CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 69343 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL15619-2016 Radicación n.° 69343 Acta 40 Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil dieciséis (2016) Decide la Sala la impugnación interpuesta por JOSÉ DAVID MURILLO GARCÉS contra el fallo proferido por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó el 2 de septiembre de 2016, dentro de la acción de tutela que promovió contra la DIRECCIÓN GENERAL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA – CHOCÓ. I.
ANTECEDENTES El accionante instauró amparo constitucional por estimar quebrantados sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social «y remuneración». Indicó que en noviembre de 2015 ejercía el cargo de abogado asesor grado 23 en descongestión, despacho 2 del Tribunal Administrativo de Chocó; que por Acuerdo PSAA15-10385 del 23 de septiembre anterior, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura prorrogó, ajustó y adoptó varias medidas de descongestión en la Rama Judicial, pero como consecuencia del retardo que atribuye a la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda, en torno a comunicar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la actuación pertinente «para cubrir los gastos por concepto de descongestión», tales medidas no tuvieron continuidad y ello produjo la falta de pago de salario y prestaciones de los 3 primeros días del mes de noviembre, pese a que los laboró efectivamente; que tras lo anterior, por Resolución 37 del 4 de noviembre del mismo año, el nominador dispuso su continuidad en el referido empleo.
Destacó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 6 de julio de 2016, en la cual se amparó como mecanismo definitivo las garantías constitucionales del promotor de esa tutela «y demás procesos análogos o similares, dadas las especiales circunstancias que los rodean y el hecho de que los instrumentos judiciales ordinarios no le resultarían oportunos para lograr la adecuada protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social», por lo que ordenó a la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda Nacional que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de ese fallo, «situara con efectos inter comunis los recursos del presupuesto necesarios para que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, emitiera el Certificado de Disponibilidad Presupuestal correspondiente al pago de la nómina de los 3 días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones que se pudieron ver afectadas».
En atención a lo anterior, a través de correo electrónico solicitó el cumplimiento de dicha orden a la Dirección Ejecutiva Seccional Antioquia (Chocó), pero mediante Oficio DESAJM16-5392 del 18 de agosto de 2016, esta se negó a cumplirla. Arguyó que aun cuando es viable interponer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, estas no resultan eficientes frente a la vulneración de los derechos invocados, a más de que «no es válido dilatar ni poner en funcionamiento el poder judicial, con todos los términos legales que ello representa, para obtener la resolución de una controversia» en la que está demostrada la omisión antedicha, a más de que no es justificable que se le imponga al trabajador «una carga adicional que no le corresponde soportar, si se tiene en cuenta que los recursos necesarios para el pago del servicio estaban previamente asignados».
Por lo anterior, pidió que se ordenara la emisión del certificado de disponibilidad presupuestal para ordenar el pago de los días atrás indicados, «situar los recursos para la Dirección Seccional de Administración Judicial Antioquia (Chocó), quien deberá a través de su presupuesto realizar todas las gestiones administrativas tendientes a materializar el cumplimiento» de lo aquí pretendido; que se deje sin efecto «el comprobante de nómina que no incluyó 3 días del mes de noviembre de 2015», los cuales se deben pagar junto a las prestaciones sociales y aportes al Sistema de Seguridad Social, «liquidados con observancia al salario realmente devengado», y requirió la acumulación de las tutelas que se han formulado con similar propósito.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto del 19 de agosto de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó admitió la acción, ordenó la notificación y el traslado correspondiente (folio 25). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseguró que el responsable del pago exigido es la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, de ahí que carece de legitimación en la causa por pasiva; que no se demostró la vulneración al mínimo vital, pues no existe prueba de que el único ingreso del actor sea la remuneración que devenga como empleado público, menos aún un perjuicio irremediable, por lo que no se cumple el requisito de subsidiariedad.
Destacó que ha cumplido con la asignación de recursos a la Rama Judicial, lo que se aprecia con la expedición de la Ley de Presupuesto 1737 y el Decreto de Liquidación 2710 de 2014, por los cuales se apropiaron recursos por $514.000.000 con miras a financiar las medidas de descongestión, que «debían cubrir el gasto total asociado a las medidas de descongestión del 1.º de enero al 31 de diciembre de 2015», solo que la ejecución de tales recursos quedó en cabeza de la Rama Judicial a través del Consejo Superior de la Judicatura (folios 37 a 63).
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Medellín – Coordinación Administrativa de Quibdó dijo que mediante Oficio DESAJMR16-5392 del 18 de agosto de 2016, respondió la petición del actor que ahora reitera en la tutela, en la que se dijo que el Acuerdo PSAA15-10404 de 2015 estableció que las medidas de descongestión iniciarían el 4 de noviembre de ese año, sin tener en cuenta los días anteriores, por lo que ante tal circunstancia y sin existir acto administrativo que lo ordenase, era imposible acceder al pago de lo aquí solicitado, a más de que no existe prueba de que hubiera trabajado en los días cuyo pago exige, sobre todo que correspondieron a sábado, domingo y lunes festivo.
