquella hubiera solicitado a las entidades competentes el desembolso de tal beneficio, presupuestos que según las reglas jurisprudenciales transcritas, resultaban predominantes para demostrar que la falta de ejecución del subsidio no le era atribuible a la interesada.
Así las cosas, al no estar demostrados los requisitos legales exigidos para la prórroga del subsidio de vivienda referido, según lo ha explicado esta sala en el precedente antes trascrito, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: notificar a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 PAGE 13 SCLAJPT-12 V.00