CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No.56591 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL15209-2014 Radicación No. 56591 Acta No. 39 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 12 de septiembre de 2014, dentro de la acción de tutela que promovió Juan Sebastián Calderón Machuca.

I.

ANTECEDENTES El señor Juan Sebastián Calderón Machuca promovió acción de tutela propendiendo por la protección constitucional de sus derechos a la igualdad, debido proceso y trabajo, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional. En sustento de su petición de amparo señaló que elevó derecho de petición solicitando al Ministerio de Educación Nacional proceder con la “convalidación del título DIPLOME SUPERIEUR DE L’UNIVERSITÉ – DROIT INTERNAT.

PUBLIC, otorgado el 11 de julio de 2003 por la UNIVERSITÉ PANTHÉON – ASSAS (PARIS II), como equivalente a ESPECIALISTA EN DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO”; que para tales efectos, solicitó dar aplicación al trámite de que trata el artículo 178 del Decreto 019 de 2012, en virtud del cual, “cuando el título que se somete a convalidación corresponda a un programa académico que hubiese sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, y en estos casos resolverá el mismo sentido en que se resolvió el caso que sirve como referencia, siempre que se trate del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución”; que “el sentido del artículo transcrito del Decreto anti-trámites es precisamente garantizar el derecho a la igualdad, pues si un título expedido en el extranjero ya fue aprobado por la administración, en desarrollo del derecho a la igualdad y el principio de confianza legítima, debe otorgarse el mismo tratamiento.

En otras palabras: a idénticas circunstancias, idéntico tratamiento por parte de la administración”; que mediante Resolución No. 4715 del 4 de abril de 2014, posteriormente confirmada, de manera inexplicable, el Ministerio de Educación Nacional negó su solicitud con el argumento de tratarse el título por él obtenido, de un título propio de la Universidad Panthéon Assas, no susceptible de convalidación; que la entidad accionada, en oportunidades anteriores no había reparado en ello; que le puso de presente a la entidad accionada, que la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la inconstitucionalidad de dicho proceder, entre otras, en las sentencias T-232 de 2013.

Con fundamento en lo expuesto solicitó al juez de tutela ordenar al Ministerio de Educación Nacional “proceder a convalidar el título de DIPLOME SUPERIEUR DE L’UNIVERSITÉ – DROIT INTERNAT. PUBLIC, otorgado el 11 de julio de 2003 por la UNIVERSITÉ PANTHÉON – ASSAS (PARIS II), como equivalente a Especialista en Derecho Internacional Público, en los mismos términos y bajo el mismo procedimiento que lo ha hecho en el pasado, particularmente en las Resoluciones que se anexan a la presente acción”.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 29 de agosto de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la acción de tutela. Dentro del término de traslado correspondiente, el Ministerio de Educación Nacional, por conducto de la Oficina Jurídica, se opuso a la prosperidad de la acción y, en su defensa, adujo, entre otras cosas, lo siguiente: que, en efecto, “el accionante solicitó la convalidación del título DIPLOME SUPERIEUR DE L’UNIVIRSITE – DROIT INTERNAT.

PUBLIC, otorgado el 11 de julio de 2003 por la Universidad UNIVERSITÉ – PANTHÉON – ASSAS (PARIS II)”; que “el cambio de posición en las convalidaciones correspondientes a títulos propios de Francia, obedece a la regulación existente en ese país en donde los títulos como el que presenta el señor CALDERÓN MACHUCA no son de iguales condiciones a los que expiden las universidades colombianas, acto por el cual y en pro de preservar los derechos fundamentales de quienes estudian un programa de educación superior en Colombia y se gradúan, conserven un derecho a la igualdad, a la dignidad, al trabajo entre otros teniendo en cuenta que al convalidar se estaría dando un trato desigual al reconocer como igual a quien no tiene las mismas condiciones”; que “no es cierto que la negativa a convalidar el título del accionante obedezca a una inexplicable decisión ” pues el Ministerio de Educación tiene la obligación de velar por la legalidad de los títulos convalidados y por aquellos que se graduaron en universidades colombianas; que “al momento de convalidar un título expedido en el extranjero exige que se cumpla con unas condiciones similares y equivalentes a las de los títulos otorgados en legal forma en Colombia”; que a pesar de existir casos similares, la convalidación de este título “puede violar los derechos fundamentales de la gran mayoría de profesionales quienes si cumplen con todas las exigencias propias de cada universidad para la titulación del programa de educación superior reconocido por el Estado Colombiano”; que “el objeto del proceso de convalidación de títulos es determinar si un título de educación superior que ha sido otorgado en el extranjero, cumple con similares características de los títulos de educación superior otorgados en Colombia.