Precisó que el fallo constitucional no fue inter comunis, sino inter partes, y tampoco existe «un precedente señalado por la Constitución», además que no se probó un perjuicio irremediable que dé paso a la tutela como mecanismo transitorio (folios 75 y 76). Por sentencia de 2 de septiembre de 2016, el Tribunal negó el amparo luego de resaltar el carácter subsidiario que caracteriza a esta acción constitucional, cuya procedencia excepcional «se torna más difícil cuando no existe certeza respecto al derecho invocado».
En ese sentido, encontró que «con ocasión del desarrollo de las medidas de descongestión, las cuales llegaban en principio hasta el 31 de octubre de 2015, fueron prorrogadas mediante Acuerdo PSAA15-10404, a partir del 3 de noviembre de 2015, lo que consecuencialmente generó una ruptura en la ejecución del contrato de las personas que se encontraban vinculadas con la Rama Judicial atendiendo dicha contingencia».
En esa medida, puntualizó que al tratarse de un conflicto económico en el que se busca el pago de salario y reajuste prestacional, la tutela únicamente procede cuando se acredita un perjuicio irremediable, lo que aquí no aconteció, pues «el accionante continuó prestando sus servicios para la Rama Judicial y (…) en el mes de diciembre, con la excepcionalidad que generó la ruptura de los tres días en la prima de productividad, percibió todos los emolumentos a los que un empleado público de la Rama Judicial tiene derecho», por lo que estimó que esta controversia competía resolverla al juez natural, a través de las acciones pertinentes contra el referido Acuerdo.
Finalmente, resaltó que habían transcurrido 9 meses desde la ocurrencia del hecho del que se predica la vulneración, «sin que se encuentre en el devenir del proceso, razones ajenas a la voluntad del hoy accionante para interponer la acción constitucional», e indicó que no procedía la acumulación requerida por el promotor pues ello solo es viable cuando la accionada informa las circunstancias que así lo impongan, en los términos del Acuerdo 1834 de 2015 (folios 79 a 90).
III. IMPUGNACIÓN El accionante afirmó que en este asunto no se garantizó el debido proceso ni el acceso a la justicia en forma igualitaria, puesto que casos idénticos son decididos de manera diferente dependiendo de la autoridad ante la cual se formule la acción, y por ello insistió en que esta tutela se debe acumular según lo previsto en Decreto 1834 de 2015.
Expuso su criterio sobre el entendimiento y obligatoriedad del precedente judicial, en punto al desconocimiento de la sentencia proferida el 6 de julio de 2016 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en un caso similar, a más de que la intención de esta decisión consiste en evitar que «un operador judicial invierta tiempo evaluando un caso que ya fue conocido varias veces por una autoridad judicial, teniendo que sacrificar los derechos de la sociedad», por lo que decisiones como la impugnada generan «inseguridad jurídica dentro de la rama judicial, que es una sola, y por lo tanto no pueden haber fallos contradictorios para casos idénticos».
Con base en lo anterior, dijo que no resultaba válido el argumento según el cual se cuentan con otros mecanismos para solucionar esta controversia, dado que estos no resultan suficientes y, por el contrario, generaría más congestión judicial. Por último, en cuanto a la inmediatez, dijo que después de la sentencia anotada no pasó siquiera un mes, por lo que reiteró las pretensiones del escrito inicial (folios 96 a 102), y luego allegó auto aclaratorio de la referida providencia constitucional, emitido el 30 de agosto de los corrientes (folio 7, c. Corte).
IV. CONSIDERACIONES El accionante reprocha enfáticamente que el Tribunal de Quibdó no haya edificado su fallo constitucional en torno a lo ordenado en la sentencia proferida el 6 de julio de 2016 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que resolvió amparar con efectos inter comunis un asunto supuestamente idéntico al aquí analizado, en el que se solicitó el pago de los 3 primeros días de noviembre de 2015 que, pese a ser efectivamente laborados, fueron excluidos de la nómina de ese mes, como consecuencia de omisiones administrativas que el actor le atribuye a las entidades accionadas.
No obstante, de entrada debe advertir la Corte que no es la primera vez que conoce un asunto con los contornos fácticos expuestos, pues en providencia CSJ STL, 20 abr. 2016, rad. 65633, que reiteró la decisión CSJ SLT, 30 mar. 2016, rad. 65123, se expuso que tal controversia correspondía resolverla al juez natural y, en razón a ello, la tutela resultaba improcedente según el mandato expreso del artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991; así se expuso: En el caso bajo estudio, la pretensión del actor se encaminó a reclamar el pago del salario de los 3 primeros días del mes de noviembre de 2015, emolumentos que no le fueron cancelados pese a que, según afirmó, prestó el servicio durante dicho lapso y que las medidas de descongestión fueron restablecidas, debiendo entenderse «(…) sin solución de continuidad».
La entidad accionada, por su parte, señaló que las medidas de descongestión fueron prorrogadas mensualmente; que el Acuerdo PSAA15-10404 fue publicado el 3 de noviembre de 2015 y que los certificados de disponibilidad presupuestal fueron expedidos el 4 de noviembre, razón por la cual no era posible reconocer el pago de los tres primeros días del mes, por no contar con respaldo presupuestal, en cuyo apoyo citó lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 38 de 1989.
En ese orden, aún cuando el impugnante aduce que no está discutiendo los efectos ni pretendiendo la nulidad del acuerdo en mención, lo cierto es que la situación que plantea pasa por la interpretación que contrapone a la expuesta por la autoridad accionada frente a su aplicabilidad, aspecto de naturaleza legal que involucra erogaciones presupuestales y, en tal sentido, descarta la intervención del juez constitucional, pues no le es dable atribuirse funciones que le corresponden a otras autoridades; en este caso, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Debe recordarse que el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 alude a la improcedencia de la acción de tutela y el artículo 2º del Decreto 306 de 1992, prevé que este especial mecanismo no puede utilizarse para confrontar derechos de rango legal, ni para hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o cualquier norma de rango inferior, lo que se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, que consagró la acción de tutela como procedimiento subsidiario y residual de protección de los derechos fundamentales.
Tampoco se vislumbra la violación al derecho fundamental de igualdad frente al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que, como es sabido, las acciones de tutela tienen efectos inter partes y se definen conforme a las particularidades del caso concreto; como también que el precedente judicial se constituye a partir de la jurisprudencia unificada dictada por los jueces o corporaciones superiores, sin que en el caso bajo estudio, se aprecie tal trasgresión. Adicionalmente, lo aquí indicado se acompasa con el criterio de esta Corte sobre la temática planteada, como puede verse en las sentencias CSJ STL4175-2016 y STC1528-2016.
Finalmente, debe aclararse que, como lo expuso el juez de primer grado no se encuentra acreditado en el plenario, la afectación grave y cierta que requiera una protección urgente de las garantías constitucionales del peticionario para evitar un perjuicio irremediable, máxime que, ciertamente, no se trató de una suspensión prolongada del salario, ni se demostró que éste fuese determinante para satisfacer las necesidades básicas del actor y de su núcleo familiar.
El aspecto neural que diferencia a este asunto es que se pide la aplicación ineludible de una providencia dictada con efectos inter comunis; no obstante, dicho argumento es inadmisible para la Sala, pues esa sola circunstancia no resulta suficiente para variar el criterio transcrito, dado que, reitera la Corte Suprema de Justicia, es patente y evidente que lo que se pretende es la resolución de un conflicto eminentemente económico y cuya competencia es abiertamente ajena al juez de tutela, de manera que resulta necesario acudir ante la autoridad natural, según se anotó atrás. Lo anterior deviene aún más flagrante cuando del escenario no se advierte un solo elemento de juicio que implique vislumbrar un daño irreparable ocasionado por las actuaciones que se cuestionan, lo que descarta la urgente intervención constitucional en aras de evitar un perjuicio irremediable.
En esa medida, la Corte no encuentra los motivos de índole jurídico o constitucional que fuercen variar el criterio que pacíficamente se ha expuesto ante situaciones fácticas similares, dirimidos, se insiste, desde una perspectiva estrictamente constitucional y no legal, pues se repite a riesgo de fatigar, la definición de este conflicto está en cabeza del juez natural.
Por demás, la Corte resalta que la misma Corporación que emitió la sentencia cuya aplicación aquí se exige, el 10 de agosto de 2016, a través de la Sección Primera, estimó improcedente una tutela que buscaba similar amparo (CE, 11 ago. 2016, rad. 2500-23-37-000-2015-02091-01), circunstancia que, sin duda, brinda mayor certeza a la improcedencia de la acción. Por último, la acumulación solicitada tampoco tiene cabida y, en puridad, no se advierte la utilidad de la misma ante el prolongado tiempo que ha transcurrido entre los supuestos fácticos en los que se edifica la vulneración y la formulación de este amparo, así como que las primeras decisiones constitucionales sobre este tema datan de principios de 2016.
Precisamente, termina la Corte con señalar que en manera alguna fue descabellado lo dicho por el Tribunal en el sentido de que esta tutela carecía de inmediatez, pues es completamente cierto que el actor cuestionó las actuaciones 8 meses después del presunto hecho transgresor, lo que impide advertir el carácter urgente de la petición de amparo, sin que la circunstancia de que se haya proferido una sentencia con efectos inter comunis desdibuje el evidente incumplimiento del citado presupuesto.
Por lo anterior, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado pero por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: ENTERAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 9