En el evento positivo, el Ministerio de Educación Nacional otorga un reconocimiento oficial al título extranjero, concediéndole los mismos efectos académicos y legales que se otorgan a los títulos colombianos. En el evento negativo, esto es, cuando las características del título extranjero no se asemejen a la de los títulos colombianos, el Ministerio de Educación Nacional tiene el deber legal de negar la convalidación de dichos títulos”; que la “Resolución No. 5547 de 2005 regula el proceso de convalidación de títulos y en su articulado establece los aspectos que deben ser tenidos en cuenta al momento de decidir sobre la convalidación de un título”; que el artículo 10 de dicha Resolución, “consagra que el proceso de convalidación de títulos supone un examen legal (o formal) y un examen académico (o sustancial) de los estudios cursados por el convalidante”; que de acuerdo con ello, “para que un título de educación superior otorgado en el extranjero sea convalidado en Colombia, es necesario que el mismo supere ambos exámenes”; que “cuando la Resolución 5547 de 2005 hace alusión a ‘títulos’, es evidente que se refiere a títulos de educación superior oficialmente reconocidos por el Estado en donde fueron expedidos”; que en cumplimento de la Resolución No. 554, el Ministerio procedió a “verificar el reconocimiento en Francia del título otorgado al tutelante, encontrando que el mismo constituye un título de los que se denominan propios, es decir, que el mismo carece de reconocimiento como título de educación superior por el Gobierno Francés” y, que, si no es reconocido por el Gobierno Francés, no deben ellos reconocerlo como tal; que “no es posible que el Ministerio de Educación Nacional conociendo que la legislación francesa no otorga los mismos efectos legales a los títulos estatales que a los universitarios (…) reincida en la vulneración de tales estipulaciones y le de validez a un título que en su país no tiene”.

Mediante fallo del 12 de septiembre de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió lo siguiente: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor JUAN SEBASTÍAN CALDERÓN MACHUCA.

SEGUNDO: DEJAR sin efectos las Resoluciones 4715 del 4 de abril de 2014 y 11439 del 21 de julio de la misma anualidad del Ministerio de Educación Nacional, por medio de las cuales se negó la convalidación del título de Especialista en Derecho Internacional Público otorgado por la Universidad Panthéon – Assas París II al accionante; y en su lugar, se ORDENA a la accionada, dentro del término perentorio de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a iniciar el proceso para aplicar los criterios de caso similar o, en su defecto, la evaluación académica del título otorgado al actor, para determinar, de acuerdo con un concepto académico, si procede o no la convalidación del mismo”.

Lo anterior, tras considerar lo siguiente: “En el caso que se estudia, el accionante, alegando la vulneración de varios derechos fundamentales, solicita se ordene al Ministerio de Educación Nacional, proceda a convalidar el título otorgado por la Universidad Panthéon – Assas París II de Especialista en Derecho Internacional Público, el 11 de julio de 2003, en razón a que no puede ser argumento válido para su descalificación, el hecho de que se trate de un título propio de dicha institución educativa, siendo que en casos anteriores, la entidad había convalidado este mismo título a otros nacionales colombianos. (…) En el asunto, la negativa de la accionada de convalidar el título extranjero, se encuentra en las Resoluciones No. 4715 y 11439 del 4 de abril y 21 de julio de 2014, para cuyo cuestionamiento por parte del interesado, se encuentra prevista en el nuevo Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o en su defecto, la acción simple de nulidad para el retiro del ordenamiento del acto cuya ilegalidad se alega; incluso, existe la posibilidad de que el quejoso pueda solicitar del operador judicial, la suspensión provisional del acto; empero, en el caso particular está de por medio la transgresión del derecho a la igualdad y el principio de confianza legítima, los cuales, a través del mecanismo ordinario de defensa judicial, conociendo la extensión del trámite en el tiempo de dicha acción, podrían llegar a causar un perjuicio irremediable al actor, quien ante la imposibilidad de acreditar el título académico realizado en el exterior, vería menguadas sus posibilidades para ejercer un cargo público o privado que llegare a exigirle tal requisito, o, en general, tendría que competir en el mercado laboral en inferioridad de circunstancias al no poder exhibir su credencial académica, lo que implica que el medio ordinario no se (sic) eficaz para la protección de los derechos fundamentales en este tipo de eventos.

(…) Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la convalidación de los títulos académicos otorgados en el extranjero, es un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento, pasando por un examen de legalidad del título y de la institución que la (sic) otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, a fin de determinar su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional, con el propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el extranjero; pero sobre todo, para garantizar la idoneidad de la preparación que recibieron quienes ejercen determinado oficio en Colombia, lo mismo que la igualdad entre quienes ejercen una misma profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto que los mismos requisitos de nivel académico le serán exigidos.

Ahora; el procedimiento para convalidar o no los títulos extranjeros, se encuentra en la Resolución 5547 del 2005 del Ministerio de Educación Nacional, disponiendo en su artículo 1 qué títulos son susceptibles de la equivalencia, al sostener que ‘la convalidación prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgadas por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior’.

De otra parte, el artículo 3 establece el procedimiento a seguir, en los siguientes términos: (…) Tal procedimiento fue objeto de algunos cambios formales, especialmente en tema de los plazos que tiene el Ministerio de Educación para resolver las solicitudes de Convalidación, pero en cuanto al tema sustancial del procedimiento, no mereció mayor reparo con el Decreto 019 de 2012.

(…) Acorde con lo anterior, como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia T-232 que referenció el accionante como apoyo a las súplicas de tutela, para la convalidación del título académico, la Resolución del año 2005 exige el cumplimiento de un debido proceso que implica que si la persona cursó unos estudios en el extranjero no se enmarca dentro de las primeras categorías, pueda dársele la oportunidad de una evaluación académica con el fin de acreditar idénticos o superiores niveles de exigencia a los ofrecidos en Colombia y, no simplemente, descartar la convalidación con una simple verificación sobre la clase de título otorgada por la institución educativa, pues precisamente, si no se cumple tal presupuesto, se abre paso la posibilidad que el ciudadano pueda acreditar el cumplimiento de uno estándares ideales de preparación para ejercer el oficio para el cual se preparó en el extranjero.

(…) Para el caso del señor JUAN SEBASTÍAN CALDERÓN MACHUCA, considera la Sala que las decisiones del 4 de abril y 21 de julio de 2014, efectivamente vulneraron sus derechos a la igualdad, confianza legítima y debido proceso, toda vez que con los actos administrativos que decidieron la negativa de convalidación, tan sólo agotaron uno de los mecanismos de verificación de idoneidad consagrados en la Resolución No. 5547 del 1 de diciembre de 2005, relacionados con la validez del título expedido por la institución educativa del país extranjero y su comparación con la clase de títulos que acepta el país en el que se cursaron los estudios, pero dejó de analizar los criterios de caso similar y evaluación académica, que como se explicó, le permiten al accionante la posibilidad de acreditar parámetros de calidad y eficiencia iguales o superiores a los exigidos en nuestro país; con mayor razón si como lo aceptó el Ministerio de Educación Nacional en la contestación al libelo de tutela, la entidad ha procedido a convalidar tales estudios, garantizando con ello que personas que se prepararon en la misma institución educativa y aprobaron el currículo respectivo, pudieran desempeñar el oficio en Colombia en igualdad de condición de competición con los nacionales.

Ciertamente, la negativa que ha puesto de presente el Ministerio de Educación nacional en el caso del accionante, se asemeja al caso presentado en el sentencia T-232 de 2013 que se citó con anterioridad, en el que el ente público negó la convalidación del título extranjero, por el simple hecho de que aquél reconocido en España como título propio más no oficial; lo que dio paso a que la alta Corporación, reconociera la vulneración al derecho a los derechos al debido proceso, igualdad y confianza legítima del promotor del amparo.

(…) En ese orden de ideas, el procedimiento para la convalidación de los títulos extranjeros, como se ha repetido, garantiza el respecto por un debido proceso, pero también, la confianza de los ciudadanos que cursan o cursaron unos estudios académicos con el fin de aportar en el conocimiento y la ciencia para nuestro país; y aunque no son pocos los casos en los cuales las instituciones oficialmente reconocidas por los países, ofrecen unos programas con ciertas diferencias a la clasificación de los títulos oficialmente reconocidos dentro de sus regulaciones internas, eso no implica que su nivel, desempeño y aporte cultural no merezcan ningún reconocimiento o valoración con respecto a los títulos ofrecidos por las instituciones educativas nacionales; de ahí la necesidad de agotar los diversos pasos de confrontación formal y material del título otorgado al aspirante, a efectos de determinar dicha idoneidad, la cual no siempre se exhibe con la simple denominación del título sino con las capacidades y destrezas adquiridas por el estudiante”.

III. IMPUGNACIÓN El Ministerio de Educación Nacional impugnó. Para que se revoque el fallo del Tribunal adujo, entre otras cosas, lo siguiente: que “en lo que respecta a la legalidad de sus títulos, nos permitimos aclara que en ESPEÑA la diferenciación de los títulos otorgados en cuanto a efectos legales, es notoria ya que mientras en ESPAÑA se llaman títulos OFICIALES y títulos PROPIOS, en FRANCIA se denominan títulos ESTATALES y títulos PROPIOS, de lo anterior se puede empezar a evidenciar que colocar los títulos otorgados por instituciones de educación superior de España y de Francia, en la misma óptica de estudio podría significar un error en las apreciaciones que se hagan de los mismos”; que “sería irracional pensar que el Ministerio de Educación Nacional conociendo que la legislación francesa no le otorga los mismos efectos legales a títulos estatales que a los propios, reincida en la vulneración de tales estipulaciones y le de validez a un título que en su país de origen no tiene”; que el razonamiento del Tribunal es equivocado, en la medida en que el examen académico sólo tiene lugar en el evento de superar el interesado, el examen de legalidad; que el Gobierno Francés no reconoce como títulos de educación superior con validez los títulos propios, como sí lo tienen los títulos estatales; que en razón a la ley autonomía en Francia, se permitió que las universidades (legalmente reconocidas por el Estado Francés) crearan diplomas universitarios, que son exclusivamente reconocidos por las Universidades y no por el Estado; que en virtud de ello, los estudiantes extranjeros que accedan a alguno de los diplomas de universidades, no son titulares de diplomas de formación reconocida por el Estado Francés ni por la Unión Europea; que existe otro mecanismo de defensa judicial.

IV. CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación, se hace necesario examinar el contenido de la Resolución No. 5547 del 2005 que, en palabras del Ministerio accionado, “regula el proceso de convalidación de títulos y en su articulado establece los aspectos que deben ser tenidos en cuenta al momento de decidir sobre la convalidación de un título”.

Dispone, al tenor, el capítulo segundo de la mencionada Resolución, lo siguiente: DE LOS CRITERIOS APLICABLES PARA LA CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS ARTÍCULO TERCERO. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS DE PREGRADO Y POSTGRADO. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de postgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:

1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 4. EVALUACIÓN ACADÉMICA. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida”. Visto lo anterior, considera la Sala pertinente que el Ministerio de Educación Nacional se pronuncie, expresamente, sobre los criterios aplicables para la convalidación de títulos de que trata el capítulo segundo, artículo 3, numerales 3 y 4 de la Resolución 5547 del 1 de diciembre de 2005, ya que, el accionante, demostró que el mismo título de “DIPLOME SUPERIEUR DE L’UNIVERSITE – DROIT INTERNAT.

PUBLIC” otorgado por la “ UNIVERSITÉ PANTHÉON – ASSAS (PARÍS II) FRANCIA”, fue efectivamente convalidado por el Ministerio de Educación a favor de tres personas distintas, mediante Resoluciones No. 3009 del 13 de junio de 2006, 2964 del 13 de junio de 2006 y 667 del 14 de febrero de 2008 y, además, no se le practicó la denominado “evaluación académica”, con lo que se acredita la efectiva vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

Así las cosas, y por las específicas circunstancias que presenta el caso sometido a estudio de la Corporación, se hace necesario que el Ministerio de Educación Nacional de estricta aplicación a los criterios de convalidación de títulos de que trata el capítulo II de la Resolución 5547 del 1 de diciembre de 2005, por lo que se confirmará el fallo impugnado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 16